重慶市農村精準扶貧的現狀與對策分析

郭亞軍 孫曉錦

摘 要：扶貧攻堅是實現2020年全面建成小康社會目標必須要打的硬戰，國家將精準扶貧確立為新時期的扶貧戰略，并在全國建立了精準扶貧的工作機制。重慶市作為最年輕的直轄市，扶貧脫貧方面有其自身的特點，主要從相關政策和實際情況進行研究，找到目前的現狀，對現有的困境進行分析，找出符合重慶市情況的對策，進一步創新扶貧機制，完善扶貧政策，助力脫貧攻堅。

關鍵詞：精準扶貧;精準識別;精準幫扶;精準管理

2017年，開州、云陽、巫山3個國家級貧困區縣達到整體脫貧標準，全市16萬貧困人口實現脫貧。目前，重慶市還有9個國家級貧困縣，18個深度貧困鄉鎮，226個建檔立卡貧困村，22.5萬貧困人口;重慶是集大城市、大農村、大庫區、大山區和少數民族地區為一體的欠發達地區。重慶市的貧困呈現以下特點：農村貧困面廣大，貧困程度較深;貧困人口空間分布相對集中，貧困人口發展差距大。

1.重慶市農村精準扶貧的背景和意義

近年來，重慶市先后出臺了《關于集中力量開展扶貧攻堅的意見》、《關于精準扶貧精準脫貧的實施意見》以及13個方面的配套方案，形成了“1+1+13 "的脫貧攻堅政策體系。結合工作實際，新出臺了金融扶貧、健康扶貧、產業扶貧等一系列配套政策。

消除貧困一直是我國政府十分重視且一直為之努力奮斗的難題。重慶市扶貧開發始于20世紀80年代，經過近40年的不懈努力，數百萬人擺脫了貧困，過上了富裕的幸福生活，但是以往扶貧體制機制中存在的缺陷使扶貧過程中的低質量和低效率問題一直存在，粗放式扶貧已經不能適應重慶市的貧困現狀。

黨的十八大以來，習總書記高度重視扶貧開發工作的開展，制定和出臺了一系列關于精準脫貧、脫貧攻堅的政策文件。重慶治貧，既顧當前也管長遠致貧原因復雜多樣，“一招管用”“簡單復制”的想法不切實際。為進一步推動扶貧工作，讓農村貧困人口盡快脫離貧困，共同分享國家經濟發展成果的需要。需進一步創新扶貧機制，完善扶貧政策。

2.重慶市農村精準扶貧的現狀分析

2.1產業扶貧的實施狀況

自2011年，重慶市按照精準扶貧的要求，制定下發了《重慶市扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》，《關于進一步加強扶貧開發工作的意見》，編制《重慶市產業精準扶貧“十三五”規劃》，出臺《關于大力發展特色產業促進精準脫貧的意見》，力爭2018年解決好局部及少數最困難貧困人口的脫貧問題，確保到2020年實現高質量穩定脫貧的攻堅目標。

重慶市脫貧增收的措施仍然以“輸血式”扶貧居多，“造血式”扶貧偏少，部分區縣仍然采用“慰問式”的扶貧方式進行捐款、捐物，有的部門或者區縣幫助修建學校、醫院、書屋，捐贈電腦、書桌等，也并未解決貧困戶貧困的根本因素。有的區縣產業化扶貧的結構依舊單一，只注重“短、平、快”的養殖項目，對擬脫貧的貧困戶贈送雞苗、豬仔、魚苗的老套路，而未對貧困戶因戶施策的制定長效脫貧的產業化扶貧規劃，進行“造血式”扶貧，增加貧困戶的內生發展動力。

2.2精準識別機制的實施狀況

經過實地調研，重慶市農村貧困主要呈現出了絕對貧困減少、相對貧困突出、非經濟性貧困增多、返貧情況嚴峻的特點。重慶市的返貧情況也比較突出。2016年，重慶脫貧59.6萬，新增和返貧9.62萬，占比16070。重慶2014年165.9萬人建卡貧困人口中，患病人口達66.9萬人、占40.4%，因病致貧人口達51.3萬人、占30.9%;因災致貧6.8萬人，占4.1 %。而這些因病、因災、因意外致貧的人發生返貧情況較多。

