深度貧困地區的貧困特征與脫貧道路思考

【摘要】現階段我國脫貧攻堅的主要難點是深度貧困問題，攻克深度貧困堡壘是打贏脫貧攻堅戰必須完成的任務。深度貧困區域包括集中連片的深度貧困地區、深度貧困縣和重點貧困村，多位于老區民族地區和邊疆地區，具有典型的農戶特征和區域特征，基礎設施和社會事業發展滯后，生態環境脆弱以及經濟發展滯后。改革開放以來，多年的扶貧實踐為深度貧困地區脫貧攻堅提供了豐富的成功經驗，如“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，資產收益扶貧、公益崗位扶貧、小型公益事業扶貧和獎勵補助扶貧等。在此基礎上，深度貧困地區脫貧攻堅應該發揮制度優勢，堅持黨的領導;在扶貧措施上實行“自下而上”需求引導的政策設計;實行分散化和差異性的措施以適應小規模農戶特點;協調社會救助與扶貧開發兩類不同政策以最大限度地發揮兩者的政策效應。

【關鍵詞】深度貧困? 脫貧攻堅? 精準扶貧? 貧困特征

【中圖分類號】F323.8? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.19.006

引言

作為新時期黨和政府推動農村發展的重要戰略部署，精準扶貧戰略實踐為我國全面實現小康社會打下了堅實基礎。根據國務院扶貧辦在2018年3月全國人大會議期間答記者問的數據，2012年底我國有9899萬貧困人口，到2017年年底還剩3046萬人，5年時間減少了6853萬人。現階段我國脫貧攻堅的主要難點是深度貧困，包括集中連片的深度貧困地區、深度貧困縣和重點貧困村。2017年，習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上強調，“攻克深度貧困堡壘，是打贏脫貧攻堅戰必須完成的任務”。

深刻認知貧困戶的致貧原因對制定有針對性的扶貧政策是至關重要的。從扶貧政策制定和執行兩方面看，作為政策制定者的各級政府和作為政策最終執行者的農戶往往對貧困原因的認知存在差異，這種認知差異可能帶來行動的差異并最終導致政策目標無法實現。例如，干部可能認為農戶貧困是因為文化素質低和懶惰，“爛泥巴扶不上墻”;農戶則可能認為是缺乏道路交通或政府提供的種植技術并不適宜本地生產。這種認知差異可能會導致最終的政策措施不符合農戶的實際需要，因而，不能緩解貧困。加強與貧困農戶的交流溝通，理解貧困農戶的認知，實行農戶需求引導的扶貧政策是十分必要的。

農戶的貧困總是與其脆弱性連在一起。貧困農戶都是小規模生產的農戶，資源稟賦的不足使其難以應對農業生產中的自然風險和市場風險，農戶生產和經濟活動往往因此呈現出不穩定性。從脆弱性視角來看，農戶系統承受外部不利環境的能力是有欠缺的。具有脆弱性的農戶往往不能應對農業生產極端氣候;小規模生產也會遭遇勞動力短缺狀況，不能及時采用生產新技術，在變化的市場面前束手無策，等等。如果針對貧困農戶的社會保護政策供給不足，就可能造成具有上述脆弱性特征的農戶陷入貧困或深度貧困。從這一點來看，理解小規模農戶的脆弱性并通過合適的社會保護政策減少其脆弱性，就成為避免農戶陷入貧困的重要手段。

正確認識深度貧困地區的特征、致貧原因以及農戶脆弱性，對于緩解深度貧困的政策制定是十分重要的。

深度貧困具有典型的農戶特征和區域特征

深度貧困地區、貧困縣、貧困村的致貧原因和貧困現象有許多共同點，一是集革命老區、民族地區、邊疆地區于一體;二是基礎設施和社會事業發展滯后;三是社會發育滯后，社會文明程度較低;四是生態環境脆弱，自然災害頻發;五是經濟發展滯后，人窮村也窮。這些深度貧困人口究竟在哪兒呢？他們是誰？

