新形勢下水利投融資機制存在的問題及對策建議

程金金

摘 要：“十三五”期間，s省緊緊圍繞保障國家水安全這條主線，以節水供水重大水利工程和災后水利薄弱環節建設為重點，以“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展為總基調，對水利投融資體制改革提出了更高的要求。在總結我省水利投融資現狀的基礎上分析存在的問題，并提出完善水利投融資機制改革的相關對策建議，為順利完成水利改革發展的目標任務、補齊水利短板提供有力資金保障。

關鍵詞：水利 ?投融資機制 ?問題 ?對策建議

一、S省水利投融資管理現狀

S省積極利用當前水利投資的良好政策環境，多渠道、多層次、全方位籌集水利建設資金。2015年，省發改委、省財政廳、省水利廳聯合轉發《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》并提出貫徹意見，進一步拓寬社會資本參與范圍，明確社會資本參與項目建設程序、切實完善對社會資本的優惠和扶持政策，積極創新政府與社會資本合作機制，鼓勵和引導社會資本參與水利建設和運營。

目前S省除積極爭取公共財政加大水利投入力度以外，水利建設資金主要來源還包括地方政府債券、金融機構貸款、社會資本合作等。

（一）地方政府債券

2014年修訂后的《預算法》和國務院43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確地方政府可以適度舉債，解決了地方政府財政吃緊的問題。地方政府債券具有融資成本低、期限長、項目組合靈活等特點，發行政府債券正逐步成為水利建設籌措資金的重要渠道。2019年S省（不含青島，下同）累計發行政府債券2328.39億元。

（二）金融機構貸款

S省積極利用重大水利工程專項過橋貸款、抵押補充貸款（PSL）資金以及水利中長期貸款等多項水利信貸優惠政策，為金融支持水利建設提供政策保障。

1、農發行重大水利工程專項過橋貸款

2015年，農發行山東省分行與省水利廳建立聯席會議制度和項目聯合推薦機制，聯合下發《關于專項過橋貸款支持重大水利工程建設的意見》，為地方開展重大水利工程建設提供過渡性資金支持，保證了我省納入國家投資計劃和地方財政預算的172項重大水利工程的順利實施。

2、農發行抵押補充貸款（PSL）

PSL是全新的政策性、開發性金融工具，通過抵押補充貸款資金為水利項目發放低成本的優惠貸款。2019年3月，水利廳與省農發行聯合下發《關于重啟水利建設抵押補充貸款項目申報工作的通知》（魯水財審函字﹝2019﹞3號），主要用于支持重大水利工程、農田水利設施、水生態文明等18類項目的水利工程建設。今年上半年，農發行山東省分行累計審批PSL水利建設貸款10個、金額46.5億元。截至2019年6月末，PSL貸款余額136.9億元。

3、地方金融機構水利建設中長期貸款

省水利廳分別與國家開發銀行、中國農業銀行山東省分行簽訂戰略合作協議，通過利率優惠、貸款期限延長、金融產品創新、綠色通道審批等方式，全力支持水利建設，銀行信貸資金已經成為水利建設資金來源的重要渠道。

（三）社會資本合作

省發改委、水利廳下發通知部署鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程項目清單工作，對具備一定條件的重大水利工程，通過深化改革一律向社會資本開放。

目前，S省在引入社會資本參與農田水利、水土保持設施和節水供水重大水利工程建設或運營管理工作中取得良好效果，為創新政府和社會資本合作模式方面積累了有益經驗。例如，齊河縣作為全省唯一試點縣，采取“企業+用水專業合作社”的市場合作模式，通過公開招標吸引社會資本方參與農田水利設施建設及運營管護;濰坊峽山水庫雨洪水資源利用工程，引入山東水利生態環保集團，補齊了1.5億元資金缺口;由新泰市政府指導成立的泰山朝陽牡丹產業園，社會資本計劃投入達10億元以上，通過水土保持建設，打造3.2萬畝的牡丹園。

二、S省水利投融資存在的主要問題

（一）公共財政投入在我省水利建設資金中占比較大

“十三五”期間，S省共安排水利建設投資1189.0億元，其中省級以上投資占總投資的48.1%;市縣配套占總投資的37.56%;銀行貸款和社會資金占總投資的14.32%。受經濟下行壓力、財稅體制改革和地方土地財政萎縮的影響，公共財政投入水利建設的壓力將進一步加大。

