政府績(jī)效預(yù)算管理改革實(shí)踐探討

周鑫

摘要：政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，不僅是對(duì)政府功能進(jìn)行綜合性能評(píng)價(jià)，也包含對(duì)在其中發(fā)揮功能的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公正性的評(píng)價(jià)，政府績(jī)效預(yù)算管理的實(shí)施與政府部門的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)高度相關(guān)。在當(dāng)前對(duì)政府績(jī)效預(yù)算管理進(jìn)行改革的形勢(shì)下，逐步實(shí)施和推進(jìn)建立在詳細(xì)分析條件的基礎(chǔ)上的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和政府績(jī)效預(yù)算管理模式，選擇一些部門和支出項(xiàng)目作為試點(diǎn)項(xiàng)目，將業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的結(jié)果與部門政府績(jī)效預(yù)算管理結(jié)合，探索出一套適合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效預(yù)算管理辦法。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效評(píng)估;績(jī)效;政府績(jī)效;預(yù)算管理

一、政府績(jī)效評(píng)估與政府績(jī)效預(yù)算管理的產(chǎn)生和發(fā)展

從現(xiàn)代意義上來(lái)說(shuō)，在美國(guó)性能政府績(jī)效預(yù)算管理制度中，20世紀(jì)60年代后半期，以弗雷德里克森為代表的“新行政”政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)開(kāi)始實(shí)施。行政改革的最終目標(biāo)是建立民主行政模式，強(qiáng)調(diào)行政的客戶意向，獲取公共需求作為政府機(jī)關(guān)存在的重要性，發(fā)展的前提是政府機(jī)關(guān)的組織設(shè)計(jì)的方向。

政府的表現(xiàn)和結(jié)果要求所有政府機(jī)關(guān)提出5年的戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)計(jì)劃、年度性能計(jì)劃和年度業(yè)績(jī)報(bào)告。政府提出了包括性能政府績(jī)效預(yù)算管理在內(nèi)的政府改革的“政府績(jī)效預(yù)算管理管理議題”。并且，開(kāi)始了計(jì)劃性的評(píng)價(jià)。而且，進(jìn)行計(jì)劃性、連續(xù)性的管理監(jiān)督，并且徹底地評(píng)估政府績(jī)效預(yù)算管理分析和支出項(xiàng)目的資金方向。

第一階段，從2003年到2010年，作為性能評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，探索政府績(jī)效預(yù)算管理管理的改革。中央政府自2003年開(kāi)始進(jìn)行性能評(píng)價(jià)的飛行員工作，逐步擴(kuò)大了飛行員項(xiàng)目的范圍。2010年，試點(diǎn)項(xiàng)目的范圍擴(kuò)大到115個(gè)部門和200個(gè)項(xiàng)目。這在金融資金的效率化中起到了積極的作用，然而，也存在了一定的弊端，事后評(píng)價(jià)與政府績(jī)效預(yù)算管理準(zhǔn)備、政府績(jī)效預(yù)算管理實(shí)施、政府績(jī)效預(yù)算管理監(jiān)督無(wú)關(guān)，沒(méi)有達(dá)到政府績(jī)效預(yù)算管理的業(yè)績(jī)管理。

第二階段是建立和確定，從2011年至2014年。建立了政府績(jī)效預(yù)算管理機(jī)制。2011年，對(duì)關(guān)于推進(jìn)政府績(jī)效預(yù)算管理的措施進(jìn)行了研究，提出了推進(jìn)政府績(jī)效預(yù)算管理的指導(dǎo)措施，并且建立了達(dá)成政府績(jī)效預(yù)算管理的目標(biāo)，以履行政府績(jī)效預(yù)算管理法則為基礎(chǔ)，完善了政府績(jī)效預(yù)算管理的制度，進(jìn)行評(píng)價(jià)的反饋措施，并且對(duì)反饋結(jié)果進(jìn)行了分析。2014年公布的《政府績(jī)效預(yù)算管理法》中對(duì)政府績(jī)效的概念進(jìn)行了首次的分析。它指出，政府績(jī)效應(yīng)涵蓋政府績(jī)效預(yù)算管理的原則、準(zhǔn)備過(guò)程、執(zhí)行措施、審查和監(jiān)督等四個(gè)過(guò)程。政府績(jī)效預(yù)算管理法提供了法律基礎(chǔ)，為中國(guó)政府績(jī)效預(yù)算管理改革提供了保證。

第三階段是改善和實(shí)施，從2015年到現(xiàn)在。這個(gè)階段主要是為了政府績(jī)效預(yù)算管理的管理機(jī)制。2015年公布了“中央部門政府績(jī)效預(yù)算管理目標(biāo)管理措施”。在2016年，財(cái)政部要求中央部門必須報(bào)告所有等級(jí)項(xiàng)目的性能目標(biāo)。2017年，性能目標(biāo)和政府績(jī)效預(yù)算管理的目標(biāo)被明確的定義為“同步審計(jì)、同步批準(zhǔn)”，范圍逐步覆蓋為中央部所有項(xiàng)目的性能目標(biāo)管理。

