農地承包經營權的市場化流轉與農地的高效利用

朱代瓊 羅家才

摘要：隨著我國市場經濟改革的全面深化和構建“城鄉一體的新型工農城鄉關系”進程的快速推進，已經運行40多年的家庭聯產承包責任制度的邊際效益逐漸降低，農業“內卷化”效應逐漸明顯。農村大量青壯勞力涌入城市，農地拋荒現象愈加嚴重，土地承包經營分散現狀不利于現代農業技術的推廣。因此，加速農地承包經營權的市場化流轉，提高土地利用效率，發展農業生產規模經營，成為十八屆三中全會后“促進城鎮化和新農村建設協調推進”戰略迫切需要解決的問題。

關鍵詞：農地承包經營權;市場化流轉;土地利用率;新型城鎮化

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）11-0031-40 收稿日期：2019-09-20

黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中提出“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。但是，這一《決定》并未形成后續的可操作性的具體方案，僅在一些地方做了試點性工作。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中央再次提出“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。十三屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》，修改后的《農村土地承包法》指出“土地經營權可以依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉。”并且著力強調“在公開市場上”流轉，這是中央明確給農地承包經營權流轉指明的“市場化”方向。

1農地承包經營權市場化流轉及其必要性

1.1農地承包經營權及其市場化流轉的內涵

《農村土地承包法》規定，農村土地是農民集體所有和國家所有并依法由農民集體使用的農村土地（丁關良、李賢紅，2008）。有學者認為土地經營權是一種債權性權利（姜紅利，2016）。土地承包經營權則是指農村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利（百度百科，2003）。目前，市場上有6種土地承包經營權流轉方式，它們分別是轉讓、轉包、出租、互換、人股和抵押。本研究把“土地承包經營權流轉”界定為，農民“通過承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。

確切地說，“土地承包經營權流轉”概念并不是黨的十八屆三中全會《決定》的新內容，最早在1995年國發[1995]7號文件中，就已經明確提出“建立土地承包經營權流轉機制”。黨的十七屆三中全會通過的《決定》，也明確要求“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。隨后，中辦國辦印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發[2014]61號），也明確“鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及人股等方式流轉承包地。”還印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（中辦發[2016]67號），也明確規定“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。”2017年10月18日，習近平同志在黨的十九大報告中指出“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度”。2018年《政府工作報告》落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，并探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革。2019年《關于進一步引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》，明確指出“引導土地經營權有序流轉，發展多種形式的適度規模經營”。同年的《政府工作報告》也指出“推廣農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點成果”。但是，它們都沒有著力強調“市場化”的決定性地位和作用。

所謂“市場化”是指在開放的市場中，以市場需求為導向，以實行優勝劣汰的價格競爭機制為手段，來實現資源和要素充分合理配制和效率最大化。從我國目前農地流轉的社會現狀看，雖然很多農戶也有土地轉讓的運作，流轉市場也早已啟動，但大多數農戶是將土地以無償或者低價的方式流轉給親戚、鄰居或者朋友，這既不需要履行正式的書面合同，也不需要到職能機構申請、登記和備案，其實質上是一種無序的“非市場化流轉”。而“市場化流轉”是在清晰界定農戶土地承包經營權的前提下，“完全由雙方當事人自主、自由決定是否流轉、完全由農地的市場供求關系、市場效用、市場機制決定其流轉價格的比較規范的土地流轉”（黃延廷，2012）。農村土地流轉市場是農民進行土地流轉交易的平臺，用于保護農民切身利益（公茂剛、王學真、李彩月，2019）。

1.2農地承包經營權市場化流轉的必要性

從我國農村土改的歷史經驗來看，農地承包經營權市場化流轉是我國農地制度變遷的必然方向。自新中國成立伊始，我國農地制度變遷經歷了從土地改革、農業合作化、人民公社、家庭聯產承包責任制的發展過程。1978年開始的家庭聯產承包責任制，初始制度績效和經濟績效都是顯著的，讓農民做了農業的真正主人，讓農村經濟發展有了質的飛躍。但它作為一項制度創新，發展的局限性制約了它解決農業增長中的全部問題。經過40多年的發展，土地利用的經濟績效已經呈現出“內卷化”效應，因而農地市場化流轉成為必然趨勢。

