基于實踐需求的政府績效管理課程體系建設研究

曹惠民

中國礦業大學，江蘇 徐州221116

課程是高等學校教學建設的基礎，課程建設是學校教學基本建設的重要內容之一。[1]隨著西方政府績效管理理論在我國的應用與實踐，政府績效管理的課程建設也日益成為我國高校行政管理專業發展的一個迫切任務。我國政府和公共行政改革的實踐，客觀上對政府績效管理課題體系的發展提出了新的要求。目前，政府績效管理方面專業人才和相關專業知識的“短缺”就成為一個嚴峻的經濟和社會現實。[2]政府績效管理課程體系建設的實踐與研究，有助于促進我國高校行政管理專業的教學、科研以及社會服務的高質量發展。該研究結合我國政府績效管理課程建設的問題和困境，提出我國政府績效管理課程體系建設的基本思路。

一、我國“政府績效管理”課程建設和發展的實踐需要

作為西方國家政府管理的一種基本理論，績效管理理論在20世紀80年代開始引入我國。很多地方政府也在積極探索政府績效管理的實踐模式。[3]在我國經濟社會邁入高質量發展的大背景下，基于其對于政府績效有效提升和促進政府管理改革的重要抓手，政府績效管理學科建設的重要價值與意義已經不言而喻。[4]政府績效管理這一課程體系的建設順利開展，對于行政管理專業的教學、科研和人才培養都具有重要的、不可或缺的學科價值。在此背景下，我國的很多高校，比如中山大學、浙江大學、蘭州大學等高校都先后開設了政府績效管理的課程或專題講座，這為我國的公共管理學科體系中的政府績效管理這一課程的建設提供了課程建設的實踐基礎。隨著我國行政管理專業的發展，不同的高校的行政管理專業初步構建了我國政府績效管理課程建設的學科網絡。[5]

中山大學、浙江大學、廈門大學和蘭州大學為代表的一批高校的學者持續關注政府績效管理的理論研究，并產生了一大批政府績效管理方面的研究成果；同時政府績效管理方面的科研工作也隨之有序推動，這都為政府績效管理課程的推進提供了堅實的理論基礎；實踐上，政府績效管理課程體系建設的環境也在進行全面發展。我國的政府績效管理的深入推進，政府治理的創新和實踐、政府全面預算績效管理的推行、公私合作伙伴關系（PPP）項目的績效轉向。同時，很多組織，尤其是公共部門都在推行和實踐績效管理，這些都從實踐上對績效管理，尤其是以政府績效管理為核心的公共部門績效管理方面的人才培養和教育提出了新的要求。這種背景下，我們必須全面把握我國政府績效管理課程體系建設的現狀和問題，科學規劃并推進政府績效管理課程體系的全面、科學和持續發展，為我國政府績效管理方面的人才培養和社會服務提供有力的支撐。

二、我國“政府績效管理”課程體系建設的基本現狀

我國政府績效管理課程體系的建設依然處于起步階段。近些年，以蘭州大學為代表的一些985高校都在強調政府績效管理的學科屬性。2014年蘭州大學管理學院的首屆政府績效管理專業博士畢業生的畢業，標志著我國政府績效管理的學科體系開始初步建立。以北京大學、中山大學、廈門大學和蘭州大學等為代表的一些重點高校的學者，對于政府績效管理的研究成果比較豐富，這些高校也高度重視政府績效管理學科建設和布局的完善，但是國內尚沒有政府績效管理的標準的課程體系。[6]隨著我國公共管理學科的進步，我國政府績效管理的課程建設總體上取得了較大進步，但是相對于政府和社會的需求來講，政府績效管理的課程建設依然有很長的路要走。我國很多高校甚至都沒有開設政府績效管理這門課程。在我國政府績效管理的課程開設主要有三個梯隊的高校：第一梯隊就是國家985高校中的部分學校持續地投入對于政府績效管理課程的建設，比如蘭州大學；第二梯隊，主要包括一些211或省級重點高校也逐漸探索開始政府績效管理、公共部門績效管理或績效管理的專題；第三梯隊是一些地方院校，這部分高校受制于師資、科研平臺和公共管理專業的規劃等因素，它們的政府績效管理課程建設面臨著比較大的困難和問題。