民族地區和邊遠山區是深度貧困高發地區。改革開放以來的扶貧發展建立在區域發展基礎上，這是因為我國的貧困具有明顯的區域特征。1982年國家針對甘肅省河西地區、以定西為代表的中部干旱地區和寧夏回族自治區的西海固干旱地區成立“三西”地區農業建設領導小組，開展農業生產建設，扶持貧困地區發展。1984年開始對14個地區開展有針對性的扶貧，包括秦嶺大巴山地區、武陵山地區、烏蒙山地區、努魯兒虎山地區、大別山地區、滇東南地區、橫斷山地區、太行山地區、呂梁山地區、桂西北地區、九萬大山地區、甘肅中部地區、西海固地區和西藏地區。1986年成立國務院貧困地區經濟開發領導小組（1993年更名為國務院扶貧開發領導小組），扶貧工作開始由道義性扶貧向制度性扶貧、由救濟性扶貧向開發性扶貧、由無專門機構扶貧向有專門機構扶貧轉變。領導小組很快開展了全國性的扶貧瞄準工作，決定以縣作為扶貧開發的基本單元，并確定了331個縣作為國家專項扶貧資金投放的重點對象。1994年又將國家重點貧困縣由331個擴大至592個，其中絕大多數分布在中西部的深山區、石山區、高寒山區、黃土高原區、荒漠區、地方病高發區和水庫庫區等自然條件惡劣的農村。我國區域性貧困的主要特征可以從貧困人口的民族特征和所屬地理特征兩方面來進一步認識。

從民族特征來看，在我國56個民族中，絕大多數少數民族都集中在貧困區域之中，一些少數民族處于深度貧困區域之中。西南地區的云南、貴州、四川歷來是少數民族聚居地，一些少數民族的生產生活方式還比較原始，對外來的技術和生產方式不適應甚至排斥。在現代化過程中，他們的生計受到威脅。云南是我國少數民族最多的省份，其中獨龍、德昂、基諾、景頗、傈僳、拉祜、布朗等少數民族屬于“直過”民族，由于特殊的歷史、地理和社會發展程度等，其貧困程度度更深。例如，云南基諾族在很長時期內都是刀耕火種的生產方式（尹紹亭、耿言虎，2016），生產力水平長期比較低下。再例如，東北地區長期以漁獵為生的赫哲族在現代化中的生存和“漁獵文化”也陷入一定的困境（何玉芳，2007）。貧困人口的民族特征是當前和今后扶貧攻堅工作值得特別關注的，民族經濟和社會發展政策應該特別指向貧困人口的可持續發展。

從地理區域特征來看，我國深度貧困地區主要分布在西南地區和西北地區，以及內地的山區和邊疆地區。這些地區生存條件比較惡劣，自然災害多發，地理位置偏遠，地廣人稀，資源貧乏。習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上就指出，“西南缺土，西北缺水，青藏高原缺積溫”。第一，西南地區人均耕地資源不到一畝，而且在許多喀斯特地貌區域，這一畝不到的耕地往往分成多塊，不能集中連片耕作，其土質條件也十分貧瘠，缺乏可靠的灌溉條件（陳傳波等，2004）。第二，西北地區農業生產的主要問題則是缺水，例如，寧夏回族自治區的西海固地區（西吉、海原和固原三縣）年降雨量在300毫米左右，而蒸發量卻在1000毫米以上。該地區還頻繁受到以沙塵暴為主的各種自然災害的影響。在這種條件下，旱作農業成為主要的生產方式。第三，廣大的青藏高原地區，包括西藏及四省（云南、四川、甘肅和青海）藏區，由于地處高原氣候區，農業生產條件較差，氣溫低和積溫少，不足以支持當地的農業生產發展。第四，在內地還有一些集中連片山區也是深度貧困高發地區，例如滇桂黔石漠化區，位于三省交界區域，土質條件十分惡劣，而且山洪泥石流災害高發，農業生產條件嚴重不足。第五，祖國的邊疆地區由于政治軍事等因素影響，農業生產發展也受到限制，特別是西部邊疆地區本身自然條件就比較惡劣，不利于農業生產發展。貧困人口的區域特征需要政府采取區域化和差異化的發展戰略來促進脫貧攻堅事業的發展。

處于深度貧困狀態的農戶具有明顯的家庭和個人特征。精準扶貧政策的重要措施之一就是因戶施策，為此需要分析和認識農戶。農戶家庭是一個生產和生活決策統一體，這一點使得其區別于非農戶。一方面，農戶和非農戶一樣，具有家庭共同消費決策的特征，家庭的柴米油鹽醬醋茶的消費和教育文化醫療開支都是基于家庭利益最大化的原則而進行的;另一方面，由于主要從事自然條件下的農業生產，農戶家庭的生產決策往往也由成年家庭的成員共同決定，例如，當年的種植和養殖模式如何選定以及家庭非農活動由誰進行等都是夫妻商量決定的，這一點使得其與非農的城鎮家庭完全不同。城鎮家庭成員分別在不同單位工作，因而，家庭成員并不會共同進行生產決定。精準扶貧的因戶施策首先就要認識農戶的經濟決策過程，只有理解了農戶決策特征，才有助于外部幫扶措施的落地執行。

