“中國特色社會主義檢察制度”概念演變與制度實踐

閔釤

編者按：新時代人民檢察事業在黨的堅強領導下守正創新、繼往開來。張軍檢察長強調，歷史好比一位長者，從與他的對話中可以活躍思維、啟迪思想、發現真諦。值此新中國成立70華誕之際，本刊特約稿件，對70年檢察制度的發展歷程在概念演變、制度起源、中國特色等方面進行梳理和分析，并緊緊圍繞“穩進、落實、提升”的工作主題，按照“講政治、顧大局、謀發展、重自強”的工作要求，牢記使命，奮進新時代，與廣大讀者共饗。

摘 要：通過梳理“中國特色社會主義檢察制度”概念的生成與演化，從科學性與時代性、針對性與體系性、階段性與開放性方面概括這一概念的特征，分析中國檢察制度的特色，并根據新時代檢察工作創新發展理念，對中國特色社會主義檢察制度的前景進行了展望。

關鍵詞：中國特色社會主義 檢察制度 演變 實踐

一、“中國特色社會主義檢察制度”的概念史

把“中國特色社會主義”和“檢察制度”兩個詞語連接起來，用來表達改革開放以來的當代中國的檢察制度，是檢察機關恢復重建后逐步出現的。與中國特色社會主義理論發展的脈絡同步，該詞語也經歷了一個發展變化的過程。

20世紀80至90年代，使用的是“有中國特色的社會義”的表述。1982年9月1日，鄧小平在《中國共產黨第十二次全國代表大會開幕詞》中提出“把馬克思主義的普遍真理同中國的具體實際結合起來，走自己的道路，建設有中國特色的社會主義，這就是我們總結長期歷史經驗得出的基本結論。”這段名言成為開創中國特色社會主義的標志。1987年10月，中共十三大召開，十三大報告的題目是《沿著有中國特色的社會主義道路前進》。1992年10月，中共十四大召開，十四大報告的題目是《加快改革開放和現代化建設步伐奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》。1997年9月12日，中共十五大召開，十五大報告的題目是《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》。在這個階段，關于檢察制度的對應的表述則是“有中國特色的檢察制度”“建設具有中國特色的檢察制度”。最早出現在《最高人民檢察院工作報告》中的相關表述是：“檢察體制的改革是政治體制改革的一個組成部分。我國現有的檢察體制是具有中國特色的，基本的方面是好的。”“根據政治體制改革的總目標和總要求，檢察體制改革的目標是：建立具有中國特色的、法律監督功能完備、富有效力的，與整個社會主義法制建設相協調的檢察制度，充分發揮檢察機關在健全社會主義民主政治和法制建設中的作用，更好地為社會主義物質文明和社會主義精神文明建設服務。”[1]這個時期出版的《當代中國的檢察制度》中的一段表述是：“人民檢察制度的建設還必須堅持理論聯系實際的原則，把革命導師關于檢察制度的理論和中國的實際情況結合起來，把國際經驗與本國經驗結合起來，建設具有中國特色的檢察制度。”[2]

進入21世紀后，在黨的文件中開始使用“中國特色社會主義”。2002年11月，中共十六大召開，十六大報告的題目是《全面建設小康社會開創中國特色社會主義事業新局面》。2007年10月，中共十七大召開，十七大報告的題目是《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》。2012年11月，中共十八大召開，十八大報告的題目是《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》。2017年10月，中共十九大召開，十九大報告的題目是《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》。可以看到，新世紀以來黨的代表大會的報告都有“中國特色社會主義”一詞。

