留守兒童教育中精準扶貧問題的法學分析

趙春蓮 周若琪 張明澤

摘要：在黨的十九大之后對于扶貧戰略方法的提出和改進，使得當前的扶貧教育相關工作發生了重大的改變，在這一重大趨勢之下，特別是在黨領導下的政府扶貧工作之中，逐步地指明了方向。不可否認，義務教育是新時代扶貧工作的重要方式方法，具有覆蓋面廣、見效快、針對性強的優勢，在貧困區域培育適齡勞動力的責任技術。扶貧戰略方法的紅利首先體現在可以波及中國貧困地區的社會經濟發展，以及可以通過義務教育為核心的教育優勢，逐步改造貧困區域受教育群體的能力和技術，最終使得從根本上解決中國貧困地區的經濟發展問題。可是，責任教育精準扶貧，特別是留守兒童的教育還存在諸多問題，影響了扶貧的功率。因而，本文選擇典型的貧困縣雅安市為研究對象。為此，為進一步進步雅安市留守兒童教育精準扶貧環境之下的策略設計，最終加強對留守兒童教育的教學監督。

關鍵詞：留守兒童的義務教育 ? 精準扶貧 ? 教育扶貧

一、留守兒童教育中精準扶貧法學論題

農村的留守兒童教育問題事實上是近二十多年來的一大社會發展問題。留守兒童教育問題在現實和理論層面皆成為了我國經濟、社會、文明、政治的發展的一大阻礙性因素。1949年建國以來，我黨和政府都將促進經濟社會開展作為城鄉基層建設的最重要的方針政策，我國政府自從2011年開始就致力于大力施行扶貧開發戰略，十八屆三中全會以來出臺了一系列政策文件，削減了鄉村的留守兒童教育數量。留守兒童教育的人口從1998年的1.1億減少到2016年的4335萬。收入水平穩步前進，赤貧區域經濟開展速度顯著加快留守兒童數量減少許多。基礎設施和社會作業不斷改進，取得了顯著成績，為削減國際赤貧作出了重要貢獻。從法律角度分析，留守兒童的教育權和監管權存在較大的立法缺陷，而留守兒童的教育權和監管權問題得不到緩解，將嚴重影響精準扶貧的效果。

（一）留守兒童教育權缺失

留守兒童教育權缺失在一定層面之上指的是家長對于孩子的教育權授予。留守兒童教育權是指依法對14周歲以下的未成年人授予教育權力，享受教育資源等他合法權益進行監督和保護的法律制度。《中華人民共和國教育法》規定：“家庭經濟困難的適齡兒童、少年有享受各級人民政府免費提供教科書及補助寄宿生生活費的權力”。在從農村之中，留守兒童教育權缺失比較廣泛。許多鄉村家庭的家長都背井離鄉，離開當地農村，前往城市務農，由于家長在城市工作壓力巨大，且收入微薄，無法照護到孩子的正常教育，所以，家長們將留守兒童教育權轉讓給隔輩監護人手中，繼而留守兒童失去了其受教育權。

（二）留守兒童監護權缺失

留守兒童監護權缺失主要體現在監護權的規定之中，《中華人民共和國教育法》規定：“兒童監護權是指依法對18周歲以下的未成年人監護人應對被監護人采取監護行為，對其人身安全、健康、財產等權益進行監督和保護的法律制度。” 上文之中提到在隔輩監護人體系之中，監護的主體是孩子的祖父、祖母以及外祖父與外祖母，代際直接的巨大年齡差異導致了——首先，由于孩子的祖父、祖母以及外祖父與外祖母年齡較大、健康不佳的內在因素，導致了這些老一輩無法用盡全力去照顧孩子，在某些案例之中，我們發現老人有時候還需要孩子們來看守，在事實上導致了兩者之間的關系變成了“逆向監護”的困境;其次，在第三種類型中，監護留守兒童的主體可能是由孩子父母的兄弟、姐妹組成。或是叔叔、阿姨、舅舅、嬸嬸等二代親屬等;由于這一輩監護留守兒童的主體本身也是居留當地的青壯年農民，如果居留當地的青壯年農民一旦有就業信息或機會，他們隨時可能外出打工，監護主體的易變性是這類監護方式與方法的最大的顯著特征之一。

二、四川雅安留守兒童的義務教育精準扶貧的現狀調查

中國農村地區缺乏對留守兒童的監護有效性事實上由以下幾個方面和方式方法組成。從由《最高法院民法通則解釋》在民事立法的角度來看，它與有關未成年人保護的不完善法律法規密切相關。從當前以人民法院為司法裁判機制的義務教育案件審理現狀而言，目前的中國對于留守兒童的監護制度很難適應中國廣大鄉村，近千萬留守兒童的實際情況，以及無法跟上當前經濟社會關系的發展變化。 主要問題是父母權利和監護權的混合，立法忽視了兩者之間的差異。