從生計資本的視角來看，處于深度貧困狀態的農戶往往具有如下特征。第一，由于生產活動主要或完全依賴于有限的人力資本，當家庭勞動力身體健康有重大問題時，家庭馬上就會陷入暫時貧困，如果健康問題得不到解決則可能陷入長期貧困。第二，家庭的自然資本（主要是土地資源）往往十分缺乏，或者質量很差，例如，前述的西南地區、缺土西北地區缺水的現象十分嚴重，阻礙了農戶的擴大生產。第三，由于生產條件和人力資本缺乏，農戶往往難以積累足夠的物質資本，家庭財產積累不夠，難以擴大生產。如果遭遇災害和風險沖擊則往往連簡單再生產都難以維持。第四，由于許多情況下農戶只是維持簡單的再生產，像物質資本難以積累一樣，農戶往往也缺乏金融資本，不能通過資本積累來改善生產。第五，缺乏社會聯系與交往，很少或幾乎沒有社會資本可以為其生產活動提供支持。只有在戶級層面對上述五種生計資本進行測度并分析其構成特點，才可能根據其生計資本結構特點真正做到因戶施策。

從個體的角度看，深度貧困人口往往具有如下特征。第一，從年齡上看，由于家庭生命周期的自然變化，家庭中的老年人或老年人家庭往往不能應對生產或生活中的災害與風險，例如疾病是造成老年人貧困的重要原因。此外，貧困地區的農戶如果孩子多，往往也會因為撫養能力和教育負擔等陷入深度貧困。第二，從性別上看，貧困地區農戶家庭的婦女可能更加貧困，主要原因是家庭男性勞動力往往外出打工，家庭生產生活以及照料老人孩子帶給她們沉重的負擔，精神上也備感壓抑。第三，從健康上看，家庭主要勞動力生病是貧困地區農戶最大的風險，因為這意味著家庭生產力的喪失，所以很多貧困地區家庭主要勞動力“不能病，不敢病”。從個體層面分析深度貧困人口的特征可以看出，疾病是貧困農戶的最大風險，農村居民的健康保障支持應該成為政府更加重要的施政領域。

深度貧困地區脫貧攻堅的主要做法與經驗分析

改革開放以來多年的扶貧實踐為深度貧困地區脫貧攻堅提供了豐富的成功經驗。這些經驗包括20世紀80年代的金融專項扶貧貸款和財政的“以工代賑”（朱玲、蔣中一，1994）;20世紀80～90年代以基礎設施建設和西部開發為主的大規模區域瞄準的開發式扶貧（Park， et al.， 2002）;以及新世紀以來以勞動力轉移培訓和農業產業化扶貧等為主要手段并瞄準貧困村進行整村推進的農村扶貧。

習近平總書記指出，新時期農村扶貧“要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫”，做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準。在深度貧困地區實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批，實現貧困人口精準脫貧。通過幾年的扶貧開發實踐，深度貧困地區“四個一批”計劃獲得了成功。

第一，“扶持生產和就業發展一批”。深度貧困地區發展生產和促進就業是開發式扶貧的根本途徑，主要的做法包括以下幾種：發展能充分利用本地區資源的特色農業，幫助農戶就地發展生產;發展特色農產品加工業，幫助農戶提高農產品附加值;利用本地區優勢旅游資源發展鄉村旅游業，幫助農戶調整產業結構，達到增收就業;發展貧困地區勞務經濟，通過外出務工幫助農戶增加工資性收入。深度貧困地區的農戶一旦能夠獲得政府的資金和政策支持，在生產就業領域往往具有無窮的創造力。對陜西、吉林等省農戶的實證研究表明，產業扶貧政策在幫助貧困戶增收、脫貧方面效果良好;新型農業經營主體通過創新農業經營模式和提供社會化服務兩方面作用機制實現貧困戶脫貧（胡晗等，2018;張琛、高強，2017）。