在這一背景下，“中國特色社會主義檢察制度”的表述也隨之出現。2003年3月11日，韓杼濱檢察長在第十屆全國人民代表大會第一次會議上作《最高人民檢察院工作報告》提出：“全國檢察機關要……努力開創中國特色社會主義檢察事業新局面，為全面建設小康社會作出新的更大的貢獻！”值得一提是2006年6月召開“十二檢”會議，賈春旺檢察長所作的報告中有關于“堅持和完善中國特色社會主義檢察制度”的大段論述。賈春旺檢察長強調了以下幾個方面：（1）中國特色社會主義檢察制度的歷史必然性和內在合理性。他指出，當代中國的檢察制度，是馬列主義基本原理與中國具體實際相結合的產物。它充分貫徹了人民民主專政理論、人民代表大會制度理論和民主集中制理論，蘊含著我們黨關于社會主義檢察制度的基本觀點，是我國政治制度的重要組成部分，與我國的國體和政體緊密聯系在一起。憲法把檢察機關確立為國家法律監督機關，專司法律監督職能，以維護國家法律的統一正確實施，保證國家權力在法治的軌道上正確運行。（2）中國檢察制度的特色和優越性。特色方面，他概括了六點：一是在政治性質上，人民檢察院是中國共產黨領導下的人民民主專政的國家機器的重要組成部分，檢察權來源于人民，又服務于人民，廣泛的人民性是人民檢察院最根本的政治屬性;二是在憲法地位上，人民檢察院被確定為國家的法律監督機關，也是司法機關，由人民代表大會產生，對它負責，受它監督;三是在具體職能上，人民檢察院依法履行審查批準和決定逮捕、公訴、職務犯罪偵查以及對刑事訴訟、民事審判和行政訴訟實施法律監督等職能，這些職能內在地統一于檢察機關的法律監督屬性;四是在組織體制上，為保證法律在全國統一正確地行使，憲法規定最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作;五是在行使職權上，人民檢察院依法獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉;六是在決策機制上，各級人民檢察院設立檢察委員會，實行檢察長統一領導與民主集中制相結合。此外，他還從黨的領導、法律監督機關憲法定位、法律監督職權、在國家機構體系中獨立于行政機關和審判機關等方面，闡述了中國檢察制度的優越性。

“十二檢”會議關于堅持和完善中國特色社會主義檢察制度的闡述，是當時面對一些削弱甚至取消檢察機關法律監督職能的言論和觀點，最高人民檢察院作出的一次比較系統的全面的正式回應，也體現了在國家監察體制改革、反貪轉隸前，對我國檢察制度特征的新認識。

在十一屆和十二屆全國人大期間，曹建明檢察長也多次闡述“堅持和完善中國特色社會主義檢察制度”這一主題。2016年7月，第十四次全國檢察工作會議召開，曹建明檢察長提出“十三五”時期檢察工作的總體思路：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立新發展理念，緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢牢把握“三個強化”總要求，以司法辦案為中心，以深化司法改革為動力，忠實履行憲法法律賦予的職責，切實維護社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業，推動中國特色社會主義檢察制度更加成熟定型，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢作出新貢獻。

張軍檢察長到任后，在2018年3月27日召開的全國檢察機關學習貫徹全國兩會精神電視電話會議上，他強調：謀發展，堅定不移探索、創新、踐行新時代中國特色社會主義檢察道路。這段論述有幾個要點：一是強調了新的歷史方位和時代坐標，新時代檢察工作處于社會主要矛盾轉化，國家監察體制改革、反貪轉隸后的新形勢;二是重申了法律監督機關的憲法定位是檢察制度最鮮明的特色，也是最顯著的優勢;三是鑒于反貪轉隸、檢察機關公益訴訟等新情況，檢察機關職權發生變化，在表述沒有用“十四檢”會議上的“更加成熟定型”，而是提出要“探索、創新、踐行”中國特色社會主義檢察制度。這并不是否定此前檢察制度的實踐和經驗，而是在新時代起點上的“檢察再出發”。

