福建省耕地資源流轉模式探索

黃玲萍

[摘要]耕地資源有序流轉有利于促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有助于穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權。立足于福建省耕地資源流轉的背景和現(xiàn)狀，分析當前耕地流轉經(jīng)營中呈現(xiàn)的特點和實際情況，借鑒黃土高原地區(qū)和廣東省的成功經(jīng)驗，探索適合福建新發(fā)展階段的三種耕地流轉模式——農(nóng)業(yè)合作模式、集體+龍頭企業(yè)模式、農(nóng)業(yè)示范園區(qū)模式。

[關鍵詞]福建省;耕地資源;土地承包經(jīng)營權;農(nóng)村土地流轉

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A

1 福建省耕地資源流轉的背景和現(xiàn)狀基本背景

1.1 基本情況

2016年，福建省的耕地面積為133.63萬hm2，全省農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶有475.09萬戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶只有13.13萬戶;經(jīng)注冊認定的的合作社數(shù)量為3.42萬個，但其中以生產(chǎn)農(nóng)業(yè)或相關經(jīng)營的農(nóng)業(yè)合作社僅為1.78萬個。全省糧食作物播種面積為83.28萬hm2，占全國糧食種植面積的0.74%，糧食產(chǎn)量477.28萬t，是全國糧食總產(chǎn)量的0.77%。全省的人口達3874萬人，其中農(nóng)村人口為1410萬人，占總人口比重為36.39%，較2006年的占比49.60%下降了13.21%。城鎮(zhèn)化水平的提高，使得2006～2016年間城鎮(zhèn)人口呈現(xiàn)大幅度增加，農(nóng)村居民顯著減少，而農(nóng)村人口中大量青壯年勞動力進城務工，使得農(nóng)村勞動力有效供給明顯缺乏。

為引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體健康有序發(fā)展，我省下發(fā)了《關于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2017〕9號），目標任務是加快培育發(fā)展一批以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為引領、農(nóng)民合作社為紐帶、家庭農(nóng)場為基礎的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，推動建設全省一體化農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。

1.2 耕地資源流轉的意義

耕地資源的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展和保護是關乎國計民生的大工程，農(nóng)業(yè)的發(fā)展，糧食的底線，在經(jīng)濟迅速發(fā)展的今天，讓我們不得不思考如何更好更快地促進耕地資源的有效利用。我省近年來大量青壯年人口轉移到城市，導致農(nóng)村勞動力嚴重缺失，耕地拋荒現(xiàn)象嚴重。為解決上述問題，需要大力發(fā)展智慧型農(nóng)業(yè)、綠色有機農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，需要引進外來資本，激活當?shù)馗刭Y源，帶動耕地流轉。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》明文規(guī)定了耕地流轉的具體形式 ：轉包 、出租、互換、轉讓或符合有關法律和國家政策規(guī)定的其他方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關數(shù)據(jù)表明，2007～2017年年底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉總面積占家庭承包耕地總面積的比例，由5.2%增長到37%。耕地流轉的面積和比例雖然在近十年里增加較多，但流轉的利用模式和規(guī)模并未實現(xiàn)農(nóng)地資源配置效率的大幅提升，農(nóng)地商品化程度低。

1.3 我省耕地資源流轉現(xiàn)狀

1.3.1 流轉的模式多樣，但仍以農(nóng)民為主體，缺乏帶動輻射作用。由于地區(qū)間的自然條件、經(jīng)濟發(fā)展狀況、風俗習慣、人口規(guī)模、就業(yè)情況等因素有所差異，產(chǎn)生了多種流轉形式。但在我省由農(nóng)民為主體進行流轉的主要模式為代耕、互換、轉讓、轉包。這四種模式都是農(nóng)民自主發(fā)起的，但多發(fā)生于村組內(nèi)或熟人間，流轉規(guī)模受限，不能提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和耕地利用效益，缺乏農(nóng)業(yè)發(fā)展的輻射作用。其他流轉模式還包括農(nóng)業(yè)合作社、土地信托制度、土地股份制、反租倒包等。以企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導的耕地流轉可以帶動更大面積的耕地流轉，給農(nóng)戶帶來更高的收益，但這些模式在我省的推廣發(fā)展仍有很長的路要走。

1.3.2 流轉程序缺少法律規(guī)范。由于我省耕地流轉的主體多以農(nóng)民為主，農(nóng)民間流轉耕地時只是以簡單的口頭協(xié)議或書面合同為依據(jù)，流轉的程序和手續(xù)不健全、不完整、不依法辦理，甚至有些流轉未經(jīng)過村集體和村民代表大會的同意，沒有在發(fā)包方處登記備案。農(nóng)村土地承包法對農(nóng)村承包地的流轉有明確的法律規(guī)定，任何個人和集體組織不得違反，承包法還對土地承包經(jīng)營權流轉合同作出詳細要求，但大多數(shù)農(nóng)戶自主發(fā)起的耕地流轉并沒有正規(guī)的程序和合同，對耕地流轉的法律意識淺薄。