因此，貧困不是一成不變的狀態，扶貧也需要進行動態管理的，隨著近年來大力推進精準扶貧，扶貧開發的效果逐漸顯現，很多貧困戶生活水平也逐漸提高，因此需要政府對貧困戶的情況進行動態監管。掌握精準識別動態管理在基層的進展情況，從區縣到鄉鎮到村，部分干部對貧困戶的動態識別不夠重視，有的不愿意增加新的矛盾，只是簡單的做減法，不愿意做加法，更不希望返貧人口出現增加，從而讓部分貧困人口得不到及時的幫扶。嚴重制約我市精準扶貧工程推行的針對性和實效性。

2.3危房改造的實施狀況

2016年4月，重慶市下發了《農村危房改造及地震安居工程的實施意見》的通知，X鄉根據危房改造工作需求，制定并下發了《X鄉2016年農村危房改造實施方案的通知》，通知中明確寫道：2016年5月10日開始啟動X鄉的農村危房改造工程，該項工程于12月底竣工完結，此次危房改造的目標對象由民政局具體落實，但在確定危房改造對象時，要把住房情況最危險的農戶家庭和經濟最困難的家庭優先考慮。

對于農民來說，很多的精準扶貧政策他們并不了解，在精準扶貧幫扶工作中農民自身很少參與進來，精準扶貧的方式方法更多是由基層的工作人員決定，他們在制定幫扶措施時對農戶缺少深入的考察分析。因此，要大力加強扶貧政策的宣傳力度，提高精準扶貧的政策執行力，及時更新完善貧困農戶的信息系統，讓貧困戶參與制定扶貧項目的全部過程，扶貧項目制定要緊密結合農戶的實際情況，真正做到因戶施策，避免造成了扶貧資源的浪費，達不到扶貧的最終效果。

2.4健康扶貧的實施狀況

2015年11月國家領導人在中央扶貧開發工作會議上，對脫貧攻堅工作作出全面部署，發出打贏脫貧攻堅戰的總動員令，將實施健康扶貧工程列為打贏脫貧攻堅戰的七大行動之一。目前，因病在全國和重慶市的致貧原因中占的比重相當大，重慶市因病致（返）貧人口達到51.3萬，占建檔立卡貧困人口165.9萬人的30.9%，重病、大病的治療費用對于貧困家庭負擔極大，脫貧極難，健康扶貧己成為重慶市精準扶貧的重要組成部分。但是，也需看到，重慶市貧困農村“大病拖、小病扛”“不上醫院貧困、上醫院更貧困”的現象仍然較為突出，健康扶貧工程在實施中還存在一系列函待解決的突出問題。

3重慶市農村精準扶貧存在的問題

3.1扶貧統計口徑、標準不一致，存在“人情關”現象

目前全國尚未制定統一的扶貧統計口徑或者計算公式，有的采用加權法，有的采用其他的計算方法，造成統計的扶貧數據出現較大差異，難以被扶貧工作所采用。而統計的數據被分散在各個部門，會增加扶貧信息的采集工作的難度，影響采集效率，進一步影響統計數據的精確性。

在實地調研中有村民反映，在建檔立卡的人員中，存在有的人住著樓房，開著汽車，卻被認定為貧困戶，而真正的貧困戶住著簡易房，吃一頓管一天，卻未被列為扶貧對象，究其原因，不外乎為住樓房的人有關系，而部分村干部認為住簡易房的村民不支持扶貧工作，故取消其貧困戶資格。由此，因為“人情關”的現象，導致了扶貧資源被占用，未能真正用到需要的貧困戶身上。

3.2貧困人口建檔立卡數據更新不及時，幫扶力量有待增強

貧困人口的動態管理工作，沒有對因發生自然增減、自然銷戶、中途減少、中途增加的貧困戶進行動態調整，在扶貧工作中，部分地區沒有對脫貧的貧困戶及時予以清退，對符合條件的貧困戶未按確認程序及時納入幫扶。

