新時期政府投融資平臺的轉型發展策略

劉紈廷

摘 要：本文以政府投融資平臺作為對象，研究其轉型發展策略，主要內容包括：現階段政府投融資平臺的特點分析、新時期政府投融資平臺轉型的必要性、政府投融資平臺的主要轉型路徑、政府投融資平臺的主要轉型方向、政府投融資平臺轉型的策略建議。從這五個方面展開系統闡述，以期為相關人員提供有價值的參考。

關鍵詞：新時期;政府投融資平臺;轉型發展;策略

一、引言

政府投融資平臺在過去一段時間一直是重要的地方資金籌措平臺，在地方經濟發展中發揮了關鍵作用。在新時期背景下，政府投融資平臺面臨著許多新的問題與挑戰，促進政府投融資平臺的轉型發展，從而更好地推動地方經濟建設，已成為政府投融資平臺的首要任務。

二、現階段政府投融資平臺的特點分析

政府投融資平臺是以地方政府為出資人，使用財政撥款、股權資產或土地出讓等出資方式所組建的具備獨立法人資格的機構。政府投融資平臺承擔政府主導的一些重大資金投入項目的投融資，例如：基建設施、社會公益、經濟園區等，利用政府的信用作為擔保籌資，減輕地方上的財務壓力。通過對現階段政府投融資平臺的分析，主要有以下三方面的特點。

1.以政府的政策制定為導向

地方政府是政府投融資平臺的出資方，平臺的人事權、投融資決策以及財務決策均由政府部門進行控制，所以平臺的大部分行為均以政府的政策制定為導向，在涉及地區經濟發展的重大項目上為完成地方政府的目標而開展行動。

2.以金融機構作為融資主體

在融資的渠道上，政府投融資平臺以銀行等金融機構作為融資主體，通過政府信用來向銀行申請貸款，地方政府以連帶責任身份對平臺的債務進行直接或者間接擔保。具體融資方式包含貸款、債券、票據、信托產品以及權益融資等。

3.以基建作為主要投資方向

隨著我國城鎮化進程的加速，部分地方政府由于資金的不足，無法有效承擔起繁重的城鎮建設工作，因此都會借助政府投融資平臺的力量。政府投融資平臺在投資方向上也都以城市基礎建設為主，促進區域的城鎮化建設。

三、新時期政府投融資平臺轉型的必要性

政府投融資平臺在我國的特定發展階段中扮演了重要的角色，但隨著我國進入特色社會主義新時期，平臺的許多問題凸顯出來，嚴重制約了其功能作用的有效發揮，同時對經濟發展和社會穩定造成了一定的潛在風險。在我國邁入新時期的歷史背景下，政府投融資平臺的轉型發展具有深刻的必要性。

1.運營模式的痼疾制約政府投融資平臺發展

近年來，政府投融資平臺在運營發展中出現了融資能力下降的趨勢，這其中有外部環境帶來的影響，但更重要的是平臺自身問題的日益突出。首先，政府投融資平臺在法人治理結構上存在缺陷。由于政府投融資平臺一般都由政府出資成立，普遍存在政企不分的情況，內部管理缺乏現代企業中的制約機制。同時，基于平臺的特殊性質，它也不受社會財政監管體系的監督，導致違規挪用、多頭借款、盲目負債等情況時有發生。其次，政府投融資平臺的業務透明度有待提高，償還債務比例高的問題始終困擾著平臺的健康可持續發展。許多債務并未納入財政預算管理，導致了舉債主體混亂、成本過高、違規擔保等問題。最后，政府投融資平臺在日常管理過程中，對于一些項目建設、內部管理、投融資活動等，均要通過許多層級的審批程序，在運營上的靈活性明顯不足。

2.新時期城鎮化對政府投融資平臺提出要求

我國的城鎮化水平以每年1%以上的速度遞增，根據國務院公布《國家新型城鎮化規劃》，至2020年我國常住人口城鎮化率將達到60%，2030年達到70%。隨著城鎮化率的不斷提高以及城鎮人口的不斷擴張，勢必給城鎮的公共服務和基礎建設帶來大量的需求，投資的金額將劇烈擴張。對于大部分地方政府而言，只依賴財政預算收入是無法承擔起城鎮化進程的，因此必須進一步利用政府投融資平臺來獲取公共服務和基礎建設的項目資金，這些籌集到的資金將有效緩解地方政府在城鎮化進程中的供求矛盾。

從另一個角度來說，新時期的城鎮化進程將有別于過往的發展模式，不再是傳統粗放型的建設思路，而是尋求在產業優化和區域優勢的升級改造上進行強化，這對政府投融資平臺的發展也提出了更高的要求，必須努力去適應新時期城鎮化建設的需求。