1.3.3 流轉期限過短，難以形成規(guī)模效益。大部分勞動力外出就業(yè)，但少部分老人仍然有將耕地作為家庭收入和生活日常種植的需要，即使將剩余的拋荒耕地流轉給他人暫時經(jīng)營，但流轉期限一般較短。農(nóng)民自發(fā)的流轉模式則會受到各方面因素的制約，轉入方大多和鄉(xiāng)或農(nóng)民簽訂的協(xié)議不會過長。由于流轉期限過短，轉入方受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的限制，必然不會投入過多資金，在追求短期利益的同時，會對耕地地力造成一定損害，也難以形成規(guī)模化、集約化。

1.3.4 信息平臺不完善，缺乏健全的中介服務機構。2015年，我省為推動特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，發(fā)布相關實施意見，要求建立健全農(nóng)村土地流轉服務平臺，以此促進市縣、鄉(xiāng)、村的土地流轉服務機制和制度建設。但由于受到現(xiàn)實條件的制衡，各地區(qū)農(nóng)村土地流轉平臺的建設水平參差不齊，流轉雙方信息無法互通，中介服務的即時性和現(xiàn)實性無法得到保證，不能從根本上促進耕地流轉市場的發(fā)展。

2 其他地區(qū)耕地流轉模式的分析和啟示

2.1 黃土高原不同耕地流轉模式對比分析

黃土高原地區(qū)以黃土沉積為主，黃土松軟，富含物質(zhì)養(yǎng)分，利于耕作，是中國古代文化的搖籃。為防止水土流失，2008年，國家有關部門決定在陜甘寧地區(qū)對適宜的坡耕地進行改造，對其開展梯田修建。在耕地流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)時，因地制宜地選擇合理的模式。截至2016年數(shù)據(jù)表明，黃土高原地區(qū)已經(jīng)有42.5%的農(nóng)戶參與耕地流轉，不同的地理位置和環(huán)境使得本地區(qū)產(chǎn)生了形式多樣的流轉模式。

黃土高原地區(qū)的耕地流轉模式可概括為4種模式，包括農(nóng)戶模式、合作社模式、龍頭企業(yè)模式、政府引導模式。地區(qū)內(nèi)的空間跨度大，各地有其基礎的自然因子條件和經(jīng)濟條件，對應不同模式的適用范圍和主導比例有所差異，模式所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的側重點有顯著區(qū)別。農(nóng)戶模式突出社會效益，合作社模式和龍頭企業(yè)主導模式則更有利于促進經(jīng)營的規(guī)模化，政府引導模式更加注重平衡綜合效益。

不同地區(qū)依據(jù)實際情況選擇不同的流轉模式。在具有集中連片的耕地區(qū)域?qū)嵭旋堫^企業(yè)主導模式;在自然種植條件較好，可以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的地區(qū)采用合作社模式;在需要一定生態(tài)保護的較脆弱地區(qū)實行農(nóng)戶自發(fā)模式，并結合政府引導模式。

我省由于地形限制，耕地平川地較少，山區(qū)多以梯田為主，與黃土高原的改造型梯田有自然條件上的相似性。山區(qū)間的耕地流轉的特點和現(xiàn)狀也有借鑒之處，從黃土高原四種典型流轉模式特征和適用范圍總結經(jīng)驗，更好地為探索我省耕地流轉模式提供依據(jù)。

2.2 廣東省典型模式的分析

佛山市南海區(qū)推行社區(qū)土地股份合作，將農(nóng)民土地以入股方式集中到集體，由集體統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，再通過招標承包和出租的方式增加土地收益，這一模式已推廣到佛山市4個區(qū)縣，93%農(nóng)戶通過社區(qū)股份制形式流轉了土地。

江門市新會區(qū)推行土地“三分化”模式。在保證村民人均333.5m2自留田外，在村民自愿流轉的前提下將剩余的耕地統(tǒng)一交于村集體管理，對外流轉耕地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，并將所得利益收入按村民耕地比重進行分配。“三分化”的重點在于將村民擁有的所有耕地劃分為三個耕作區(qū)：村民自留耕作區(qū)、村集體統(tǒng)一外包耕作區(qū)、村民小組集體發(fā)包耕作區(qū)。耕作區(qū)的劃定要遵循相鄰整合、利于機械化作業(yè)的原則。

樂昌市推行農(nóng)業(yè)合作社帶動模式，各類農(nóng)民專業(yè)合作社多點發(fā)力。充分利用自然優(yōu)勢和傳統(tǒng)優(yōu)勢，因地制宜，鼓勵、引導、扶持合作社發(fā)展，在全市發(fā)展了一大批以特色產(chǎn)品為主要生產(chǎn)經(jīng)營對象的農(nóng)民專業(yè)合作社。在互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展的今天，合作社找到屬于自己的一種新的發(fā)展模式，通過“基地、農(nóng)戶、合作社、電商”的運作模式，進行集約化生產(chǎn)、市場導向化銷售，為社員提供產(chǎn)、銷一條龍服務。

