加強績效和預算管理融合 提升項目管理水平

陳光升

摘 要：系統梳理預算管理和績效管理的內容和存在的問題，分析預算管理和績效管理的聯系與區別，以提升項目管理水平為目的，從項目不同階段分析預算管理和績效管理融合的必要性和融合方式，對于推動全面預算績效管理具有積極的參考意義。

關鍵詞：績效管理;預算管理;融合

中圖分類號：F812.3? ? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1673-291X（2019）20-0165-02

引言

績效，從文字角度解釋包含成績和效益，用在項目管理方面，是指通過項目實施取得的成果和產生的效益。我國現行的財政支出績效管理制度源自20世紀90年代的西方國家，并在結合我國的實際情況下逐步形成的，是“現行較為成熟的績效預算管理方法”。

預算是經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃，是財政制度的核心內容。中華人民共和國成立之后，通過漸進式的改革，逐步構建了與公共財政體制相適應的政府預算體系，促進了國家治理體系和治理能力的現代化。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。全面實施績效管理要求將績效管理貫穿預算管理的全過程，這決定了項目預算管理和績效管理是密不可分的。中國財政科學研究院副院長白景明認為，全面實施預算績效管理的核心是實現預算和績效管理一體化。如何正確處理和應用好二者的關系，促進二者的融合，最大限度地發揮合力作用，是需要深入探索的課題。

一、績效管理和預算管理的主要內容和存在問題的對比

（一）項目績效管理的主要內容和存在的問題

項目績效是指預算資金所達到的產出和結果，是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。項目績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果。

自2003年財政部出臺關于績效管理的第一個規范性文件《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2003]168號）以來，隨著績效管理的不斷推進和深入，財政部又陸續下發了關于績效目標管理、評價指標體系、績效自評、績效評價方法等相關制度辦法，在一定程度上促進了項目績效管理的推進。

但總體來看，績效管理工作仍處于起步階段，還存在以下問題：績效管理理念還未牢固樹立起來，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還不同程度地存在;績效管理相關法律法規相對缺失，管理制度體系仍不健全，對預算績效管理的保障支撐不強;績效目標編制質量不高，指標體系、評價標準、專業人才隊伍等基礎建設相對滯后;激勵機制還不健全，評價結果未能與預算安排有機結合，對預算管理的優化、促進作用尚未充分體現。

（二）項目預算管理的主要內容和存在的問題

項目支出預算是中央部門為完成其特定的工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。預算管理就是對項目預算的編制、審批、執行、清理、績效考評等各個環節進行綜合管理，是促進項目資金科學合理匹配和使用，保證資金安全和項目順利實施的重要舉措。1999年以來，為了適應構建公共財政體系的需要，國家陸續推進了部門預算改革、政府采購制度改革、收支兩條線管理、政府收支分類改革、國庫集中收付制度改革等“五位一體”的改革。《中華人民共和國預算法》（2014）（簡稱“新預算法”）頒布以來，進一步推進了全口徑預算體系建設，強調預算公開透明、強化違法責任追究機制、硬化預算支出約束、建立跨年度預算平衡機制等，不斷促進了項目預算管理的規范化、透明化。

隨著社會經濟的發展和財政體制改革的深化，管理制度不斷完善，預算支出管理工作逐步規范。但對照新《預算法》要求，項目預算支出管理方面仍然存在一些不足，主要包括：項目支出與基本支出存在交叉重疊，經費預算安排不實;預算定額和開支標準調整更新不及時;預算審查力量薄弱，難以發現預算編制中存在的問題;預算支出管理不規范，預算監督監督不到位，監督的手段落后;預算績效考核工作流于形式，沒有發揮應有的作用等等。

二、項目預算管理和績效管理的區別和聯系

由上文分析可以看出，績效管理和預算管理針對的對象都是“錢”和“事”，但各有側重，二者既緊密聯系，又有所側重。

（一）項目申報階段

作為項目績效管理基礎的績效目標管理，是整個預算績效管理系統的前提，包括績效目標的編制、審核與批復，都要以工作內容和事項為依據，細化分解為具體可衡量的、一定時期內可實現的績效指標，結合相關定額標準，科學、合理地測算資金需求，編制預算績效計劃，報送績效目標。同樣，作為項目預算管理基礎的預算編制、審核、批復等管理工作也要堅持“以事定費、量價匹配”的原則，依據確定的工作量和相關定額標準編制項目預算。