回顧“中國特色社會主義檢察制度”這一概念的生成和演化的過程，大致可以看到，這一表述有以下特點：

一是科學性和時代性。中國特色社會主義檢察制度，是在中國化的馬克思主義——中國特色社會主義思想指引下，在改革開放后的檢察工作實踐中形成的檢察理論概念，體現為科學邏輯和實踐邏輯的現實結合，具有科學性。同時，這一概念形成、產生于改革開放后，隨著中國特色社會主義理論的發展而生成、演化的，具有鮮明的時代性。也就是說，在共和國成立后到檢察機關恢復重建，并無“中國特色社會主義檢察制度”這一概念。在20世紀50年代，一度認為“蘇聯檢察制度先進經驗”是我國檢察制度學習的范本。1954年4月，“二檢會”召開后，中央在對“高檢署”的批示中指出：“最高人民檢察署仍需進一步抓緊領導若干省、市的典型試驗，全面地系統地建立和健全檢察部門的各項具體工作。”這里提出的“典型試驗”就是按照蘇聯經驗來進行的。盡管在1954年《人民檢察院組織法》制定中，在某些表述和規定上已經有適應國情的轉變，但遠未達到提出“特色”的地步。正是在改革開放的時代背景下，在1979年《刑法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》的法律基礎和實踐基礎上，中國檢察制度的特色開始逐步呈現，并逐步成為一種概念表述。

二是針對性和體系性。針對性集中體現為問題意識。在檢察理論研究中，強調“中國特色社會主義檢察制度”與外界對法律監督機關憲法定位、職務犯罪偵查權等方面的討論乃至質疑不無關系。中國檢察制度經歷“三起三落”，存廢、性質、職權、體制方方面面的爭論，比審判制度、警察制度都要多得多。所以經歷波折的檢察機關，講特色方面遠比其他機關講特色要多得多。檢察機關在“生存和發展”問題上，具有明顯的危機意識。所謂“生存”，是要不要的問題，也就是檢察機關的存廢問題，這個在民國時期就有存廢論爭。在“文革”時期，在“左”的思想影響下，認為檢察機關可有可無乃至沒有必要。發展到極端的標志是，1975年1月通過的《憲法》，規定檢察機關的職權由各級公安機關行使。恢復重建后，檢察機關的“生存”問題得到了解決，但是受西方法治思想影響，對于檢察機關的法律監督機關憲法定位，審判與檢察并立的司法體制以及檢察機關的職權范圍等，又產生了不少質疑。所謂“發展”，是指在重建檢察機關的前提下，需要建立的是一個什么樣的檢察機關，憲法定位、領導體制如何，職權大一點還是小一點，是局限于刑事領域，還是要全面延伸到民事、行政、公益訴訟等方面，是在訴訟領域還是可以拓展到訴訟之外比如一定范文的“一般監督”等等，存在諸多爭議。體系性集中體現為它是關于中國檢察制度的理論邏輯，體現為對漸進改進、內生性演化中的中國檢察制度，從理論上進行總結、概括的體系化努力。體系性也是科學性的必然要求，要求關于中國檢察的基本闡述做到體系完整，邏輯嚴密，自洽圓融。

三是階段性和開放性。從“中國特色社會主義檢察制度”這一概念的生成和演化過程看，大致可以劃分三個階段。第一階段是20世紀80年代的萌芽初創階段。在把馬克思主義基本原理與中國實際相結合的原則下，提出了“建設具有中國特色的檢察制度”的命題。第二階段是進入新世紀初的理論構建階段。世紀之交，在全球化背景下，西方法治尤其是英美法的價值、觀念、制度模式和經驗廣泛傳播，對我國司法制度、訴訟制度產生較大影響。在某個階段，法學理論界和司法實務界一度有“言必稱英美”的傾向。在蘇聯已經解體的背景下，與前蘇聯檢察制度有著密切歷史淵源，具有法律監督定位的中國檢察制度，必然受到各種質疑。以“十二檢”會上賈春旺檢察長的論述為標志，反映了當時最高人民檢察院對中國檢察制度的理論概括。在此基礎上，認為中國特色社會主義檢察制度要“更加成熟定型”。第三階段是新時代探索創新階段。新時代新坐標，反貪轉隸后的檢察機關，職權范圍調整，《人民檢察院組織法》修訂，司法體制改革進一步深化。在堅持法律監督機關的憲法定位下，檢察制度的諸多方面面臨新的探索、創新。新一屆最高人民檢察院黨組以內設機構改革為突破口和切入點，推進“四大檢察”，開展“十大業務”，檢察工作迎來新格局。這為新時代中國檢察制度的理論研究提供了源頭活水，也對檢察理論供給提出更為迫切的需求。因此，“中國特色社會主義檢察制度”的概念也是包容開放的。