目前農地流轉存在嚴重的供需失衡、程序不規范、操作失范、價格偏低、相互侵權、機制不健全等弱市場化問題。引致農地流轉弱市場化的原因，既有現存制度性瓶頸——政府對土地市場化頂層設計的局限;也有機制性障礙——地方政府作為土地財政的“贏利型經紀人”角色;還有外部環境的障礙。所以，改革農地承包經營權市場化流轉機制供給側，彌補現有的制度供求缺口，使制度供求結構達到新的均衡，從而以國家強制性制度變遷規范和發展農地承包經營權市場化流轉，對于提高土地利用率，推動農業產業化發展、提升農民經濟收入、改善廣大農民的生產條件和生活水平、促進農村經濟發展、促進勞動力轉移等都有著重要的現實意義。

2家庭承包責任制的“內卷化”效應與農地撂荒

“內卷化”是指一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象（格爾茨，1963）。“農業內卷化”則是指單位面積土地上勞動投入的高度密集和單位勞動的邊際報酬遞減，導致農業領域出現“沒有發展的增長”現象（黃宗智，2000a，2000b）。如有學者指出，目前我國形態上的小農經濟（郭繼強，2007），以及由于農戶在農業生產效率上的差異被忽略，家庭承包責任制使農戶規模與效率錯配（Adamopoulos等，2014），極大地制約著我國農業生產的發展，使其事實上已經陷入“內卷化”效應的定律之中。1978年到1988年的11年中，經過土地改革，我國農村社會進入快速發展時期，糧食增產、經濟增收、農民生活發生質的改變。但從1988年到2002年，我國GDP增速連續多年成2位數增長，然而農業卻未能持續上一個11年的增長奇跡，在一些方面出現了停滯甚至倒退。從2002年至今，“內卷化”效應無論是隱性還是顯性功能都很明顯。

從農民自身的經濟理性看，農地閑置和使用的低效率，主要緣于農業種植收益與從事工商業之間的經濟效益的巨大差異，導致地處工業、商業、農業發展水平較低的邊遠農村，土地閑置率逐年增高，土地利用率越來越低。農地流轉效率低的根源在于農地交易市場的缺陷。

2.1農業經濟利益與農業生產壓力共同倒逼農地撂荒

從社會發展的一般規律看，人類對利益的不懈追求是社會發展的核心推動力，無論是從人的工具理性還是價值理性分析，經濟利益的驅動力都會嚴重影響人們對活動方式的選擇，特別是在市場經濟主導的當今社會里，人們對利益的計算更加理性，農民種地不僅不能巨額盈利，連微薄都較少，甚至還要虧損。前十幾年，肥料、種子、農藥等投入成本低廉，回報是投入的數倍，農民種糧積極性高、“干群關系”和諧，上繳“皇糧國稅”時主動“交糧交款”;到20世紀90年代后期，種糧盈利微薄甚至虧損時，“干群關系”開始緊張，“催糧催款”“逼糧逼款”愈發嚴峻，土地撂荒現象日益嚴重。

國家統計局的相關數據也證明，一是從1990年到現在，糧食價格上漲了6倍，但生產資料價格卻上漲了20多倍，生產資料漲價的速度和幅度遠遠快于糧價的上漲速度和幅度，農民的種地成本增加，種糧所產生的利潤被農資商吞食。二是糧食交易受流通環節制約。由于我國農民是分散、封閉、落后、弱勢的個體，而他面對的卻是趨利避害、變化莫測的市場，他把握不住糧價的市場走勢，也無法憑借個人力量把糧食銷售到全國各地市場，而需要糧食交易中間商來從事糧食買賣，因此中間商一方面對農民以最低價格收購糧食;另一方面抬高市場糧價牟取利潤，農民不僅得不到種糧收益，同時還會受到各種傷害，從而逐漸喪失了“以農致富”的信心。