第二，“移民搬遷安置一批”。習近平總書記要求“對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等‘一方水土養活不了一方人地區的貧困群眾實施易地搬遷工程”。通過政府組織引導，將生活在生存條件惡劣地區的貧困人口搬遷到自然條件相對較好的地方，通過后續的幫扶措施來實現脫貧，這是脫貧攻堅的成功經驗之一。易地扶貧搬遷兼顧扶貧、生態和發展等多維目標，是破解生存條件惡劣的深度貧困地區貧困人口生存與發展難題的重要舉措。近年來，各地因地制宜地探索了不同的安置模式。例如，安置點的選擇關系到移民的社會融合與適應、社會關系網絡與生產生活系統的重建等，需要綜合考慮社會、經濟和文化等因素。尊重移民意愿和維護移民權益也是移民搬遷的重要工作。研究顯示，移民搬遷有利于農戶優化生計結構，促進他們的生計模式向非農轉型（李聰等，2013）。搬遷以及土地流轉政策在促進移民搬遷戶生計轉型、從事非農活動等方面發揮了顯著的正向作用（黎潔，2017）。

第三，“低保政策兜底一批”。低保是指國家在農村建立的最低生活保障制度，其保障對象是農村家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等造成生活常年困難的農村居民，國家對他們提供基本生活保障支持。從上文分析的深度貧困地區貧困人口的特征可以看出，深度貧困地區有相當一部分貧困人口屬于低保對象。對符合低保標準的貧困人口實行低保政策的支持，是政府在深度貧困地區執行的基礎性社會政策。隨著農村社會保障制度的建立健全，深度貧困地區越來越多因病殘、年老體弱和喪失勞動能力的貧困人口通過政府低保兜底的辦法擺脫貧困。研究顯示，低保轉移支付具有較強的分配敏感性，有效地消除了極端貧困，顯著縮小了低收入個體之間的收入差距，提高了低收入人群的整體福利水平（謝東梅等，2016）。更早期的研究顯示，低保政策能改善部分低收入人群的生活狀況，對緩解城市貧困也發揮了作用（李實、楊穗，2009）。

第四，“醫療救助扶持一批”。加大政府醫療救助已經成為解決深度貧困地區人口脫貧的重要措施之一。農村醫療救助制度對特困供養人員和最低生活保障家庭成員等重點救助對象，以及低收入家庭重病患者、老年人及未成年人、重度殘疾人、因病致貧家庭重病患者等一般救助對象，通過提供城鄉基本醫療保險、大病保險、特殊醫療保險、民政醫療救助、疾病應急救助和愛心基金減免等各項不同措施，保障貧困人口醫療支付能力。政府的醫療保障制度正在為越來越多的深度貧困地區人口提供更好的醫療保障。研究顯示，從收入差距縮小視角看，健康對農村減貧的作用比教育更為顯著。堅持提升農村人力資本積累的基本戰略取向，特別是提高貧困農戶健康水平，對于農村減貧具有較強的政策意義（程名望等，2014）。

貧困地區教育水平不足一直是制約人力資本發展的重要因素，政府為此推行“發展教育脫貧一批”的行動計劃。治貧先治愚，扶貧先扶智，政府要求教育經費向貧困地區傾斜、向基礎教育傾斜、向職業教育傾斜，幫助貧困地區改善辦學條件，對農村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關愛。“生態補償脫貧一批”也是政府大力推動的扶貧行動計劃。生態補償是一種有效的脫貧手段，加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態保護人員。

此外，深度貧困地區積極探索各種有效扶貧方式。例如，探索資產收益扶貧方式，地方政府將財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等生產經營項目，待項目運營形成資產后折股量化給貧困戶，讓貧困戶能夠獲得資產收益，為貧困戶收入多樣化開辟了新路徑。在一些具備光熱條件的深度貧困地區，政府推動實施村級光伏扶貧計劃，通過建設村級光伏電站獲得村集體經濟收益，然后再開展公益崗位扶貧、小型公益事業扶貧和獎勵補助扶貧等，這些實踐都取得了成功。

我國深度貧困地區脫貧攻堅任務十分艱巨，也不可能一蹴而就。由于巨大的區域差異性，即使是一些有效的扶貧模式和措施，在推廣時也存在不同程度的問題。例如，易地扶貧搬遷項目往往面臨資金不足、貧困人口自身約束、資源配置等困難，還會面臨諸如配套措施難跟進、基層矛盾多、忽視后續生計和資源環境承受力、市民化困境等問題（趙雙、李萬莉，2018）。易地扶貧搬遷的安置方式、搬遷類型和開發式扶貧幫扶措施等還存在問題和作用不顯著（黎潔，2017）。

深度貧困地區脫貧與發展展望

習近平總書記指出：“黨中央確定的中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制得到貫徹，四梁八柱性質的頂層設計基本形成，五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的氛圍已經形成，各項決策部署得到較好落實。”這標志著農村扶貧特別是深度貧困地區脫貧攻堅工作的頂層設計已經形成，深度貧困地區脫貧攻堅工作必將更上一層臺階。