二、如何理解中國檢察制度的特色

如何理解中國檢察制度的特色，大致可以從兩個層面分析。第一個層面是從中國政法體制的宏觀層面，第二個層面是從檢察制度自身的微觀層面。以往對中國檢察制度特色的概括，基本沒有做上述的區分，籠統地概括各種特色。導致對特色的界定，層次不夠清晰。

從宏觀和微觀兩個層面進行區分是有價值的，這樣能從不同層面去理解中國檢察制度的特色。一般來說宏觀層面的特色，與制度的政治屬性緊密關聯，如政治性（黨的領導）、人民性（以人民為中心、群眾路線）等。微觀層面的特色，更多是中國檢察制度在演化改進過程中形成的自身特色，既有承繼性，也有創新性。如法律監督機關的定位，這個是從共和國檢察機關建立之初就一脈相承的，屬于發展過程中的“不變”。又如，雙重領導體制、體現民主集中制的檢察委員會制度等，這些并非當初蘇聯檢察體制中所有，而是基于我國國情和實際發展而來，具有創新性。

宏觀層面的特色是我國檢察制度乃至政法體制必須始終堅持的基本原則，“不變”的成分多一些。微觀層面的特色相對來說，隨著法治的發展，在某些具體體制和機制、職權范圍方面，“可變”的因素多一些。這種“可變”并不影響制度的本質屬性。

（一）作為中國特色社會主義司法制度重要組成部分所呈現出來的“共性”特色

這是指我國檢察制度具有的特色，但不是檢察制度所獨有的特色。比如，黨對政法工作的絕對領導，以人民為中心，服務黨和國家工作大局、司法工作的群眾路線等。這些特色，是我國人民司法的傳統和原則，適用于審判、檢察、公安、司法行政等各個部門。大體上，這些特色屬于我國政法體制和政法工作的特色。

有學者分析了當代中國政法體制的形成及意義，認為當代中國的政法體制是在歷史的演進中逐漸形成的，它主要包括兩個方面：在條塊關系中，以塊塊管理為主的同級黨委領導體制;在央地關系中，黨內分級歸口管理和中央集中統一領導體制。[3]這些分析是很有價值的，對于中國檢察制度特色的研究，提供了一個更為宏觀的視角和規定性。檢察制度是我國政法體制的組成部分，而我國政法體制又是黨領導政法工作中逐步形成的。從政法體制的特點去理解檢察制度，可以避免“就檢察論檢察”的局限。比如，我們研究檢察機關上下級的領導關系，應該研究背后的條塊關系;研究檢察機關依法獨立行使檢察權，應該研究黨委政法委的宏觀指導與司法機關依法辦案的關系等。在1957年反右時，對檢察制度“教條主義”的批判，一是一般監督，二是垂直領導。蘇聯的垂直領導到了中國確有“水土不服”的問題。這就要從我國的條塊關系上去分析。早在1954年6月，具有較為濃厚的借鑒蘇聯檢察制度的《人民檢察院組織法》通過前，黨中央就專門發文強調了要注意處理好垂直領導和黨的領導的關系。該指示強調：“在憲法頒布后，檢察機關將實行垂直領導，但是這里所說的垂直領導和雙重領導，都是指國家組織系統中的領導關系而說的，決不能把這誤解為地方黨委對本級檢察署的工作可以放棄領導，更不是說，各級檢察署的黨組和黨員，可以不服從本級黨委的領導，或者檢察署的黨組也將實行垂直領導。相反的，今后各級黨委對本級檢察署黨組的領導，不但不能削弱，而且必須加強。檢察署的黨組和所有黨員必須嚴格服從黨委的領導，檢察署的黨組必須加強和改善向黨委的請示報告工作，使檢察工作除了受上級檢察機關的領導外，同時又受本級黨委的嚴密領導和監督。”所以，在研究我國檢察體制的上下級領導關系的時候，如果只談西方國家的“檢察一體”恐怕不夠，還要深入到中國政法體制中去考察黨的領導體制如何嵌入到國家政法機關組織系統。

黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征。新時代檢察工作更要把黨的領導充分貫徹到檢察工作各個方面，把講政治與講業務統一起來。2019年1月31日，中共中央發布了《關于加強黨的政治建設的意見》，提出要“貫徹落實憲法規定，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位。將堅持黨的全面領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法……”，這些都是“黨領導政法工作”這一概念下所呈現出來的原則要求和具體特色。

（二）從檢察制度的本土化、內生性生長的角度所呈現出來的“個性”特色

這是指我國檢察制度所獨有的某些特點、特征。因為有了這些特色，使得我們的檢察制度與其他各國（地區）檢察制度相比，既有共性，也有自身鮮明的個性。人民檢察理論的主要奠基人王桂五較早地開始對中國檢察制度的特色進行理論概括。在《當代中國的檢察制度》一書中，他闡述了“中國式的社會主義檢察制度的特色”：第一，檢察機關法律監督的性質是專門監督，而不是最高的監督。第二，把民主集中制的原則應用于檢察制度。檢察權不是屬于總檢察長，而是屬于各級人民檢察院。在各級人民檢察院內部設立檢察委員會，實行少數服從多數的民主集中制原則，討論決定重大案件和其他重大問題，而不是實行一長制。第三，在領導體制上，地方各級人民檢察院對同級人大及其常委會負責并報告工作，同時受上級檢察院領導。第四，在辦理刑事案件中，檢察機關與公安機關和人民法院實行分工負責、互相配合、互相制約的原則。第五，把檢察職務犯罪作為對國家機關和國家工作人員實行法律監督的重點。這五個方面，體現了當時對檢察制度特色的理論概括。王桂五當時的概括，很大程度上是在與前蘇聯檢察制度對比的基礎上做出的。以1954《憲法》和1954《人民檢察院組織法》為標志，我國學習借鑒了蘇聯檢察體制，但經過一段實踐后，在一般監督和垂直領導問題上有著很大的不同認識。從現在的視角看，上述5個方面的概括，除了因為反貪轉隸和開展公益訴訟等，檢察職權發生較大變化外，其他特色的概括仍具有生命力。另外，公檢法三機關在刑事訴訟中的關系原則，更主要是我國刑事訴訟制度的特色。

結合“十二檢”會議的概括，目前我國檢察制度自身所獨有的特色大致有：（1）法律監督機關的性質與憲法定位。（2）上下級的領導體制和由同級人大產生對其負責并報告工作。（3）內部決策機制上的檢察委員會制度。（4）在刑事訴訟中我國檢察機關行使較長時間的審前羈押權（批捕權）。在職權方面，一方面，職務犯罪偵查權大幅收縮，僅保留了檢察院在訴訟活動法律監督中發現司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪的偵查權。另一方面，代表公共利益這一身份定位而行使的公益訴訟職權在擴張，訴訟外檢察監督的范圍不甚明確，這方面的“特色”尚需在實踐中積累沉淀。在這部分，職權方面的變動是最大、最頻繁的，以至于現在有的尚不能用“特色”來概括。

上述特色中，正如張軍檢察長所指出的，法律監督機關憲法定位是檢察制度最鮮明的特色。需要注意的是，我國檢察機關雖然是法律監督機關，但法律監督的內涵與前蘇聯本源意義上的法律監督已經有所不同。列寧的法律監督思想，其主要特色在于必然包含一般監督。我國檢察機關的法律監督，其重心還是在訴訟領域，并從刑事擴展到民事、行政和公益訴訟領域，體現了檢察監督更加全面、協調、充分的發展。

