湖南省家庭農場發展現狀、困境、法律規制

肖莎

摘 要：近年來，湖南省為培育和發展家庭農場，出臺了一系列的相關政策用以扶持培育其發展，在其不斷努力下，家庭農場作為一種新型農業經營主體，已經得到廣泛認可，作用發揮也越來越突出。盡管取得了上述成果，但家庭農場發展過程中仍面臨著農地流轉不暢、融資困難以及社會服務不健全等問題。隨著黨的十九大報告鄉村振興戰略的明確提出，如何進一步推動家庭農場的發展，顯得尤為重要。從法律上推進土地確權，規范流轉方式、程序;明晰家庭農場法律地位，完善土地抵押法律框架以及建立健全社會服務體系法律法規等三個層面規制上述存在的問題，用以實現湖南省家庭農場健康發展，實現鄉村振興的戰略目標的藍圖。

關鍵詞：家庭農場;湖南省;現狀;困境;法律規制

自2013年中央一號文件首次提出發展家庭農場以來，各地開始積極實踐，家庭農場開始迅猛發展，并且取得了顯著成果，目前湖南的家庭農場已經發展到了一定規模。隨著十九大的進一步召開，鄉村振興戰略的提出，[1]研究探討湖南家庭農場的發展現狀、問題及如何在法律層面對上述問題進行規制，無疑是能夠對今后的湖南家庭農場發展具有現實的指導性意義，也能更好地實現鄉村振興的目標。

一、湖南省家庭農場發展現狀

（一）家庭農場的發展數量逐漸增多

新型農業經營主體之一的家庭農場，是目前現代農業發展的重要組織形式，其對農業經濟發展起著重要的推動作用。隨著家庭農場快速發展，其日益成為發實現建設農業現代化、規?；闹匾α?。同時對于提升了農業生產力，加速經濟的快速健康發展起著重要作用。2013至2016年這4年來，我國農業總產值逐年遞增。由2013年的5043.58億元上升到2016年6081.92億元。

由于農業的快速發展，使得目前全省的家庭農場也在隨之增加。全省家庭農場的數量已于2017年底已經達到了3.35萬戶，并且有1.2萬戶登記注冊，發展快速。[2]以湖南省衡陽市為例，家庭農場數量持續處于上漲的狀態，發展迅猛。其中2016年家庭農場增長率較高，增長了54.5%，總體上，衡陽市家庭農場的數量也一直呈現逐年遞增的趨勢。

（二）家庭農場的經營方式多元化

如前所述，隨著農業的快速發展，其也在很大程度上的促進了家庭農場的迅速發展。目前，家庭農場在類型上主要以種植業類的家庭農場、鐘養結合類以及其他類型家庭農場這三大類為主。在上述類型的基礎上，形成了三種各具特色的家庭農場經營方式，在種植生產經營農作物的基礎上不斷發展形成種養結合為經營方式的農場類型。并在上述兩種經營方式的基礎上形成第三類以資本注冊進而承租土地用以實施經營。

（三）產品品牌凸顯地方特色

近年來，農產品高質量化、品牌化是搶占市場先機的法寶。伴隨著市場經濟的不斷發展，各地區應當積極實施優質農產品品牌戰略，并將其作為家庭農場蓬勃發展的關鍵。而該戰略的重點就是要讓經營者充分意識品牌化的優勢，不斷提高其對于農產品品牌的認知。目前，湖南省已經形成了眾多農產品品牌，例如，懷化黔陽冰糖橙榮獲中國百強農產品區域公用品牌，碣灘茶榮獲中國優秀茶葉區域公用品牌，靖州榮獲國家級出口食品農產品質量安全示范區和國家現代農業產業園，會同魔芋、新晃侗藏紅米、雪峰山魚腥草榮獲國家地理標志保護產品，國家地理標志保護產品達11個。

二、湖南省家庭農場面臨的困境

雖然湖南省的家庭農場起步較晚，但其迅速響應政策行動，農場發展速度迅猛，各地農民積極性不斷提高，整體呈現出“井噴式”發展的現象。但隨著家庭農場的蓬勃發展，相關問題也一并出現，具體總結為以下幾個方面。

