科研事業單位預算績效管理問題研究

王蓉輝

摘 要：預算績效管理是提高財政支出科研經費使用效率的有效手段。針對預算績效管理問題，介紹了相關基本概念和核心內容，研究了面向科研事業單位預算績效管理的評價指標框架，探討了全面實施預算績效管理的有關問題，提出了完善措施和建議。

關鍵詞：科研事業；單位預算；績效管理；績效指標；績效評價

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.31.054

1 引言

績效管理是一種以產出和結果為導向的預算管理方法，它以提高資金使用效益為目標，對預算的編制、執行和決算的全過程實施有效的監督，強化預算支出的主體責任，促使公共服務的提供者不斷改進服務水平和質量、優化公共資源配置、節約公共支出成本、提高資金的利用率。

實行預算績效管理是科研事業單位實現預算資金管理科學化、精細化的主要內容，也是科研體制改革的重要組成部分，對于加快科研事業單位管理方式的轉變具有重要意義。

科研事業單位作為國立科研機構，擔負著面向國民經濟主戰場、實現國家科技戰略目標的重大使命，通過研究國內外先進經驗，建立科學合理的評價機制，積極開展預算績效評價工作，以創新質量和貢獻為導向，探索和優化與績效相結合的資源配置方式，有利于促進其管理水平和創新能力的提升、充分發揮骨干引領作用。

2 預算績效管理的技術路線

2.1 績效評價指標框架

2017年10月科技部、財政部和人力資源社會保障部共同發布了《中央級科研事業單位績效評價暫行辦法》，提出了“中央級科研事業單位績效評價指標框架”，是科研單位績效管理工作的引領性文件。針對科研事業單位，該評價體系從職責定位、科技產出和創新效益等幾個方面，將評價指標劃分為職責相符性、需求一致性、管理規范性、績效完成情況、績效完成效率、創新能力、創新環境和創新貢獻等部分，每一部分內容又分解細化出了若干具體的三級指標，體現了“重能力、重績效、守規范、講貢獻”的科研工作指導方針。

圍繞該指標體系建設，預算單位需要開展以下幾方面的工作：

（1）開展績效評價宣傳和培訓。

（2）制定和完善預算績效管理制度。

（3）結合本單位實際提出績效目標，對指標進行細化和量化，制定績效指標。

（4）開展績效執行監控工作，提取績效評價相關數據、資料、材料等。

（5）制定評價工作方案，開展績效評價，提交評價報告。

（6）結合績效評價提出的問題與建議，改進科研和管理工作。

2.2 預算績效管理過程

預算績效管理是一套由目標評估、運行跟蹤監控、考核評價、評價結果反饋及結果應用等環節組成的閉環系統，其運行過程如圖1所示。

圖1 預算績效管理運行流程圖

2.2.1 績效目標的制定與評估

績效目標包括總體目標、績效考核指標和評價評分標準等方面的內容。總體目標是指預算資金在一定期限內預期達到的總體產出和效果，要根據上級主管部門的總體要求和具體部署、部門職能及發展規劃科學地測算資金需求；績效考核指標是將總體目標從產出、效益、滿意度等方面進行細化；績效指標的評價評分標準應是具體的、清晰的、可衡量的、預算周期內可實現的，便于在預算執行過程中進行監控和預算完成后進行考核。預算資金的管理機構依據國家相關政策、單位的類別、專業方向和技術動態等對績效目標進行審核評估，主要包括績效目標與部門職能的相關性、項目立項的必要性、條目設置的科學性、指標參數的合理性、實施方案的可行性以及投入資金的適當性等等。

2.2.2 績效運行的跟蹤監控

預算單位要根據預算管理制度建立績效運行的跟蹤和監控機制，當發現預算產出與預期目標有可能出現偏離或延誤的情況時，要召集有關方面的領導、專家和參與者一起分析原因并采取措施及時進行整改，確保績效目標的順利實現。

2.2.3 績效指標的考核評價

績效評價工作包括遵照管理規定中的評價方法選擇評價工具、制訂評價方案、編排評價計劃和實施考核評價等。預算執行完成后，預算單位要及時依據績效評價標準開展績效的考核評價工作，歸納匯總預算資金的產出，將實際成果與績效目標進行對比，進行綜合評分后，提交預算績效報告。

2.2.4 績效評價結果的形成及反饋應用

根據匯總評價結果，針對預算績效報告所反映的問題，進行認真的分析和研究，找出資金使用和管理中的漏洞，形成績效評價報告。預算績效的主管領導對績效評價的全過程進行業務指導和監督檢查，并對考核工作組提交的績效評價報告進行審核，就加強管理、提高績效等方面的問題的提出進一步改進意見；將績效評價結果向預算單位全體員工公開，并作為部門和個人年終考核的重要依據；責成有關部門提出改進和提高工作效能的具體措施，并加以整改；將績效評價結果作為參考指標對各部門下一年度預算進行適當調整，以實現資金的優化配置。

3 預算績效管理中的問題

3.1 績效理念不落實

由于科研事業單位的預算管理是從計劃經濟逐漸演變而來的，部分管理者的思想觀念尚未完全轉變，將預算績效簡單地當作傳統預算的變種，只是套用新的績效評價框架，依然按照人員編制、經費比例來安排預算，重投入而輕產出，使預算績效管理流于形式，因人設崗、人浮于事的狀況沒有徹底改觀，加之實行新的預算模式必將涉及管理模式的改變和利益的重新分配，一些部門和個人缺乏改革的動力。

3.2 管理制度不健全

由于科研事業單位的預算績效管理試點工作才剛開始，管理經驗不足，制度建設基礎較差，在實際實施過程中出現問題時常常無章可循。績效管理流程不規范、隨意性大，部門間信息溝通不暢、協調困難，易造成監管空白。