（一）留守兒童的義務教育國家立法支持

自2010年以來，國家不斷保護鄉村“留守兒童”的合法權益。第一，國家注重通過《最高法院民法通則解釋》《民法通則》等內容合法保護留守兒童的所有權利，并且促使留守兒童與父母共同生活。聯合國國際公約Convention on the Rights of the Child（《世界兒童權利公約》）規定，兒童有權與父母生活在一起。中國首先作為聯合國法律體系的支柱，也同時作為《世界兒童權利公約》的締約國，該公約逐步完善了中華人民共和國的相關兒童義務教育權力的立法，并在實踐中確保兒童能夠實現與在家外工作的父母共同生活的權利。新修訂的《中華人民共和國義務教育法》為保護鄉村地區留守兒童在父母工作或居住地接受平等教育的權利提供了法律依據。關鍵是各級政府必須為與父母共事的鄉村地區兒童提供平等的教育條件，采取切實措施，為鄉村地區留守兒童與父母共同生活創造條件，減少留守兒童的問題。

《通則意見》是中國兒童被保護、受保護、理應保護的有關兒童權利的重要法律來源。《通則意見》的觀點是完全意義上，允許，并且建議留守兒童和父母住在一起。第二，可以考慮建立以保護鄉村“留守兒童”的合法權益為核心的國家監護制度。民法通則規定，未成年人沒有適當的自然人擔任監護人的，由父母、居民委員會、村民委員會、民政部門擔任監護人。但真正的問題是上級單位、居委會、村委會沒有專門的資金來源和人員。第三種沒有監護功能，不適合監護。因此，筆者建議盡快在立法上澄清國家監護的概念和制度。對于監護人已經死亡或幾乎無人監護的留守兒童，國家作為監護人履行監護職責。

（二）留守兒童的義務教育當地法規支持

雅安是國家級貧困縣，在政策和財政上得到國家層面的經濟和政治性支持。如《國務院發關于打贏扶貧攻堅戰的決議》《中華人民共和國十三五鄉村扶貧規劃》《中國農村扶貧開發綱要（2010-2020年）》等中央部委文件、以及如《關于四川省留守兒童扶貧教育的決議》等地方省級扶貧相關文件強調：首先要改造當地保護鄉村“留守兒童”的合法方式與方法，加強培訓教育教學資源的整合，鼓勵各大211、985高校優先錄取貧困生，加大對返校政策的支持力度。把農民帶回家，帶回到貧困地區創業。第二，取消檔案館對貧困生留守中學生負責任教育的雜費，提高國家留守中學生負責任教育補助標準，完善殘疾人護理服務體系，開展技術培訓計劃。三是鼓勵和支持私營企業、社會團體和個人參與扶貧開發，給予稅收優惠和培訓補貼。《關于四川省留守兒童扶貧教育的決議》指出到2020年，四川省農村貧困人口的衣食住行得到保障。對留守兒童實施責任教育扶貧是精準扶貧的重要當地法規支持之一。對于當地保護鄉村“留守兒童”的合法教育，不能使得，貧困家庭的學生因為學習而變窮。需要取消當地學校之中貧困學生的學雜費、住宿費和書本費為貧困家庭的學生提供數額較高的助學金和貸款。二是大力發展中國主要貧困地區的留守兒童責任教育，對接受留守兒童責任教育的貧困家庭學生不同的季度給予不同的獎勵和補助，對于成績優秀，在校表現良好的學生，可以給予3000元補助，在義務教育層面對于貧困家庭的留守兒童給予定點支持。

三、四川省雅安市留守兒童的義務教育現存之法律矛盾

（一）義務教育存在相關立法不完善

我國相關政府部門為了解決義務教育存在的問題出臺了一系列政策，鼓勵精準扶貧的留守兒童義務教育，包括留守兒童義務教育權相關立法民留守兒童義務教育監護權相關立法。目前，具有的留守兒童義務教育法律制度較為完善，但只有少數法律涉及到農民留守兒童義務教育權，如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國促進留守兒童民辦教育法》以及《中華人民共和國義務教育法》。這些法律規定了農民留守兒童義務教育的內容。但事實上，卻沒有關于留守兒童的立法規則，可操作性差。我國對留守兒童義務教育沒有系統的專門法律，這導致了在立法上，我國對留守兒童的義務教育沒有完善的法律制度。農民參加留守兒童義務教育缺乏相關法律法規。制度保障。例如，對義務教育模式、課程體系、評價體系和留守兒童資金來源沒有明確的定義。在具體培訓中，主要依托項目和企業的具體要求，留守兒童義務教育培訓單位依托自身資源，依托有教育背景的留守兒童義務教育模式。義務教育的實施不能依靠現有法律，有些案例也無法找到特定的規則可循，在立法標準化方面也存在一些不足。