硬件設施、人員配備跟不上，精準扶貧作為重慶市的扶貧工作策略，政府投入了大量人力、財力，成立了專門的部門，組織專業人員開展長期的扶貧開發工作。但是，對于傳統扶貧而言，精準扶貧對扶貧各項工作都提出了更高的要求，特別是采集貧困戶的信息。此外，據相關數據顯示，對每一個貧困戶的建檔立卡成本需要花費30元，而重慶市建檔立卡工作費用至少要花300萬元，扶貧工作人員的需求量超過200名。當前重慶市各區縣扶貧開發辦公室有專職干部_5名，在每個鄉鎮基本上都設有扶貧專（兼）職工作人員2名，另外駐村扶貧工作人員總共不到150人。因此，扶貧工作人員嚴重短缺。導致這些工作人員長期高強度、高壓力的工作，對扶貧工作的順利開展和效果造成不可忽視的影響。

3.3駐村工作隊制度不完善，工作責任心不足

重慶市根據精準扶貧工作的要求，采取了干部駐村的扶貧方式。但是在實地調查時發現，駐村工作存在以下幾個方面的問題：駐村扶貧工作的宣傳嚴重不足;扶貧力量薄弱;扶貧隊伍不穩定;缺乏完善的干部監督考評機制。部分駐村干部存在“脫離崗位走讀”的現象，需要完善考核、激勵等制度的促進駐村干部的積極性。

根據精準扶貧工作的要求，各區縣都構建了駐村工作隊，主要由區領導牽頭，第一書記由區級部門、鄉鎮領導干部承擔，成員包括區級各部門、各鄉鎮、各村社干部、村官共同組成，按照“領導包鄉、部門包村、干部包戶”的幫扶機制，向每一個貧困村選派1個駐村工作隊，每個工作隊3至5人，對貧困戶進行“一對一”的結對幫扶，目標是實現貧困村、貧困戶的脫貧。精準扶貧工作要求長期性持續性的工作，而駐村干部很難在短期內做出成果，大多數駐村干部由于沒有居住農村的經歷，政府對他們的培訓和指導也相對不足，導致駐村干部并沒有明晰的幫扶思路。

3.4扶貧資金和項目監管力度不足

對扶貧資金的監管，監管部門對監管發現的問題沒有什么權力進行處理，一般只向有關部門轉移違紀行為。各級監管機構之間缺乏有效的合作。此外，國家監管機構的特派辦雖然具有比較強的獨立性，但由于其組織、人員的局限性，基本上很難實現扶貧資金的綜合調控。監管機構的特派辦和地方因為各自不同的工作內容，其監管的內容的設定也是不同的，所以直接帶來的是缺乏實際監管的有效合作，沒有充分發揮協同監管作用。目前對扶貧資金的監督主要是由政府監管機構進行的，社會監督很少參與扶貧資金的監督。對扶貧資金和項目疏于監管，會造成資金分配時間變長，使用范圍擴大，最終對扶貧資金的使用效益造成影響，無法保證資金使用的真實性、合理性和合法性。

4.重慶市農村精準扶貧對策

4.1完善精準識別動態調整工作機制

精準識別對精準扶貧精準脫貧的重要性是不言而喻的，是順利完成脫貧攻堅的關鍵環節，也是一項充滿系統性與復雜性的工程。貧困人口精準識別的動態管理主要包括四方面內容：一是自然增減;二是自然銷戶;三是中途減少;四是中途增加;

需要強化責任，注重政策宣傳。構建以識別貧困人口為核心的精準識別工作機制。構建貧困戶識別指標體系。建立貧困戶信息網絡系統。要盡快啟動精準扶貧基礎數據核查工作。堅持原則，以法律法規為準繩，筑牢思想防線，堅決破除“人情關”，永葆為民、務實、清廉的本色。落實“縣鄉村”三級責任，扎實進行“回頭看和大整改”，著力解決基礎數據不準、更新不及時、工作底子不實、政策把握不到位、人情關、虛報關等突出問題。

4.2深入實施精準扶貧工程，落實穩定增收舉措

通過前期扶貧工作，重慶的總體發展環境、發展基礎、交通優勢和專項資源穩步發展，人民生活水平大幅度提高。然而，扶貧開發任務依然艱巨。首先要加強對精準扶貧工程工作的組織領導。其次，要深入實施好“八大精準扶貧工程”。要拓展社會力量的參與。廣泛激勵社會力量參與扶貧是有效實施農村精準扶貧戰略的重要措施。特別要加強對貧困人口的素質提升和環境建設，把貧困人口從接受援助的被動脫貧者轉變為自覺參與脫貧、尋找脫貧機會的主動脫貧者。