第一，深度貧困地區脫貧攻堅應該發揮制度優勢，堅持黨的領導，實行政府主導和市場參與相結合。中國共產黨的宗旨是為人民服務，所以必須時刻把貧困尤其是深度貧困地區貧困人口脫貧當作黨的中心工作來抓。為貧困地區提供公共產品和公共服務，促進貧困緩解是各級政府的根本職責所在，必須毫不動搖地堅持政府在深度貧困地區脫貧攻堅工作中的絕對主導作用。這種主導作用既包括制度設計主導，又包括公共財政資源的配置向深度貧困地區傾斜發展。開發式扶貧應該更多地利用市場機制，走農村產業發展的道路。上文分析已經指出，農戶是決策理性的，只要政府為深度貧困地區提供好的公共產品和服務，貧困農戶總是能夠根據自身的資源稟賦優勢和市場機制來發展生產，并逐步改善生計。

第二，精準扶貧在基本理念上不同于過去的區域開發引導的扶貧，在扶貧政策措施的設計上需要由以往的“至上而下”的供給驅動式的政策措施，改為現在的“自下而上”的需求引導式的政策措施。具體而言，需要扶貧政策設計者和基層執行干部加強與貧困農戶的交流溝通，理解貧困農戶的認知和真實需求，從而設計和執行一套由農戶需求引導的扶貧政策，只有這樣，處于政策最末端的貧困農戶才能心甘情愿地執行這樣的政策，從而達到政策實施的效果。這方面需要干部轉變觀念，實現向精準扶貧理念的轉變。如果沒有這種基本理念的轉變，就不會有“自下而上”需求引導的扶貧政策的制定，這往往會導致干部尤其是基層駐村干部工作十分辛苦，可是扶貧效果并不理想的結果。

第三，在利用市場機制推動產業發展來緩解深度貧困方面，需要分散化和差異性的政策措施，以適應小規模農戶資源稟賦不夠和市場適應力不強的特點。在過往的扶貧實踐中，大而全的政策措施往往難以發揮作用。例如，一些優良的農作物品種在貧困地區的推廣往往采取技術集成與配套的方式來進行。某個水稻新品種可能確實高產，但是它需要土、肥、水、勞動力和機械的配套投入才能真正獲得高產效益。可是深度貧困地區的農戶都是小規模生產的，面臨的生產風險可能是干旱和勞力不足，所以不愿意采用技術集成配套的高產新品種而更愿意用產量穩定但是能夠耐旱并省工的品種。因此，需要真正理解貧困農戶的資本結構及其農業生產決策限制條件，推廣那些能適應其小規模生產特點和自然條件的農作物品種。在這方面因戶施策，實行因地制宜和差異化的生產技術以及扶貧措施是必須的。

第四，政府需要采取切實措施降低農戶的脆弱性。精準扶貧的脫貧目標一是實現“兩不愁”，即不愁吃、不愁穿，這個目標相對容易實現，也主要依靠農戶自身來實現;二是實現“三保障”，即保障義務教育、基本醫療和住房安全，這個目標實現難度較大，而且主要依靠政府。政府“三保障”的提供能夠從根本上降低貧困農戶的脆弱性，從而減少貧困發生率。政府財政資源的配置應該從以往更加注重幫助貧困農戶實現產業發展轉向更加注重為貧困農戶提供“三保障”，從而使得貧困農戶更加能夠依靠自身的資源稟賦和市場機制發展生產、擺脫貧困，并通過逐步的財產積累機制實現長遠的可持續發展。從更加深遠的層次上看，需要加強對農村居民特別是貧困農戶的社會保護，構建安全網，以保護農戶免受脆弱性沖擊。在加強傳統形式的社會保護（養老、醫療、就業等）的同時，應該特別加強對貧困人口新形式的社會保護，例如，提供兒童營養午餐、基礎醫療和技能培訓為貧困戶勞動力外出務工創造條件，等等。

第五，在貧困與發展領域的具體制度設計上，政府應該更好地協調社會救助與扶貧開發兩類不同的政策。精準扶貧政策措施與農村最低生活保障制度在政策覆蓋人群上出現重疊，而兩者又是分屬不同政府部門的，這無疑對貧困地區扶貧與救助政策效果的實現產生不利影響。在農村發展政策設計上應該加快推行社會救助與扶貧開發工作的有效銜接，從而最大限度地發揮這兩者的政策效應。

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責 編/肖晗題