全國公共管理專業學位研究生教育指導委員會（簡稱MPA教指委）是我國公共管理專業學位研究生教育的專業性組織，對MPA專業教育的規范開展起著重要的引導和指導作用，也是我國政府績效管理學術共同體形成的重要推動力量。2015年，MPA教指委主辦，蘭州大學率先承辦，之后其他的高校開始陸續承辦全國范圍的政府績效管理的課程研討會，這些標志著我國的政府績效管理課程體系建設已經進入了新階段。表1是MPA教指委主辦的政府績效管理課程建設研討會的信息簡表。

表1 我國MPA教指委舉辦的政府績效管理課程建設研討會的簡況

由上表，我們可以看出，我國政府績效管理課程的師資培訓相對于其他傳統的科目來講，其目前處于一個起步階段。2015年首次舉辦，2016—2017年沒有舉辦。可喜的是，相關院校的師資力量都加強了這方面師資力量的培養，從參與課程研討班的參與人數來看，其正呈現一個比較快速的增長趨勢。各高校政府績效管理課程建設情況猶如我國政府績效管理實踐一樣，都處于一個探索和爭鳴的階段，并沒有一個科學規范的課程體系，但這種情況在一些985高校的倡導下正有所轉變。政府績效管理起步晚，但是社會需求明顯，2005年至今，幾乎每年的政府工作報告都強調“績效”和“績效管理”或“績效評估”的重要性，并明確指出開展政府績效管理的重要政策精神。2018年，我國更是提出了“全面預算績效管理”的重要文件，明確要求建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。此外，其他很多的行業和領域也都強調“績效”和“績效管理”，比如我國的公司合作伙伴關系（PublicPrivatePartnership，簡稱PPP）。在這種背景下，為了促進我國績效管理方面的人才的培養和教學科研的健康發展，我們必須全面審視我國政府績效管理課程體系建設存在的問題。

三、我國“政府績效管理”課程建設存在的問題

我國經濟和社會發展對于績效管理都提出了很強烈的實踐需求，國內相關院校的學科建設應該正視“政府績效管”的重要性，系統反思該課程在建設過程中遇到的各種問題，精準施策，促進政府績效管理課程的快速和高質量發展。師資問題、教學大綱、教學教材與課外實踐是影響所有課程的幾個核心維度。[7]“政府績效管理”課程也如此，該研究認為我國政府績效管理課程體系建設，現在面臨的問題和困境主要體現在以下幾個方面：

（一）專業師資問題

師資問題是制約我國“政府績效管理”課程體系建設的最重要的因素。由于政府績效管理在我國探索和實踐并不成熟，另外，各高校缺乏這方面的師資，也沒有將績效管理這門專業課程納入教學計劃或培養計劃，相關師資的培養和教育也就成為“短板”。這是造成相關師資缺乏的政策和體制性環境；各高校對績效管理課程的認知程度也有差異，這就導致缺乏培養這方面師資的主動性和積極性；我國現在很多高校的績效管理課程的專業教師都是“半路出家”或“自學成才”型的，多數不屬于研究績效管理的，普遍缺乏績效管理方面的專業教育和培訓。無論是從師資的專業結構，還是從其學歷和職稱結構來看，都與我國對于績效管理專業教育的社會實踐需求有比較大的差距。除了極個別高校外，師資隊伍和科研團隊的建設都處于一個亟需改進和提升的階段。師資隊伍建設水平和能力將直接影響我國政府績效管理課程的建設和發展水平。

（二）課程教學大綱問題

教學大綱是課程建設的一個綱領性文件。它對課程的體例，教學內容和課時等內容都做了規定，是保障教學質量、提高人才培養質量的核心文件之一。長期以來，課程體系建設并沒有一個成熟的模式可供遵循，現在很多高校依然在各自探索教學大綱建設。各個高校對于政府績效管理課程建設的“各自為政”從某種意義上，減少了教學大綱統一的可能。這也成為我國政府績效管理課程建設的一個重要制約因素。2015年，以MPA教指委舉辦首屆“政府績效管理”的課程研討班為標志，國內各個高校對于績效管理或政府績效管理才逐步重視起來。但是就該課程的長遠發展而言，教學大綱的統一和完善仍有很長的路要走。就高校的實際情況而言，大家的課程名稱不統一。蘭州大學管理學院是“政府績效管理”；浙江大學公共管理學院是“公共部門績效管理”，也有的高校叫“績效管理”或“組織績效管理”。在這種背景下，課程教學大綱的統一和規范必然是一個長期的過程。