廣東省是最早實踐農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的省份之一，早在第一輪土地承包期時，就開始了對耕地流轉模式的探索。而伴隨著農(nóng)村體制改革的進展，在農(nóng)村土地三權分離的政策指導下，該省積極推進鄉(xiāng)村振興，形成了幾種極具借鑒意義的耕地流轉模式。福建省和廣東省同為東南沿海省份，在地理位置上都具有獨特優(yōu)勢，同時在農(nóng)村區(qū)域性發(fā)展問題上有更多的共鳴和交流點，對廣東省的流轉模式和經(jīng)驗加以分析學習，有利于促進福建省耕地流轉模式的探索實踐。

3 福建省耕地流轉模式探索

3.1 農(nóng)業(yè)合作社模式

在土地拋荒較少、農(nóng)業(yè)發(fā)展有優(yōu)勢的地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作社模式。成立農(nóng)業(yè)合作社要避免出現(xiàn)機構臃腫、職能不清、有而無用的現(xiàn)象，利用各地的自然優(yōu)勢發(fā)展特色農(nóng)業(yè)種植，形成區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展帶，建立農(nóng)業(yè)品牌，發(fā)揮品牌優(yōu)勢，帶動耕地流轉。

合作社間要加強交流合作，與政府保持聯(lián)系，充分發(fā)揮組織的職能作用，定期開展技術培訓、科技普及、知識傳授等，大力培育農(nóng)業(yè)種植好手。在逐步形成特色農(nóng)業(yè)發(fā)展帶的同時，延長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)戶規(guī)模化經(jīng)營水平，擴大耕地種植面積。在合作社組織內(nèi)，充分發(fā)揮種田能手的種植技術、管理經(jīng)驗、合作社的財力物力等優(yōu)勢，借助區(qū)域農(nóng)業(yè)品牌知名度，通過相關部門牽線搭橋，按照“協(xié)商、依法、自愿、有償”原則，對附近相鄰村鎮(zhèn)的耕地進行連片承包開發(fā)耕作。

3.2 集體+龍頭企業(yè)模式

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好，多大片耕地，但地理位置較偏遠的山區(qū)實行集體+龍頭企業(yè)模式。福建省山區(qū)內(nèi)多分散自然村、多耕地，但大部分適齡勞動力在外工作，耕地多為老人偶爾耕作蔬菜以供自身生活所需，造成大量耕地拋荒。由于缺乏流轉的信息平臺和便民的中介服務，致使土地流轉不暢。實行集體+龍頭企業(yè)模式，在農(nóng)民自愿的前提下，可按人頭分出適當?shù)目诩Z田用于耕種，其余統(tǒng)一交于村集體管理（對外流轉）。考慮到地理位置、交通條件的限制，由鎮(zhèn)政府負責與本鎮(zhèn)、本市內(nèi)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對接，發(fā)揮橋梁作用。

3.3 農(nóng)業(yè)示范園區(qū)模式

在城鎮(zhèn)化水平較高的村鎮(zhèn)，大部分勞動力居住于此但不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這里的土地流轉應推行農(nóng)業(yè)示范區(qū)模式，引進社會資本，帶動區(qū)域農(nóng)業(yè)開發(fā)。按照“園區(qū)+企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的新型農(nóng)業(yè)示范區(qū)發(fā)展模式，著力打造綠色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。建立農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，能促進區(qū)域內(nèi)拋荒的耕地流轉，為當?shù)靥峁┌l(fā)展的新機遇，提供更多的就業(yè)機會，輻射帶動周邊區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4 結語

從2004年以來，中央一號文件連續(xù)16年聚焦“三農(nóng)”問題，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，必須嚴守18億畝耕地紅線。發(fā)展新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須聚焦耕地流轉問題。本文按現(xiàn)實條件分析提出了三種適合福建省的耕地流轉模式：農(nóng)業(yè)合作社模式、集體+龍頭企業(yè)模式、農(nóng)業(yè)示范園區(qū)模式。政府需強化自身職能，推動福建省的耕地流轉，更要加強規(guī)范化、制度化和配套化的服務建設，要正確看待不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)在耕地流轉方面產(chǎn)生的差異，結合各地實際情況，選擇適合當?shù)氐闹饕Ｊ剑⒔Y合其他次要模式協(xié)同發(fā)展。不同流轉模式的效益會存在明顯差異，但必須綜合考慮各模式的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，大力促進耕地資源流轉，拓寬農(nóng)民的增收渠道，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，保護綠水青山，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展。

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