即便是在2006年全國取消農業稅后，農民種糧的積極性仍然不高，因為種植一季糧食，一畝地收入還沒有在城市打幾天短工的收入多，即使是打最沒有技術含量的小工，每天都有100多元的收入，還不用早出晚歸、日曬雨淋。在當今市場經濟體制下，工商業收人要比農業收入高出幾十倍甚至上百倍，即使一位極普通的農民工，年收入也有幾萬元，但純粹種地的農民年收入只有幾千元而已。如此巨大的收入差距使農民難以回村種地，“棄農經商”變成符合市場經濟規律的選擇，農地利用率低形成事實上的必然，農地撂荒也就順其自然。

特別是在山區農村，農業生產需要“靠天吃飯”，遇到風調雨順時還能勞有所得，而遇到嚴重自然災害時只能望天興嘆，不僅勞動沒有回報，連種地的投入也是血本無歸，所以農業經濟利益與農業生產壓力共同形成倒逼機制，土地利用率低也就順理成章。

2.2青壯勞力缺失形成的“空殼”農村促使農地撂荒

改革開放前，我國農業人口占總人口的80%左右，因為國家不允許農民進城經商或務工，他們只能在農村以種地為生，所以農民都是本色農民。改革開放后，隨著我國市場經濟大門的打開和工商業的快速發展，以及國家對流動人口管理政策的放開，逐漸促使農民放棄種地而選擇進城經商或打工，種地農民開始減少，城鎮化進程明顯加快。2019年7月8日，國家統計局發布的關于《新中國成立70周年經濟社會發展成就系列報告之二》顯示，1978年至2018年，我國城鎮常住人口數量由1.7億人增加到8.3億人，城鎮化水平由17.92%提升到59.58%，提高41.66個百分點;城市數量從193個增加到672個，建制鎮數量從2176個增加到21297個（新華網，2019）。根據國家統計局最新發布數據顯示，截至2018年年末，我國鄉村常住人口56401萬人（中國報告網，2019），農業人口數量只占總人口的40%左右。更要特別關注是已經基本脫離了農村的第三代青年農民，他們對種糧既沒有興趣和熱情，更沒有經驗和技術。由于大量青壯勞動力離開農村，農村出現了“三留守”問題——留守老人、留守兒童和留守婦女，大量“空殼化”村莊呈現出來。農民離開農村的原因是多方面的，“既有經濟驅使的因素，又有生活迫使的因素;既有期望的牽動，又有壓力的被動;既是對城市陌生的仰望，也是對鄉村無奈的告別”（新華網，2013）。這種現象不能絕對說明農民對農業的拋棄，但在相對程度上說明了農業對農民的吸引力不夠強，即使在國家加大糧食直補政策的激勵措施下，真正種地農民仍在迅速減少。

在2008年金融危機沖擊下，曾經出現了農民工返鄉的熱潮，但這不是因為農業生產原初的魅力，也不是因為2004年國家制訂的糧食直補政策的吸引力，而主要原因是由于企業自身發展的不景氣，即便是這樣，離城返鄉的農民也很少再去種地。從社會現狀看，我國已臨近人口紅利的末期，農村對第三代農民的吸引力漸行漸遠。盡管2015年中國國務院出臺新政鼓勵農民工回鄉創業，但由于農村資金、技術的缺乏，農民工管理經驗的不足，以及抗風險能力相對比較弱，回鄉的農民工比例仍然不高。所以即使國家實施糧食補貼政策，出臺鼓勵創新創業政策，出臺專門扶持政策，農民仍然把個體經商、外出打工作為家庭經濟收入的主要來源。