（二）項目執行過程中

項目績效管理要求通過績效運行跟蹤監控，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現。同樣，項目預算管理通過不同階段預算執行考核、質量檢查、財務檢查等工作，突出預算的嚴肅性，規范項目預算支出行為和支出結構，確保項目資金運行安全、規范、有效。

（三）項目結題階段

通過績效評價對預算資金的產出和結果進行績效評價，重點評價產出和結果的經濟性、效率性和效益性，是項目績效管理的核心。此外，還要將績效評價結果及時反饋給受評單位，促其整改;將績效評價結果作為安排以后年度預算、政府決策、行政問責的依據;依法將績效評價結果向社會公開，接受社會的監督。預算管理方面，主要通過項目清理、結題評審、竣工結算、經費檢查驗收等工作對項目經費使用情況、完成相應的工作量情況、產出結果及成效進行驗收，確保經費使用效益。

區別主要體現在二者的側重點有所不同。項目績效管理以支出結果為導向，更加注重“錢”和“事”產生的結果和效益;而項目預算管理更加注重“錢”和“事”的合理匹配與資金的安全運行。

三、績效管理和預算管理融合是提升管理水平的必然選擇

財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號）指出，推進預算績效管理，要將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。由此可見，績效管理和預算管理融合既是政策要求，也是實施全面預算績效管理的必由之路。為促進績效管理和預算管理的融合，需要做好以下幾方面工作。

（一）加強項目申報階段績效目標和申報預算編制、審核、批復的融合

績效目標編制應嚴格按照項目確定的技術方案逐一細化，要客觀體現項目工作內容、工作量、預期成果以及相關質量和時效要求，不得人為減少指標數量和指標質量。預算編制也要以項目確定的技術方案為依據，嚴格按各項工作內容和工作量以及定額標準分別測算落實經費。確保申報預算依據的事項和工作量、績效目標申報的事項和數量指標、項目技術方案確定的事項和工作量三者對應一致，互為支撐，互為依據。同樣，績效目標和申報預算審核、批復也要注重三者一致，確保量、價、費匹配。

（二）加強項目執行過程的預算和績效執行監督的融合

目前，相對于績效目標管理和績效評價工作，績效監控工作屬于薄弱環節，普遍通過項目進度檢查、質量檢查等工作攜帶進行。而項目執行過程中的預算管理工作主要通過不同階段預算執行率考核、財務制度等進行約束，且各單位、各部門也各有差異。因此，這兩部分管理工作不僅需要加強，還需要擴大融合范圍，與質量檢查、進度考核等工作同部署、同開展，共享管理成果，以節約管理成本，提高工作效率，減輕項目單位負擔，逐步避免“重分配、輕管理”的不合理現象。

（三）強化項目結題階段預算和績效管理融合

項目完結后，一般需要進行項目成果評審驗收、項目經費竣工結算、項目績效評價等工作，而且各項驗收和評價工作均分別進行，不僅重復工作量大、不能及時共享管理成果，而且效率低下，造成資源浪費。績效評價是績效管理的核心工作。績效評價工作從內容上看側重經濟性、效率性、效益性等方面的評價，涵蓋了項目成果、項目資金、項目實施進度、項目質量等方面的評價，相比成果驗收和經費結算等管理工作更加全面。因此，在項目結題階段可以探索以績效評價為總綱，融合項目成果驗收和經費結算驗收等管理工作，以利于共享管理成果，節約管理成本，提高工作效率，減輕項目單位負擔，也可以促進績效評價結果更加客觀、全面、準確。

（四）加強績效管理和預算管理成果的融合應用

一方面要將績效評價結果和預算管理成果及時反饋給受評價單位，促其整改完善，增強預算支出責任意識;另一方面，要進一步推進績效評價結果與預算安排相結合的激勵約束機制建設，促進項目績效管理和預算管理結果的應用，優化資金安排，避免“重支出，輕績效”的不合理現象。此外，還要在一定范圍內對管理結果進行公開，鼓勵先進，鞭策后進，不斷推進項目管理水平的提升。

（五）加強績效管理和預算管理基礎建設工作的融合

進一步完善績效管理和預算管理相關制度辦法，保障預算績效管理工作有制可依、有規可守;積極推進預算管理和績效管理監控信息系統建設融合，加強對項目執行監控的支撐;針對不同專業類型項目的特點，完善績效目標指標體系、績效評價體系、預算定額標準，促進指標體系、定額標準互為支撐，推動績效目標編制與審核、預算編制與審核、績效評價等管理工作的融合，有效資源配置，切實提高資金產出效率。

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