（三）專業教材方面的問題

教材開發是課程建設的一個中心內容。專業教材決定著學生所能學到的具體內容，也影響著教師的教學方式和人才培養的質量。圖書市場上，績效管理圖書的種類繁多，但是教材本身的質量卻是良莠不齊。我們對市場上適合選作政府績效管理教學用的教材做了一個初步的統計，詳見表2。

表2 政府績效管理教材的部分經典教材 以出版年份為序

從目前的教材來看，教材體例各異，教材內容差異也比較大，教材與本科生學習的匹配程度還有待進一步觀察。這值得引起高校和相關教師的高度重視。教材鼓勵創新和探索，但是如果缺乏一部權威的、全面地介紹政府績效管理理論和實踐內容的教材，就很難使得學生對這一課程有個深入、系統地學習。不同教材本身的差異性從長遠來看，具有很大的局限性。學生學習的深度，學習的質量以及培養的方式和結果必然存在諸多的差異，對課程本身也將產生一定的負面影響。這必將影響該課程的建設質量，進而可能影響到學生所接受的課程教育的質量和人才培養的質量。

（四）課外專業實踐問題

與所有課程一樣，課外實踐，特別是專業技能的實踐同樣是影響課程建設質量的一個重要環節。“政府績效管理”是一門應該很注重實踐向度的課程。課外專業實踐問題受制于多種因素的影響，就導致各校在推動學校與企業、政府之間的合作水平的差異比較大，質量參差不齊。就我們現在的學生培養而言，課堂理論教學內容過多，學生多是在課堂上被動接受知識，走出去的機會并不是很多。但是，現在由于不同高校的課程建設的基礎和背景不同，不同高校的“政府績效管理”課程的實踐結合程度也不同。現在“政府績效管理”這門課程本身所需要的專業技能并沒有一個清楚的界定。導致各個高校在校外推進實踐的過程中也有不同的模式。

此外，課程建設問題也包括教學方法創新，教師備課，課程質量的監控與評估等課程建設體系的重要內容。具體教學過程中，各高校應該反思自己在教學手段、現代信息技術手段運用等方面存在的問題，從而有意識地改進傳統的教學方法，規避傳統教學方法的弊端，提升課程管理的質量。

四、“政府績效管理”課程建設的基本思路

課程建設是一個系統工程。基于實踐對于政府績效管理人才和實務的需求，我們需要依據課程建設自身的規律，有意識、有組織地推進我國政府績效管理的課程建設，以滿足我國政府管理與實踐創新的需要。

（一）強化課程體系建設的組織領導，保障課程建設的穩定發展

組織領導是課程有效進行的重要保障。各高校的教學單位負責人要強化對于政府績效管理這門課程重要性的認識。由于課程建設體系本身涉及到教學計劃的調整和完善，教學大綱的制定與修改等內容，是一項系統的教學改革與建設工程。[8]因此，高校的相關院系領導必須強化組織領導，為課程建設以及相關的師資建設和教學改革項目立項等支持性的政策提供強有力的組織保障。高校二級學院的主要領導，特別是系所的領導必須高度重視“政府績效管理”課程的建設與發展，在MPA教指委的指導和支持下，積極參與政府績效管理課程研討班，強化與國內同行的交流與合作，逐步形成政府績效管理課程教學科研的學術共同體；院系所的相關負責人要給予課程建設政策和資源支持，使政府績效管理課程穩定和可持續發展，為其發展營造良好的組織環境。要以精品課程建設為指引，為該課程的建設提供一個長遠規劃、方案，建立一個將當前的課程建設與中長期發展規劃之間有機融合的良好發展環境，為課程建設提供強有力的組織支持。

（二）加強政府績效管理方向的師資隊伍建設，確保課程的可持續發展

師資力量，特別是擁有一支具有政府績效管理背景或從事政府績效管理的教師隊伍，是政府績效管理課程建設穩定和可持續發展的重要保障。教師隊伍的建設要注重引進和培養相結合，建立一支老中青結合，以中青年骨干教師為主的教師隊伍。要積極整合校內與校外資源，服務于師資隊伍的高質量建設和內涵式發展。為進一步加強師資隊伍的內生動力，要鼓勵中青年教師多種途徑參加培訓學習，比如參與MPA教指委主辦的師資培訓班，甚至鼓勵沒有博士學位的青年教師攻讀政府績效管理方向的博士等，到國內外那些政府績效管理教育和科研特色比較鮮明的著名大學進行訪學等；院系要鼓勵老師通過集體備課、研討或講課比賽等方式，積極促進政府績效方面的教學與科研質量的穩步提升，使得教學和科研能夠形成“二重奏”，助力政府績效管理方向的人才教育和培養。中青年教師要積極運用現代教學方法和教育技術，推動政府績效管理課程教學方法的創新與改進，提升教學效果。[9]另外，也可以通過外聘或邀請政府績效管理方面的著名學者擔任客座教授或講席教授，通過短期引智促進師資隊伍的高質量發展。逐漸培養穩定的教學科研團隊，從整體上提升師資隊伍的整體質量。