3.政策環境變化使政府投融資平臺面臨轉型

2015年以來，國家陸續出臺了新的預算法、加強地方政府性債務管理的意見、地方政府存量債務納入預算管理清理等相關政策，系統地規范了地方政府在債務問題上應當如何借、如何還及如何進行資金運作等內容，這些措施意味著我國對于投融資機制的改革正在提速，也就要求政府投融資平臺必須跟隨國家政策的變化，將轉型發展作為切入點，積極調整自身的運營管理模式，從而適應國家深化改革的系列要求。

4.經濟發展態勢推動政府投融資平臺的轉型

隨著我國經濟增長速度逐漸放緩，發展下行壓力增大，總體經濟態勢步入轉型關鍵時期。特別是央行日趨緊縮的貨幣政策，以及快速推進的供給側結構性改革等，直接給地方的經濟發展造成重大影響，地方政府普遍面臨財政收支緊張的情況，對地方財政資金的直接投入和政府信用擔保能力等方面，形成了普遍的影響，必須充分推進政府投融資平臺轉型發展，以便更好地適應我國的經濟發展態勢。

四、政府投融資平臺的主要轉型路徑

政府投融資平臺需要順應新時期的發展形勢，對自身的使命和任務進行重新規劃，將平臺的轉型發展方向定位為科學化、規范化和市場化發展，從根本上提升政府投融資平臺的可持續發展能力，促進地方經濟發展。具體來說，政府投融資平臺的轉型路徑包括以下幾種。

1.統一化的轉型路徑

首先要全面清理現有的政府投融資平臺，防止平臺數目的進一步增加，然后對現有的政府投融資平臺進行整合，構建統一化的新型平臺。該平臺的運作將在政府投融資機制的統一協調下開展工作，從責任上確保籌集的資金落實到政府的投資引導意圖上，并且對于債務能夠“還得起”。

2.市場化的轉型路徑

將政府投融資平臺視為國有企業或國有資產的管理平臺，全面推動政府投融資平臺行為的市場化，避免以行政命令代替市場選擇。具體來說，政府投融資平臺將成為以高新技術產業為依托、以實業投資為主體、以經濟效益最大化為目標，在充分運用產權交易市場或資本市場的基礎上，形成全方位、多角度開展投資活動的國有投資控股集團。同時，推進國有企業改革重組，實現國有資本有序進退，完成國有資產布局調整和產業結構優化的目標。

五、政府投融資平臺的主要轉型方向

政府投融資平臺本身是我國經濟發展過程中對投融資體制的創新，這一嘗試在特定的歷史時期具有重要意義。隨著國家在金融、財政、稅收、國有企業等領域的改革不斷推進，政府投融資平臺的改革轉型也迫在眉睫。在轉型方向的選擇上，可以考慮以下五個方面。

1.厘清政府和平臺的關系

要實現政府投融資平臺向市場化主體的轉變，就必須在明確的職責劃分下，充分厘清政府和平臺的關系。理想的狀態是逐步從平臺剝離地方政府的投融資功能，政府既不以平臺名義進行舉債，也不再對平臺的投融資行為提供擔保，雙方各自承擔風險。

2.重視對其他資本的引入

政府投融資平臺大部分是由地方政府投資組建，在國家宏觀調控的大背景下，平臺要實現自身機體的優化，增加自主投資能力和償債能力，就應該重視對其他資本的引入，如：中央企業資本及民間資本。通過資本優化，提升平臺的綜合能力，有效地化解平臺面臨的危機。

3.完善平臺的治理結構

政府投融資平臺要逐步完善現代企業的治理結構，搭建起平臺的董事會、監事會等機構的設置，提升平臺內部在人事權、投融資決策以及財務決策方面的自主能力，構造出政企分開、產權清晰、權責明確、公開運作的新型平臺，實現管理能力和水平的綜合提高。

4.創新平臺的融資渠道

政府投融資平臺要拓寬融資渠道和創新融資模式，依照投資項目的特點以及企業的財務狀況，有效使用資產證券化、信托、公私合作（PPP）、租賃融資、特許經營權轉讓等方式進行資金籌集，促進項目運作的靈活性，并盡可能降低財務風險。

5.拓寬平臺的運營范圍

政府投融資平臺應考慮綜合發展，尋求對運營范圍進行有效拓展。平臺可以從產業和地域等方向出發來擴大投資的對象，逐步實現從具體城市建設的融資運營轉向多元化的運營模式，例如拓展到文化、教育、衛生和高新技術等領域。

六、政府投融資平臺轉型的策略建議

在新時期背景下，傳統的政府投融資平臺無法很好地滿足地方經濟的需求，新型的政府投融資平臺應當站在發展的視角上，制定合適的實施策略，以便順利地完成平臺的轉型發展。具體來說，有以下四方面的建議。