2.3糧食直補政策“效應遞減”允許農地撂荒

2004年2月8日，中央出臺《關于促進農民增加收入若干政策的意見》，在第7條中指出，“當前種糧效益低、主產區農民增收困難的問題尤為突出，必須采取切實有力的措施，盡快加以解決”，第17條則要求“為保護種糧農民利益，要建立對農民的直接補貼制度。同年，國家從糧食風險基金中拿出部分資金，用于主產區種糧農民的直接補貼”（中國政府網，2004）。“糧食直補”決議第一次通過國家政策的方式正式確立下來。隨后，每年的中央一號文件都有關于“糧食直補政策”的重要內容，如2005年中央一號文件的“兩減免、三補貼”政策，其中“一補”就是指糧食直補;比如2006年中央一號文件指出“穩定、完善、強化對農業和農民的直接補貼政策”;再如2009年中央一號文件強調較大幅度增加農業補貼等。另據資料顯示，2016年5月財政部、農業部印發了《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》，該通知將種糧農民直接補貼、農作物良種補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼;2017-2019的中央一號文件也都提出了糧食直補相關政策。每年的中央一號政策文件都對糧食直補政策做出了相關闡述，形成了“鞏固、完善、強化強農惠農政策。按照我國具體國情、長遠利益等原則，堅持和完善農業補貼制度，不斷強化對農業的支持保護（中國政府網，2008）。在惠農政策支持下，農民生產積極性得到了一定程度的發揮。播種面積迅速增加、糧食產量顯著增長、農機具購置數量快速增長，但是，糧食直補政策帶來的只是“短期效應”。

從2004年到2018年，糧食播種面積的增長幅度發生遞減。如圖1所示。

糧食播種面積占農作物播種總面積的比例出現下降。如圖2所示。

糧食產量增長幅度發生遞減現象。如圖3所示。

影響農民種地積極性原因主要有三方面：一是糧食市場體制;二是糧食直補政策“普惠”性質;三是糧食直補政策實施中的不公平現象。

第一，糧食直補政策實施時發生變異。從政策規定看，糧食直補對象是“種糧農民”，但在執行政策時沒有種糧的農民享受補貼，而實際種糧的農民反而沒有補貼。如許多擁有土地承包權的農民已棄農經商，他們把土地外租給種地的農民或種糧大戶，但仍然享受國家的糧食直補。第二，不同地區糧食補貼標準的不一致造成農戶受惠程度的不同，出現了低糧食補貼區域的“負效應”現象。如每畝地補貼——上海、北京等地為50元;江蘇為90元;但一些地方只有10元。第三，補貼范圍不全面影響了農民種糧的積極性。一是“黑地”——即原來生產隊為了少繳農業稅隱瞞下來的土地，農民長期耕種不能領補貼。盡管2005年財政部出臺政策將“黑地”納入糧食直補范圍，但至今仍有一部分沒有得到解決。二是村鎮公用地。由于其收入用于鄉鎮經費，當初確定農業稅計稅面積時未計入，農民租種這些土地也得不到補貼。三是新增土地。這些土地原來都是荒地草灘，經過多年開墾成為新農田，糧食直補沒有包括在內。四是因土地整理、復耕形成新土地。所以，農民一樣種糧卻受兩種政策的管理，影響了這些農民種糧的積極性，于是干脆撂荒。

2.4農民的傳統慣性思維讓農地撂荒無意識化

幾千年來，我國農民對土地有著深厚的依賴感，這不僅是因為土地具有生產出維持自我生存的經濟利益，更因為土地是一個家族子孫萬代不斷綿延的保證和象征。費孝通先生曾描述，“關于綿延后代的重要性的宗教信仰，在土地占有的延續上得到了具體表現。把從父親那里繼承來的土地賣掉，就要觸犯道德觀念”（費孝通，2008）。即使是萬不得已必須處置自己的土地，土地買賣順序也遵從著差序格局，也就是說“遵循先親后疏的原則”。如若打破這一秩序，隨意處置家中田地，則有可能因被視為未能保護好家族傳承的根基而遭受譴責。對于受“祖業觀”支配的農民而言，土地流轉更為困難，因為在其意識閾里，土地產權歸“祖先”“我”“子孫”這三重人格所有，獨自一輩人不可擅自處理土地。所以，即使是在社會主義生產資料公有制的前提下;即使是在家庭聯產承包責任制度實施后;即使是土地不能為農民帶來更多的經濟利益;即使土地荒蕪而沒有人愿意耕種;即使是自己的孩子遠離家鄉而有可能永遠不再回到農村;即使在諸多惠農政策的前提下，農民的“惜土”意識仍然很強;農民對土地的固有習慣觀念也不允許他們輕易地出讓土地，撂荒農地是自己的家業已經根植于他們的信仰中，形成一種無意識的行為。