3.3 預算運行不規范

科研事業單位一般以管理部門和研究室（組）為預算部門，每個預算部門制定自己的績效目標，單位需經過分析綜合大量的交叉數據，從中提煉出單位目標，工作量十分巨大。

在設定的績效目標中，指標不夠細化，定量指標少、定性指標較籠統，尤其在關鍵的效益指標和滿意度指標上避重就輕，不能真實地反映預算的產出和社會影響的期望值；在定量指標中，片面追求數量，甚至拼湊偏離目標的指標，對質量重視不夠；指標的預算資金計算不嚴謹、不科學，易出現湊人頭，湊任務數的現象。

在過程監控過程中，績效管理未覆蓋所有預算部門，業務運行過程與預算管理脫節，計劃性差；沒有建立常態化的跟蹤管理機制，考核流于形式，會出現突擊式檢查、突擊式整理材料，甚至突擊式出成果（寫論文、報專利等）等情況。

績效考核指標權重設置不科學、不規范，定性指標打分隨意性大，滿意度指標等數據獲取難度大、客觀性差，績效評價結果虛多實少。

3.4 監管力度不到位

預算績效管理是一個需要所有部門相互協作、相互制約的機制，各部門指標會有交叉重疊，易出現推卸責任、重復勞動、工作強度增加很多而效果卻不盡如人意的情況。一般而言，研究室（組）的指標易細化、管理力度較大，管理部門的指標則較為粗放、約束性小。對于預算和績效管理一體化工作，經常是高層領導態度比較積極，中層干部被動接受和執行，一般員工參與較少。績效結果對未來的預算分配和政策調整的影響有限，造成績效評價結果對預算部門有關人員起不到激勵和約束作用，從而不能充分發揮預算績效管理對優化資金配置、提高部門效能的促進作用。

4 完善措施

4.1 提高績效意識

單位主要領導帶頭做起，加大宣傳力度，實行全員培訓，普及預算績效管理知識，切實轉變思想觀念，以產出效果為導向，在工作的各個環節時時處處體現績效意識。在落實實施方案過程中，對重點部門和重點環節設專人檢查督促，發現問題及時糾正，保證績效管理的嚴肅性、實用性和時效性。

4.2 完善管理制度和組織機構

全面實施預算績效管理是一項的系統性工程，需要參照國務院有關部委下達的指導性文件，積極組織制定和完善本單位的相關規章制度、實施細則和工作流程，如《績效評估管理辦法》《績效評價實施辦法》《績效考核評分規則》以及《績效評價結果獎罰管理辦法》等，全面覆蓋預算單位的各個方面和各個環節。

建立健全績效管理組織機構，設立具有共性的指標框架，制定細化的指導原則、增加定量指標的權重，引導預算部門的預算指標向科學化、實用化靠近。預算單位應指定某管理部門如財務處作為牽頭部門，牽頭部門與其它各相關部門相互協作，依據有關部署，結合單位的戰略規劃與目標，設立總體目標，分解和細化績效指標、考核標準，全面進行分部門、分專業、分層次的預算績效管理體系建設，實現預算績效管理體系的標準化。

4.3 加強績效管理

實行以“產出和效果”為導向的目標管理，明確績效管理責任：單位主要負責人對本單位預算績效負責，高度重視預算管理工作，將其列為年度工作計劃的重要內容，召開所務會進行專題討論研究。

績效指標分解到各部門，部門負責人和項目負責人對其分管的預算績效負責。各部門設專人負責，對職責內的績效指標進行具體實施和管理，對重大項目和重要指標實行重點監控。根據項目的運行周期確定各項目的重要時間節點，按時間節點對預算績效完成情況進行統計分析、檢查督促。牽頭部門定期或不定期召集各相關部門參加的聯席會議，通報績效指標完成情況，針對出現的問題，分析原因，制定整改措施，確保績效指標完成。

4.4 完善監督體系和約束機制

按照中央和國務院的決策部署，一方面賦予預算單位更多的管理自主權；另一方面也要強化部門和單位整體的預算績效管理。加強各管理職能部門的協調配合，實行聯席工作制，充實預算績效管理人員力量，加強預算績效管理力度。

開展預算績效管理信息化建設，實施統一的業務管理平臺，使績效監控工作常態化。優化績效評估評價方法和相關數據獲取途徑，實現績效管理的自動化和智能化，盡可能減少對一線科研人員正常工作的干擾。

加強監督問責，對預算績效管理情況進行審計監督，增強績效管理的激勵和約束力度，績效評價結果向全體參與者通報，并與部門考核、獎懲、預算調整等掛鉤。對績效評價結果進行科學分析，落實整改要求，以便改進管理、堵塞漏洞，進一步提高預算編制的科學性，不斷提高科研事業單位的有效產出率，使績效評價結果得到有效應用。

5 結束語

科研事業單位的預算績效管理試點工作才剛剛開始，在實施過程中需要提高認識，加強統一領導，協調各行政和業務部門的力量，科學設立績效目標、評價指標和考核體系，建立和完善各種規章制度，嚴格執行業務流程，將績效考核指標納入日常管理，使預算執行跟蹤管理常態化，切實做好預算的編制、執行和決算等各個環節的管控，在確保科研工作順利完成的前提下，不斷提高資金投入的績效水平。

目前的績效評價結果是一個相對的量化值，只能部分地反映績效目標的完成情況，缺乏全面系統的尺度來衡量各部門資金的實際投入產出比，難于全面客觀地體現預算單位的生產率和績效的改進情況，不利于進行各單位產出的橫向比較，需要在今后的工作中作進一步研究和完善。

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