1.轉型過程應穩步推進分類實施

新時期的城鎮化依然是我國社會穩定和經濟發展的基石和動力，政府投融資平臺在這一歷史階段還將有其存在的價值和意義，所以對于政府投融資平臺的轉型應保持穩健，逐步推進開展。進入新時期以來，全面深化改革一直是國家關注的重點，金融、財政、稅收、國有企業等領域的改革深入人心，政府投融資平臺也是我國宏觀背景下開展改革的重要組成部分。這些改革進程相互影響，任何一個領域的重大變化都將直接和間接影響到政府投融資平臺的轉型發展。

因此，在政府投融資平臺的轉型過程中，要加強對宏觀層面改革的關注，整體上與各項改革進程協調一致。另外，針對不同類型和財務狀況的政府投融資平臺，要根據其主要特征，分類實施轉型發展計劃（如：轉制、裁撤或并入政府機關等），運用財政或金融工具，有步驟地安排進行。

2.轉型過程需奠定平臺發展基礎

政府投融資平臺在轉型過程中應加強與地方政府的溝通，積極爭取現有資產的確權劃轉，實現資產與資金的良性循環，必要時可通過資產證券化直接融資。

一方面要強化資產的重組。政府投融資平臺需成立專門的職能單位，將平臺內各區域中分散的資產進行集中并開展優化重組，以提高平臺整體的運營效率。

另一方面要增加資產收益。充分借鑒資產運營管理方面的先進理念，應用現代化的全面預算、成本控制、風險管理等方式，穩定提升收益。

同時，努力尋求新的突破領域，孵化地方新興產業，將平臺改造為專業化、多元化且效益突出的綜合性資產管理運營公司。

3.轉型過程要重點防范債務風險

近年來，政府投融資平臺發展迅速，期間的債務也快速積累。雖然地方性債務在整體上仍處于可控范圍內，但給部分區域帶來了沉重的負擔。在政府投融資平臺的轉型發展過程中，必須將債務問題納入重點考慮，防范可能的系統性風險。具體做好以下工作：

第一，要做好債務方面的審計工作，準確把握政府投融資平臺和各類金融機構之間的往來情況，明確各類債務關系。

第二，要完善預警和應急機制，必要時應用其他融資方式來妥善處置政府投融資平臺的債務問題，以避免債務違約情況的發生。

第三，構建政府投融資平臺的信息披露機制，充分提升投資人和金融機構的監督能力。

第四，設置地方性債務的風險預警，依照財政部的風險指標，對政府投融資平臺的風險等級定期開展評價，對于債務償付可能存在困難的平臺，要及時預警報告，一旦債務發生違約，需要同步追責相關人員。

第五，要妥善處置現有的債務問題，在原則上保障在建工程的順利完工，以及未來城鎮化中各項基建設施和公共服務需求得到基本滿足。

4.轉型過程應激發隊伍整體活力

政府投融資平臺的發展離不開人力資源，必須打造一支有責任和有擔當的員工隊伍來促進轉型。

首先，政府投融資平臺的轉型源于員工的轉型，員工在身份上要轉向運營者角色，用主人翁的心態來輔助和支持平臺轉型，平臺自身也應當改變傳統的人事機制，適應市場化的競爭方式，在用人制度上不拘一格，構建起符合現代企業的人事機制。

其次，要制定目標約束機制。在完成上級主管部門政府性考核指標的前提下，政府投融資平臺應依照市場情況，結合內部資源的占用情況，生成適用的考核目標，完善人員考核計劃。

最后，進行全面的績效評價。利用政府投融資平臺的內部機構設置，確定開展考核任務的部門，根據考核計劃全面開展績效評價。考核的結果應與員工的績效工資發放、干部崗位調整等聯系，充分發揮出考核計劃的激勵和引導作用，為政府投融資平臺的轉型發展提供強有力的人力資源保障。

七、結語

政府投融資平臺的轉型發展，不僅是新時期我國經濟振興的需要，同時也是歷史方位的選擇。面對當前政府融資平臺中的問題與不足，必須用積極的態度和有效的措施來對其進行優化。政府投融資平臺應以發展的眼光，整合可用的資源，規劃平臺的未來方向，通過制定有效的實施策略，保障轉型發展的順利成功，從而促進地方經濟進程的有序發展。

參考文獻

1.王學強.新時期地方政府投融資平臺轉型發展研究.中國經貿，2017（3）.

2.史燕婷.探討地方政府投融資平臺轉型發展方向.現代經濟信息，2016（17）.

3.李天德，陳志偉.新常態下地方政府投融資平臺轉型發展探析.中州學刊，2015（4）.

4.張志勇.經濟新常態下地方政府投融資平臺轉型發展問題及對策分析.商業經濟研究，2017（9）.

（責任編輯：王文龍）