（三）以教學大綱的完善為助手，強化教材、教學案例開發與教改的統一

教學大綱規定著課程建設的總體方向和內容，它對于課程的發展具有重要的指引作用。高校要以教學大綱的調整為契機，將課程教學大綱的完善與教材編著、案例開發以及教學改革立項之間有機結合，使得教學大綱、教材、教學案例、教改項目這“四教”之間能夠形成合力，助推“政府績效管理”課程實現真正的內涵式發展。其中教學大綱是旗幟，教材開發是基礎，教學案例開發是輔助，教改立項研究是保障，教學大綱是旗幟。教學大綱的完善可以采取“拿來”與“開發”相結合，既借鑒政府績效管理教學科研比較成熟的兄弟高校的有益經驗，又能體現自己專業課程的特點，制定一個符合時代發展需要的課程教學大綱。教材開發是基礎。各高校要以編撰高質量的教材為基礎，促進人才培養質量的有效提升，同時也能推動教學科研的順利開展。案例開發是輔助。政府績效管理本身一定要關注和回應實踐的需求，所以案例教學是課程體系建設的重要一環，一定要注重對課程案例的開發，以案例教學促進教學質量提升，也帶動教學方法的創新。[10]教改立項是保障。在條件允許的情況下，高校一定要每年支持一定數量的政府績效管理方面的教改項目，促進政府績效方面的改革研究。

（四）鼓勵“校—社”之間的合作，在實踐中提升課程建設的質量。

高校與社會之間的高效協同與合作，是課程建設質量穩步提升的一個重要外在因素。政府績效管理本身必須關照中國情景。[11]政府績效管理的課程建設不能囿于校園內，必須通過學校—社會（特別是政府）之間的協作，鼓勵課堂外的社會實踐，增強學生專業實踐能力的同時，有效提升課程建設的質量。高校要通過社會實踐，比如集中的實習或社會調研訪談來促進學生的社會適應力，同時也為課程教學實踐提供一種基于社會反饋信息的動力機制；高校也應該積極鼓勵與政府部門或其他公共部門建立橫向的協作關系，吸引政府或其他公共部門的領導者、管理者走進課堂，與學生進行面對面交流，將政府治理過程的生動的案例帶進課堂，從而促進政府績效管理課程教學方法和教學內容的創新；同時政府與社會之間的協作，也能從某種程度上優化師資隊伍的機構。

（五）建立科學合理的監管機制和激勵機制，確保課程建設質量

科學合理的運行機制是確保課程建設質量的政策保障。除了前面著重強調的組織領導之外，監控機制和激勵機制是課程建設的運行機制之重要組成部分。監控機制能有效避免課程建設過程中的偏差，比如通過定期或不定期的專家督導或檢查監督能夠促進課程建設的健康發展，促進教學內容和教學方法的改進和提升，監控機制能夠保障課程建設的總體方向與目標，使得課程建設本身保持正確的發展方向；而激勵機制則是課程建設中教師這一主體保持持續投入的重要政策機制，比如評選優質課或精品課等活動，都是對課程教學團隊的一種鼓勵，從某種程度上能夠激發教師隊伍的工作積極性。將評優、職稱晉升，導師評聘等方面給予支持也是激勵機制的重要內容，它能夠成為課程建設過程中的內生動力，從而保障課程建設的可持續發展。

五、結論

我國公共管理改革的創新和實踐，為政府績效管理課程體系的建設提出了現實的需求，這同時也是一個重要機遇。政府績效管理課程體系的建設要立足于實踐需要與專業人才培養二者實踐的有機統一。未來的政府績效管理課程體系要注重案例教學、注重學生專業素養的培養，同時要強化政府績效管理課程教學方式的改革與創新，注重課程體系建設的整體性，為我國新時期政府績效管理專業方向人才的培養提供重要的課程體系支撐。