（二）留守兒童法律實際運作內部因素的空缺

留守兒童的出現是由社會轉型，制度改革，人們思想轉變和多樣化利益等諸多原因引起的。法律本身有一定的滯后性。在這種情況下，現有的法律規定將適用于留守兒童。問題說明中存在差距和漏洞。 《憲法》，《刑法》，《民法通則》，《婚姻法》，《未成年人保護法》和《防止青少年犯罪法》的規定都包括保護兒童合法權利的規定。利益。但令人深思的是，沒有任何法律法規能夠有效地保護留守兒童的合法權益。根據《中國兒童發展綱要》（2011-2020），中國首次將“留守兒童”寫入兒童發展綱要，但顯然還不夠。正式法律實際運作內部因素沒有標準化。它直接影響到留守兒童的基本權利，例如關于留守兒童受保護權利的“監護權”條款。標準化的空缺將對留守兒童法律實踐造成困難。

（三）農民教育法律監管不嚴教育平權受限

在對雅安留守兒童中心在對雅安市分管教育工作的副市長的訪談中，筆者了解到雅安留守兒童從事農民留守兒童教育的過程是“接受任務-宣傳-邀請專家-尋找教室-注冊-教育”，這一簡單而又缺乏對于兒童上學約束性的程序，導致了農民教育法律監管不嚴教育平權受限這一問題的發作。教育資源的糟蹋和未能及時跟進教育效果。從雅安留守兒童畢業生的升學和就業定位來看，雅安留守兒童只重視對于簡單內容的學習，缺乏對于留守兒童興趣的培養。此外，作者還在中國知網還檢索了“農村義務教育”和“留守兒童教育”兩個主題的文獻，分別有39篇和48343篇相關研討論文，僅占義務教育創業教育研討的0.08%。其他文獻研討側重于大學生創業教育，反映了學術界對留守兒童教育創業教育研討的忽視，大多是留守兒童教育。留守兒童學校在留守兒童教育中沒有真正施行創業教育，導致大多數留守兒童教育畢業生缺少創業認識。

四、完善四川省雅安市義務教育精準扶貧的法律對策

（一）完善留守兒童義務教育法律

我國高度重視開展未成年留守兒童的義務責任教育，把它作為開展留守兒童教育，農村脫貧致富的有效途徑。因而，為了處理留守兒童義務責任教育的法令缺陷問題，我國應趕快公布《留守兒童義務責任教育法》或《留守兒童義務教育法》等相關法令，明確政府、培訓組織和農人的權利責任，建立健全農村責任教育制度，促進留守兒童義務教務的開展。開展留守兒童義務責任教育和辦學形式、教育內容和經費保證，為留守兒童義務責任教育供給法令保護。相關法令內容可參照國外法令，如美國《莫雷爾法》等，構成留守兒童義務責任教育“三位一體”形式，確立了留守兒童義務責任教育的開展水平、課程體系、資金來源、管理體制等，保證開展的合法化。美國農人責任教育法;農業教育法，構成“雙元”法律構建。留守兒童義務教育“元體系”形式規則了留守兒童義務責任教育的組織、教育內容和財務保證，日本《農業進步法》也規則了留守兒童義務責任教育的開展形式、辦學形式、教育水平緩資金來源。同時，該法還應明確規則責任教育部門、農人特別是貧困家庭參加責任教育的優惠政策、教師對留守兒童施行責任教育的補貼、企業就業崗位的稅收優惠政策，以便保證留守兒童受教育的權利，終究實現責任教育精準扶貧的方針。

（二）完善相關法律法規，保障“留守兒童”的合法權益

首先，我們必須充分保護留守兒童的權利，與他們的父母共同生活。《聯合國兒童權利公約》規定，兒童有權與父母生活在一起。作為《公約》的締約國，中國應完善立法，并在實踐中確保兒童能夠實現與父母在家外工作的權利。新修訂的義務教育法保護留守兒童在父母工作或居住場所的平等。最終為受教育權提供了法律依據。另外，為了為解決以“留守兒童”教育為核心的精準扶貧資金長期管理和項目內容重復的問題，當地市、縣、鄉三級政府應建立統一的縣級義務教育和留守兒童義務教育管理機構。并集成，裝備，使用，保證，擔保和保證。對各部門職業教育扶貧資源的準確性進行監管。例如，要向浙江省杭州市職業發展與教育局學習，首先要完善組織協調機制，準確的義務教育扶貧管理機構要和諧。精確的貧困管理。實施義務教育和扶貧，制定有關規定，明確各方的職責、內容、范圍和程序，通過各方的合作，實現農業教育和義務教育和升學服務一體化。二是建立健全扶貧辦法，逐步地確定，比較完整地去反映當地精準扶貧的要求和標準，最終引進第三方機構（如第三區域等組織），對義務教育和非義務教育進行分類和評估，進行質量評估，為義務教育提供優惠教育，審查提供優惠教育過程和角色。

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（作者簡介：[1]趙春蓮，本科在讀，四川師范大學，專業：法學。[2]周若琪，本科在讀，四川師范大學，專業：法學。[3]張明澤，本科在讀，四川師范大學，專業法學。）