3“市場化”框架下的農地承包經營權流轉

要改變農地大片荒蕪的現狀和祖宗土地不可外流的思維慣性，提高農地的利用效率，我們應該做出怎樣的制度性改變。

3.1確立“市場化”對農地承包經營權流轉的決定性作用

農地承包經營權流轉“市場化”必將是一個持續而艱難的過程，但它又是“讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園”（農村新報，2013）的必要和充分條件。要真正做到農地流轉“市場化”，就需要做好三方面的工作。

3.1.1明晰農地產權關系是前提

目前，我國農地利用效率低，部分農地被撂荒導致資源配置效率低下，原因就是農地產權關系模糊、主體不清。而農地市場化流轉會進一步造成土地產權的分解，形成土地所有者、承包者、使用者等多元利益主體。如果現有土地產權關系不明晰，變動后的權屬關系會更模糊，各利益主體的責權利關系就更不清楚。所以，土地資源的合理配置、有效利用、備至保護，都有賴于排他性產權制度的建立，有賴于明確的產權主體的形成。2013年以來，我國農村土地承包經營權確權登記頒證逐步推進，至2019年年底，我國土地承包經營權確權登記頒證的工作將全面完成，農戶承包地的歸屬情況也將確認。

農地產權明晰化將有助于明確交易界區，減少交易糾紛，提高交易的合法性，提升流轉的高效性，增強土地交易的穩定回報預期。

3.1.2形成農地市場價格是核心

價格定位對于以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地是必然的。有了土地承包經營權的價格基準，流轉雙方才能根據供求關系，在其基準價格上下進行自由地討價還價。農地承包經營權的轉出價格是指土地從一個經營主體手中轉移到另一個經營主體手中時，由轉入主體向轉出主體支付的全部費用。具體包括土地轉出者承包集體土地時支付的承包費、轉出轉人者之間通過對機會成本大小的權衡和未來效益的預期而在市場交換中形成的一種交換費用（此交換費用是由市場機制自發作用的結果）和轉出者對土地投入形成的級差地租（黃延廷，2012）。可表示為：L=H+G+I，其中L為土地年轉出價格，H為土地年承包費，G為在土地轉讓過程中由轉出者和轉入者自由協商形成的價格增加額，I表示土地年投入補償（轉出者對土地的投入，其效益尚未充分發揮部分的價值補償）（樊萬選，郭立義，2009）。

農地市場化流轉的價格只有按照以上分析機制來運作，才是合理和公正的，農民的土地權益才能受到保護，農地的正常化流轉才能形成，農地資源才能進行規模化優化配置。

3.1.3優化中介服務是基本保障

農地市場化流轉離不開市場的組織與服務——市場中介，它們是保障市場供求尤其是農地需求的關鍵。如果農地流轉的中介組織不健全，農地轉入和轉出都需要付出高額的交易成本，那么市場流轉就難以有效進行。同時，由于農地流轉的公證制度、監督制度、糾紛解決機制、評估機制都不完善，農戶違約的成分很大，違約后又不能較好地解決，這又出現了違約成本，如果這一切后果全都加到規模經營者的經營成本中，經營者賺取的純利潤不多，他們便沒有轉入農地進行規模經營的動力。若是有官方、半官方的農地流轉中介機構，其中的信息平臺、集中土地、價格評估、糾紛解決等服務都比較全面，前面那些交易成本都可以節省或者降低，經營者能獲得可觀的利潤，農地流轉自然就會活躍起來。