（二）水利建設融資平臺需轉型再定位

山東水務發展有限公司（現山東水發集團）為省水利廳2009年建立的省級水利資金融資平臺，在水利發展中發揮著重要作用，而其他市縣水利融資平臺存在數量較少，管理不夠完善的情況，不利于地方債務風險和金融風險防范 。2014年國務院出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求“剝離融資平臺公司政府融資功能，融資平臺不得新增政府債務”，對融資平臺傳統定位和業務模式產生了根本性影響，融資平臺面臨轉型再定位問題。

（三）金融支持水利建設的道路上存在瓶頸

一是受政策性銀行融資疲軟和公益性水利項目還款難的影響，水利建設對政策性貸款的使用規模有所減小。二是地方政府專項債券用于水利建設的資金規模占已發行專項債券總規模比例低，與水利建設實際需求存在較大差距。

（四）社會資本信心不足，參與程度較低

重大水利工程具有公益性強，投資規模大、建設周期長，利潤薄弱等特點，由于政府的優惠和扶持政策作用不明顯，不能有效的吸引大量的社會資金，并且存在社會資本撤資、運營不善、特許經營者能力不足等諸多風險，加大了政府監管難度。

三、機制改革的對策建議

省委省政府提出要以“根治水患、防治干旱”為目標，把水利基礎設施作為重中之重。為確保完成水利各項任務所需的資金保障，迫切需要深化水利投融資體制改革，創新融資方式，集財政和社會之力廣開融資渠道，充分利用優惠政策，鼓勵和吸引社會資本參與水利建設，充分發揮市場機制作用，探索實施可持續的水利投融資機制，確保水利對我省經濟社會健康發展的基礎保障作用，提出如下建議：

（一）建立項目聯動機制，搞好項目儲備，積極爭取公共財政投入

省級部門發揮統籌指引作用，組織各地開展項目前期工作和實施方案編報，全面篩選符合金融支持范圍的水利項目，建立我省的水利項目庫，積極爭取中央水利發展資金、中央預算內投資、省級財政保障等資金。

（二）積極拓寬金融市場投資渠道

1、政策把握到位

緊密結合從中央到地方政府水利建設的發展思路，全面收集從中央、各部委關于水利建設的各項新政策、新制度、新規定，掌握最新的政策要求，劃清政策底線。

2、利用優惠政策，加強與金融機構戰略合作

隨著國家對改進和加強水利改革發展的金融服務做出的頂層設計，省農發行、農業銀行等多家金融機構推出水利金融產品和服務方式，我省水利部門要進一步加強與金融機構的深入合作，建立順暢的溝通協作機制。統籌考慮項目建設進度要求、資金需求及到位情況，組織承貸主體精準測算，與當地金融機構有序對接，通過與地方金融機構簽訂戰略合作協議等方式開展溝通合作，推動項目落地、貸款落地，及時提供過渡性資金支持，促進工程盡早開工建設。

3、推動融資平臺可持續發展

深入研究把握國家關于融資平臺建設發展的政策導向，引導融資平臺公司利用金融機構優惠政策，擴大公司業務范圍，增強融資保障服務能力，建立適合融資平臺長期健康發展的體制機制，逐漸剝離其政府融資功能，逐步實現由融資主導型向投融資并重轉變，最終發展成為以經營性業務為主、按照市場規律獨立運作的現代化公司。

（三）盤活現有水利資產進行市場化融資

S省優質水利資產數量很多，整合一定區域內的優質水利資產，通過股權出讓、委托經營、整合改制等形式吸引社會資本參與，用于支持水利工程建設，形成良性運營。

（四）有序推進PPP項目規范發展

一是緊抓PPP項目的政策窗口期。充分利用國家各項政策紅利，將符合條件的項目采用PPP模式變為常態化，確保社會資本合作的多元化、持續性。近日財政部、水利部印發了《水利發展資金管理辦法》，明確水利發展資金項目審批權限下放到地方，并鼓勵采用政府和社會資本合作（PPP）模式開展項目建設，為政府和社會資本合作又增加了一個利好政策。二是制定符合本省實際的指導意見。根據財政部《政府與社會資本合作項目操作指南》，結合我省實際情況，找準薄弱點，精準突破，建立完備 PPP 項目監管體系。三是設計差別化融資與償債機制，增強投資項目合理穩定的回報能力。充分發揮政府的引導作用，通過招標、競爭性談判等方式，選擇優質的社會資本合作方，以控制項目融資運營壓力。

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