（一）土地流轉不暢

家庭農場的發展普遍需要統一標準的大片耕地，而湖南大部分土地屬于丘陵地區，土地分散經營甚至零碎化的特征尤為鮮明，耕地面積過于零碎分散，這樣的背景條件并不利于土地流轉，使得土地流轉面臨著重重困難。同時，目前耕地資源的緊缺也使得上述問題更加惡化，土地流轉嚴重不暢。而這一現象具體表現為以下幾個方面：

第一、農戶土地流轉意識不高。由于我國目前對于土地產權的法律規定較為模糊，同時農戶對于土地的相關政策、法律認知不足，相關宣傳也不充分，從而導致目前我國土地荒蕪的情形嚴重，土地經營權流轉困難，土地流轉不暢。

第二、流轉規模較小。雖然2016年的土地流轉總面積為整個承包地面積的35%，[3]但是其中大部分仍然就是小農戶之間的流轉，這種小農戶之間的分散經營承包方式，使得土地流轉難以形成較大的規?；?。

第三、流轉方式單一。目前，我國的耕地流轉方式集中于轉包和出租這兩種方式，而在實踐中以入股、互換以及轉讓方式出租進行土地流轉的情況鮮有發生，比例過低。

第四、 流轉程序不規范。根據現行《農村土地承包法》的相關規定，土地承包經營權流轉協議應當以書面方式訂立，以轉讓方式進行流轉必須取得發包方同意，以除轉讓外的其他方式進行流轉應當報發包方備案。而在現實生活中，由于交易雙方彼此互相了解，同時法律意識不強，因而對于面積不大的小范圍的流轉并未進行書面約定，而基于信任進行口頭交易，更不會考慮到備案一事。同時對于就流轉事項簽訂了書面協議的情形，實踐中又往往還存在著內容、格式存在著瑕疵的情形。上述兩類情況都為日后出現的各種土地流轉糾紛埋下了隱患。

（二）融資困難

1.家庭農場的法律認定模糊， 難以獲得資質認可

盡管農業部《關于開展家庭農場調查工作的通知》 （農辦經[2013]6號） 中對于家庭農場的認定提出了7個明確的標準，但是由于其規定的概括性以及個地方存在著的不同文化以及理解上的差異，使得地方部門在具體適用上明顯存在著困難，難以把握。農業部《關于促進家庭農場發展的指導意見》 （農經發[2014]1號） 提出可由地方根據具體的實際情況進行標準的實際認定與把握，這在更大程度上增加了各地方適用難度，進而導致認定標準不統一。標準上的不統一使得在具體實踐中各類家庭農場處于未注冊的狀態，因而導致金融機構無法據此判斷其身份地位以及相關資質，身份確認這一障礙便是家庭農場在融資這一方面所面臨的法律難題。在實踐中，由于相關法律規定的模糊性以及不同法律效力層級地位的差異，導致其在相關資質認定上也存在著隨意性， 因而金融機構惜貸的情形時有發生。

2.三權分置模式下，家庭農場中法律權利配置不足

目前，農村實施三權分置的制度改革這一主題已被多次明確。在三權分置這一制度體系中， 家庭農場享有的并非是承包權，而是基于承包權所取得的經營權。在實踐中，傳統市場主體的普遍觀念一般都認定經營權主體應限定于是債權當中的承租人。[4]債權的相對性導致了經營權內容的不確定性， 進而難以確定相關的債權價值，最終導致無法公示，從而使得最終承租人將會因合同履行存在不確定性受到嚴重影響。正是由于存在上述情形，進一步導致金融機構不愿提供融資以及相關擔保， 如此循環往復，最終家庭農場融資也就難以實現。

3.土地承包經營權抵押融資存在法律障礙

擔保與融資這兩個法律概念是緊密相關的，目前從制度層面看，對農地經營權抵押貸款而言，還存在相關的法律性難題待解決。出于對農地的特別管制和對農民用地的保護，土地承包經營權禁止抵押的規定仍可見于《擔保法》《物權法》等相關法律。隨著 2016 年 3 月《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》出臺，農地改革中容許以家庭承包方式取得的土地承包經營權抵押的政策得以出臺，從而使得目前土地承包經營權抵押在政策允許和法律禁止上存在著沖突。而在現實中，盡管現在部分機構支持推進并開展農村土地經營權抵押貸款試點，試點地區政府部門允許農村土地承包經營權抵押貸款，但由于法律上存在的相關禁止規定，使得實踐中，金融機構的相關權益難以得到法律上的有效支持與維護。[5]簡而言之，就是由于上述法律障礙的存在，使得土地經營權抵押并沒有成為實實在在的擔保機制，從而導致現實中的融資困難。