三、新時代中國特色社會主義檢察制度的前景

黨的十九大召開，我國社會進入新時代。新一屆最高人民檢察院黨組接過檢察事業接力棒后，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的十九大精神和全國兩會精神，認真思考謀劃新時代檢察工作，提出一系列新理念，凝聚起廣泛共識。

新時代檢察工作理念，是新一屆最高人民檢察院黨組提出來的，統一全體檢察人員思想，解決檢察工作面臨的主要矛盾，引領當前和今后一個時期檢察工作創新發展的理念，即關于在新時代全面履行好法律監督職責，把檢察辦案工作做得更好的一系列觀念、信念、理想和價值的總和，是新時代指導檢察工作的總要求、方針和原則。

新時代檢察工作理念的核心表達就是：講政治、顧大局、謀發展、重自強。這12字的總體要求，首先是2018年3月27日張軍檢察長在全國檢察機關學習貫徹全國兩會精神電視電話會議上提出來的。在這次會議上，張軍檢察長講了四個方面的問題：一是講政治。全國檢察機關要切實增強“四個意識”，做到“兩個堅決維護”，即維護習近平總書記權威和核心地位，維護以習近平總書記為核心的黨中央權威和集中統一領導。二是顧大局。要更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，包括服務保障經濟高質量發展，維護社會大局穩定，保障和改善民生增進民生福祉等要求。三是謀發展。要堅定不移探索、創新、踐行新時代中國特色社會主義檢察道路。要深刻認識國家監察體制改革的意義，堅定中國特色社會主義檢察制度自信，緊緊圍繞法律監督推進各項檢察工作。四是重自強。要以過硬的本領迎接前所未有的困難和挑戰。通過重視學習、深化調研、勇于改革、從嚴治檢、重視基層等方面的舉措，切實加強檢察隊伍的政治素質、業務素質和職業道德素質。

堅持黨對檢察工作的絕對領導，堅持法律監督機關的憲法定位，以內設機構改革為切入口，深入推進司法體制改革，使得檢察職能全面協調充分發揮，從供給側為人民群眾更好更優質的法治和檢察產品，讓人民群眾通過每個案件的公正辦理感受到公平正義。張軍檢察長指出：“只要我們真正有所作為，做優做強該做的事，履行好憲法法律賦予的職責，法律監督機關的地位、作用就一定會得到各級法院、公安機關、司法行政機關等更加充分的認可，也一定會得到黨和人民給予的肯定！”

站在共和國檢察70年的時間節點上，回望歷史，檢察制度在波折中生長、前行。雖然這一制度尚未完全成熟定型，但檢察制度不可或缺，檢察官作為“法治的守護人”，已是法治國家的基本共識。把法律監督機關的性質和功能定位和代表公共利益的身份定位結合起來，可能是我國檢察制度在新時代探索、創新的有效路徑。中國檢察制度一定會在法治進步的歷程中漸進改進、內生性演化，成為公正高效權威的司法制度的重要部分，發揮其應有作用。習近平總書記指出：“一個國家實行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個國家的國情決定的。評價一個國家的司法制度，關鍵看是否符合國情、能否解決本國實際問題。”中國檢察制度，從淵源上看，從孕育誕生之時起就具有政治上的紅色基因和職能上的監督色彩。盡管檢察體制和檢察職權多有變化，但正是這種漸進改進、內生性演化，折射出制度的成長性和生命力。從這個意義上說，既要看到中國檢察制度的波折過程，更要看到中國檢察的美好前景。

注釋：

[1]楊易辰：《最高人民檢察院工作報告》，七屆人大一次會議，1988年4月1日于北京。

[2]李士英：《當代中國的檢察制度》，中國社會科學出版社1988年版，第564頁。

[3]參見侯猛：《當代中國政法體制的形成及意義》，《法學研究》2016年第6期。