4.3提高貧困村扶貧隊伍水平

眾所周知，基層的扶貧隊伍負責實施具體的扶貧工作。近年來，重慶市取得的扶貧成果離不開基層扶貧隊伍在一線所做出的貢獻，因此，有必要建立一支穩定高效、富有責任感的扶貧隊伍。不僅如此，駐村幫扶干部也面臨著實現思想轉變，轉移工作重心的現狀。由于現有的政績考核機制尚不完善，駐村干部難免會有利己的想法，選擇的有利于仕途升遷的工作，或者存在還未深入了解貧困村、貧困戶的實際情況就己離職，這些問題都需要得到重視并加以解決。

需要積極整合人力資源，加強基層組織建設。在精準扶貧一線培養選拔一批低調務實、少說多干，敢于擔當、積極作為的好干部，在精準扶貧一線發揮人才作用。強化扶貧干部的教育培訓，提高扶貧干部發展經濟和脫貧致富的能力，提高隊伍的執行能力和思想覺悟。要把貧困地區干部培訓納入扶貧開發總體規劃，結合貧困地區實際需要和精準扶貧需要，采取專題講座、外出考察、現場培訓等方式，著力提升各級干部推進精準扶貧的專業能力。建立健全扶貧工作組工作機制。建立健全駐村干部的選拔、培訓、管理、考核、激勵、保障等制度，對工作成效顯著的應提拔重用，對工作成效不明顯的應實行退出和問責。完善駐村扶貧工作的監管機制。制定《貧困村駐村幫扶工作隊考核辦法》等監督制度，與每名駐村工作隊隊長簽訂責任書，明確工作職責;嚴格落實工作隊請假制度，執行《駐村工作日記》制度，保證工作人員留得住、干得好。

4.4實現扶貧資金和項目的動態管理監測

扶貧開發項目的順利實施要以及時準確的提供扶貧資金作為重要保證，專項扶貧工作的精細化管理主要是專項資金和項目的管理和監督。需要強化扶貧資金監督管理。由于扶貧項目的特殊性，扶貧是扶貧資金的唯一用途。各級政府要逐步增加財政專項扶貧資金投入，增強資金使用的針對性和實效性。政府扶貧職能部門按照相對集中、統一規劃、統籌安排、配套使用的原則，對各類扶貧資金統一調配和分配。認真貫徹《國家扶貧資金管理辦法》《國家以工代販管理辦法》《財政扶貧資金報賬制管理辦法（試行）》，嚴格扶貧資金的使用范圍和管理要求，嚴格扶貧資金的專戶管理和縣級財政報賬制管理，嚴查擅自調項、截留、挪用、騙取、貪污扶貧資金的違紀違法行為。

5 結論

現階段國家由中央至基層區域，均大力且廣泛地開展精準扶貧工作，深層次地農村在精準扶貧過程中的困難、提出相應的策略是各層級政府需迫切解決的問題。重慶農村的扶貧開發工作，在政府部門、社會部門和貧困群眾的不懈努力下，貧困狀況發生了明顯改善。特別是自2014年開展精準扶貧工作以來，根據中央和重慶市政府對精準扶貧的重要要求，大力培育主導性產業，著力改善農村基礎設施條件，致力于農村移民新村的建設，建立健全農村公共服務和社會保障體系，加強基層黨組織建設，促進貧困地區全面、平衡和可持續的發展，為重慶市扶貧攻堅奠定了堅實的基礎。但是，在精準扶貧的過程中，需要進一步完善扶貧機制，優化扶貧模式，尤其是在工業扶貧方面并沒有更好地發揮重慶在工業本身的優勢資源。

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作者簡介：

郭亞軍（1982-），男，河南許昌人，重慶三峽學院財經學院研究生，研究方向：扶貧開發.

二作：孫曉錦（1983-），女，河南許昌人，講師，碩士，研究方向：扶貧開發.

*基金項目：2018年重慶市社會科學規劃項目（項目編號：2018YBS088）