（三）社會服務體系不健全

長期以來，湖南省在基層農業技術發展的推廣力度方面，一直都存在著不足的情形。具體表現為以下幾個方面：第一、政府在社會化服務體系這一方面并未給予重視，投入成本相對較低，根據《湖南省統計年鑒2017》數據顯示，2016年湖南省固定資產投資額為27688.45億元，而農、林、牧、漁業的投資額為1231.74億元，僅占投資總額的4.45%，農技經費投入比不高，使得農業技術進步緩慢，基礎設施建設不足。[6]第二、湖南省很多的地區當中都存在著專業服務缺少的現象。由于家庭農場具有規模較大這一特點， 導致其在社會服務方面的要求比較高， 但現階段而言，由于從事基層服務的相關技術人員短缺， 且其對業務能力的專業性要求較高，相關技術人員在該方面可能還存在不足等問題，使得目前的服務體系難于滿足家庭農場發展的需求。第三、目前，相對傳統的農業社會化服務體系仍然是以以農業技術推廣等這類公共服務為主， 大多數的服務形式還僅限于技術服務這一類，過于單一?，F有的服務體系并不能滿足家庭農場的實際需求。綜上，湖南省農村地區在經營管理等方面上存在著明顯的限制，社會服務并未完善等問題，使得家庭農場在經營管理上的工作質量和效率都過低。

（一）推進土地確權，規范土地流轉方式、程序

1推進農村土地承包經營權確權登記頒證

開展農村土地確權工作， 要堅持尊重歷史和現實原則， 保護農民合法權益原則， 以確權確地為主的原則。 [7]目前我國在現行法律上對于土地權屬狀態的規定并不明確，因此主張首先應在《土地管理法》的基礎上增加對該類問題的相關規定， 具體包括構建土地登記制度， 并在此基礎上對登記程序、機構進行具體規定， 同時還需得明確登記機構應履行的相關職責和應當承擔的責任。其次，為確立其在基本法上的合法地位，應當努力提高其效力位階以及相應的立法層次， 為存在的相關權屬糾紛的處理提供基本法依據。最后，為避免出現交叉登記的現象，應當在全國范圍內實行統一登記制度，用以保障法律適用的統一性，來實現土地確權的質量。

2.規范土地承包經營權流轉的方式

我國對于土地承包經營的流轉方式的范圍在《土地承包經營權流轉管理辦法》第 35 條予以明確規定，但在實踐中流轉方式的種類和數量已經嚴重超出法律規定，因而對土地承包經營權流轉方式的概念有必要進行重新梳理。應該完善土地流轉方式的立法規定，將《物權法》《農村土地承包法》中出現的其他方式在立法中予以更為明確的規定，或者將實踐中運用較為成熟的流轉方式予以歸納總結，以出臺相關司法解釋的方式予以采納，用以解決土地流轉方式在實際運用以及法律規定沖突的情形

（二）明晰家庭農場法律地位，完善土地抵押法律框架

1.明確家庭農場獨立法律地位

完善法律抵押法律框架的首要任務就是要對家庭農場這一經營主體的法律地位予以明確規定。具體可從以下兩個方面進行規定：一方面，在家庭農場可以運用土地承包經營權進行抵押的認定標準上， 其界定必須根據當地具體情況， 結合當地的農業生產水平、機械化現代化程度以及相關人文情況品牌價值予以判斷， 從而用以確定其相關法律資格， 認定其能夠進行獨立承貸。另一方面， 由于目前還并未實行國家統一登記發證制度，還在進行相應試點工作，使得家庭農場在經營權信息等方面不能直接以數據、文字予以清晰呈現，導致其在主體資格認定上存在著不足的問題，而這一問題的解決方式可由相關部門對家庭農場進行承租的這一既定事實予以識別并頒發相關法律資格認定憑證， 如農村土地流轉使用權證， 從而方便相關金融機構進行信用評估，促進家庭農場實現融資目的。