3.2硬化農民市民化后的社會福利保障的國民待遇

對農民而言，土地具有資產、就業、福利保障等功能，相應地土地利益就包括資產利益、就業利益與福利保障利益。推進戶籍制度改革，確立農民的市民身份，切實化解農民市民化障礙是當前我國社會管理創新的主要任務。我國歷史上的戶籍制度是與土地直接聯系的，以家庭、家族、宗族為本位的人口管理方式。而現代的戶籍制度主要是通過代際繼承獲得的，戶籍背后對應的是公民權利與義務。所以，一方面由于歷史的原因，在推進戶籍制度改革的進程中，不少農民擔心轉為城鎮戶口后丟掉原有的承包土地，并不愿意貿然將農村戶口轉為城鎮戶口;另一方面是現代“二元戶籍制度”在城鄉之間筑起的社會福利保障的高墻，形成了農民與市民之間的同命不同價、權責利的不對等和不公平現狀。

2019年7月18日全國戶籍制度改革推進電視電話會議明確指出“要全面落實居住證制度，完善以居住證為載體的城鎮常住人口基本公共服務提供機制，突出保基本、保重點推進基本公共服務均等化”（新華網，2019）。隨著城市化進程的推進，大量農民脫離農地，從外在形式上完成農民向市民身份的轉變。但在實質上，最核心的任務是農民市民化過程應該硬化他們的國民待遇，特別是他們的戶籍身份。通過戶籍制度的變革使他們有了與市民同等社會福利保障后，才能解除他們的后顧之憂，農地市場化才有可能有序進行。

3.3完善惠農糧食補貼政策的科學性與針對性機制

細化糧食直補政策必須具有科學性和針對性，其關鍵就在于解決糧食直補政策的“效應遞減”問題。（1）消除糧食直補的“普惠”性。不種糧的農民一律取消補貼，保障資金真正補貼給種糧、種糧多、種糧好的農民。對此，2019年國家開始嘗試著對糧食補貼出臺新政策，因外出務工而造成土地資源浪費、耕地被荒廢的農民工很難領到糧食補貼了。一是實行按實際種糧面積補貼;二是按糧食產量進行補貼。由于按實際種糧面積補貼，只能解決不種糧農民和種糧農民之間的不公平，但解決不了種糧多與種糧少農民之間的不公平，所以在準確掌握種植面積的客觀數據后，就可以實施按糧食產量進行補貼政策，達到“誰種誰得”“不種不得”“多種多得”的目的，使農民種糧的積極性得到保護。（2）補貼額度與種糧成本相對等。要提高和維護農民種糧的積極性，就需要進一步提高糧食直補的標準，根據農業生產資料上漲的幅度，使補貼標準與農資價格掛鉤，建立一個隨著市場價格浮動的補貼機制，把成本上升作為一個常規變量納入補貼政策的目標之中，使補貼數量增長與成本變化結合起來，盡可能彌補農業生產資料價格上漲的部分。（3）縮小各地糧食補貼標準的差距。國家需要制定一個最高補貼標準，使各省參照執行。特別是要縮小糧食主產區與主銷區標準間的差距，主產區由于財力不足標準難以提高，對此中央財政要承擔一部分，同時建立主銷區與主產區橫向轉移支付。這樣做并不是限制發達地區政府對農民種糧的支持，而是為了照顧政策的整體效應，防止糧食主產區農民積極性的減退。（4）擴大農地直補的適用范圍，堅持凡種糧即補貼的原則。一是糧食直補應該包括所有的耕地，即把原來瞞報的黑地、村鎮公用地、新開墾土地、通過出讓收入整治出來的土地，都包含在補貼的范圍之內。二是擴大農機具購置補貼對象的范圍，使購置農機具的農民都能得到補貼，充分鼓勵大多數農民機械化生產的熱情，使農業機械化走進千家萬戶。農作物良種補貼要進一步擴大良種補貼品種范圍——包括小雜糧，豐富市場糧食供給品種，以免出現供求失調的現象。測土配方實施范圍不要僅限于項目區，項目區以外的也應該給予補貼，這樣更有利于科學種田。（5）建立農資價格調控機制。由于糧食直補政策受著農資市場價格的直接影響，提高種糧農民積極性不能一味提高補貼標準，必須完善農資價格調控機制，控制農資價格過度上漲，穩定農業生產成本，否則補貼再多也不能抵扣種糧成本，農民種糧積極性仍然得不到提高。