2.確認土地經營權的物權屬性

按照目前三權分置的權利結構的理念， 家庭農場享有的并非是承包權，而是基于承包權所取得的經營權，由于家庭農場大部分實行的都是規?；洜I，而其都是在建立在大量承包其他土地的基礎上，那么在前述理論的基礎上，其經營權必然與承包權之間存在沖突，并且受其限制。實踐中，現行法律政策基于農戶土地與其社會保障、利益等方面息息相關、聯系緊密，同時還具有身份上的特殊屬性，因而在具體在規定上會對其享有的承包權進行特殊保護。[8]由于上述原因，使得實踐中家庭農場的經營權難以予以保障，而其經營權如何保護，是目前必須解決的問題。這一問題解決的關鍵應當是對于“經營權”性質予以明確，首先就應明確其具有用益物權的屬性。在不斷強調要放活經營權的背景下，由于實踐中經營權體現出并非是物權屬性而非債權性質， 從而在根本上制約了經營權的“放活”。因此，應當在法律上“經營權”的用益物權屬性予以明確， 使其具有物權上的穩定性和對抗性，以保障家庭農場主的合法權益用以抵制承包權農戶毀約的行為，真正意義上的實現三權分置機構在同一層面進行一體保護的目的，確認其是完整的權利，進而解決家庭農場金融融資難的問題。

3.完善農村土地承包經營權抵押的法律框架

由于家庭農場具有規?；F代化經營的特征，因而資金籌集力度大，運用土地承包經營權抵押進行貸款是解決目前資金籌集難的一個重要途徑，這一理念不符合現有的法律制度的規定。目前，我國法律明確將承包經營權可以設定抵押的方式予以限制，并未作出其他突破性的規定，在以家庭承包方式取得土地承包經營權能否設定抵押這一問題上，長期以來，我國法律一直都是堅決秉持否定的態度。因而，首先應當從上位法上突破現有的法律概念障礙，從立法上主張允許對土地承包經營權通過抵押方式進行融資。其次還需要進一步規范農村土地經營確權證書、農村土地承包經營權流轉合同和土地承包經營權產權的界定。再次應對土地管理部門的相關職責予以明確，使其能夠監督相關涉農銀行的業務開展，確保相關政策的順利實施。最后，要規范土地流轉以及抵押的交易行為，維護交易秩序，對已經流轉或抵押經營權的土地擅自進行的各項違約行為，應盡快明確規定，從法律制度上對其予以明確規定，從制度上為家庭農場實現多種融資擔保提供保障。

（三）建立健全農業社會服務體系法律法規

應在現有法律基礎上，完善農業社會化服務體系法律法規建設以更好地加快服務體系的健康快速發展，因而構建完善的法律環境十分重要。具體可從以下幾個方面出發：首先，對于現有法律法規中的具體規定應當予以嚴格執行，并且應按照規定的要求嚴格依法辦事。其次，對于法律法規中不夠具體、規范、片面的規定，應當不斷總結實踐中的經驗， 盡快加以完善。再次，應加快立法進度，對于實踐中急需予以明確規定的事項，必須進行相應的立法上的完善，盡快出臺相關法律， 如農業保險法、農業投資法等法律。[9]最后，對國家目前已經頒布的涉及農業社會化服務的法律法規、例如《農業技術推廣法》，根據實際需要出臺完善實施細則或辦法，為農業創新和推廣體系充分的提供法律制度保障 ，促進家庭農場的健康有序發展。

結語

在現代農業中，家庭農場建設作為農業發展當中的一個重要模式， 培育扶持家庭農場這一新興農業經營主體，是實施鄉村振興戰略的重要舉措。國家對于家庭農場的建設也提出了更多的鼓勵和支持政策。基于此，當前階段農村方面還需要積極地利用好家庭農場的發展優勢， 積極地分析并解決好目前家庭農場現存的問題，從法律規制方面解決目前湖南省家庭農場存在的問題，以便能夠更好地為湖南省的農業發展和國家的經濟建設做出貢獻。

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（作者單位：湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081）