第一、是監(jiān)視性能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2016年，選定文部省、國(guó)土資源省、水資源局、監(jiān)察事務(wù)所等15個(gè)部門，實(shí)施性能目標(biāo)實(shí)施監(jiān)視政府績(jī)效預(yù)算管理事業(yè)。2017年，監(jiān)督人員項(xiàng)目將擴(kuò)大到所有中央部門。并且，為了跟進(jìn)政府績(jī)效預(yù)算管理性能目標(biāo)的實(shí)施，需要政府績(jī)效預(yù)算管理部門發(fā)現(xiàn)管理漏洞并進(jìn)行完善。第二、對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。2016年，財(cái)政部發(fā)布了中央項(xiàng)目支出的自我評(píng)估循環(huán)。而且，它需要中央部門進(jìn)行所有第一級(jí)和第二級(jí)項(xiàng)目績(jī)效的自我評(píng)價(jià)，進(jìn)而完成中央部門的政府績(jī)效預(yù)算管理。第三、必須建立用于評(píng)價(jià)支出性能的正規(guī)化機(jī)制。每年，都要評(píng)估成果。在2016年，政府選擇了25個(gè)資金規(guī)模，共投入309.20億元，并在2017年擴(kuò)大35億元的規(guī)模。第四、必須增加政府績(jī)效預(yù)算管理實(shí)際信息的公布。2016年，5位關(guān)鍵人物的生計(jì)項(xiàng)目和政策績(jī)效評(píng)估報(bào)告首次提交給全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。2017年，向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交的主要項(xiàng)目業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)超過(guò)前兩年的總和。

二、政府績(jī)效評(píng)估與政府績(jī)效預(yù)算管理的區(qū)別與聯(lián)系

在現(xiàn)代社會(huì)中，政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)象的范圍十分廣泛，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等，評(píng)價(jià)的指標(biāo)類型也十分豐富，例如：GDP增長(zhǎng)率、通貨膨脹率、財(cái)政收支、投資規(guī)模、投資增長(zhǎng)率等。一般情況下，發(fā)展中國(guó)家更注意GDP的增長(zhǎng)率等。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，主要著眼于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與此同時(shí)，關(guān)注社會(huì)性能指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)的變化。根據(jù)各部門的功能和資金支出的情況來(lái)對(duì)制定政府績(jī)效預(yù)算管理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的。

三、我國(guó)實(shí)施政府績(jī)效預(yù)算管理改革的難點(diǎn)和條件

實(shí)施政府績(jī)效預(yù)算管理，是一個(gè)重大的財(cái)政改革和系統(tǒng)革新。面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家改革的挑戰(zhàn)，我國(guó)政府不僅要通過(guò)國(guó)家改革來(lái)解決問(wèn)題，還要通過(guò)政府和社會(huì)全體的改革，切實(shí)克服困難，推進(jìn)改革。

（一）積極參與政府績(jī)效改革是政府績(jī)效預(yù)算管理成功的關(guān)鍵

決策者應(yīng)尋求強(qiáng)有力的支持，立法是強(qiáng)有力的保證，是政府績(jī)效預(yù)算管理編制改革成功的重要因素。在確定了支出總額后，政府必須要求所有部門在財(cái)政上實(shí)施政府績(jī)效預(yù)算管理。政府在改革的過(guò)程中，作為執(zhí)行績(jī)效政府績(jī)效預(yù)算管理管理的主要支撐，如果沒(méi)有政府管理者的支持，很難推行下一步的實(shí)施，因此政府的責(zé)任和義務(wù)非常重大。

（二）構(gòu)筑有效且可執(zhí)行的性能指示系統(tǒng)是實(shí)施政府績(jī)效預(yù)算管理的重要條件

政府的工作收益情況與市場(chǎng)活動(dòng)不同，并沒(méi)有像市場(chǎng)活動(dòng)那樣直接獲取經(jīng)濟(jì)利益。政府的投資常常是根據(jù)社會(huì)的需求來(lái)進(jìn)行的，一般情況下，政府的活動(dòng)在短期內(nèi)很難看到經(jīng)濟(jì)利益，因此，政府的資金支出應(yīng)該是科學(xué)的、合理的。政府經(jīng)濟(jì)預(yù)算的評(píng)估有很多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。以下是評(píng)估制度：1.清晰度。性能指標(biāo)應(yīng)該盡可能的清晰準(zhǔn)確，制定評(píng)估制度時(shí)應(yīng)該準(zhǔn)確符合政府的綜合業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)，一般情況下，制度通常由第三部門制定的;2.必須提供足夠的基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行評(píng)估性能。由于金融部門無(wú)法完全參與各部門的所有活動(dòng)，因此評(píng)估單位（金融部門）與評(píng)估對(duì)象（政府職能部門）之間的信息存在不對(duì)稱性，在此過(guò)程中，金融部門主要負(fù)責(zé)政府績(jī)效預(yù)算管理的監(jiān)管角色，各部門應(yīng)該積極配合。

（三）政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施

會(huì)計(jì)制度的完善對(duì)于實(shí)施性能政府績(jī)效預(yù)算管理來(lái)說(shuō)是一個(gè)重要的作用。政府的財(cái)務(wù)報(bào)告不僅反映了年度政府績(jī)效預(yù)算管理的收入和支出，也反映了政府的資產(chǎn)和負(fù)債的變化。政府的公共資源的使用和分配影響著政府績(jī)效預(yù)算管理制度的變化情況，現(xiàn)階段，我國(guó)和世界上很多國(guó)家在政府績(jī)效預(yù)算管理上都存在一些共同的問(wèn)題。例如：以現(xiàn)金為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)方式不夠完善。有關(guān)的法律規(guī)定，可以通過(guò)事先預(yù)定現(xiàn)金，通過(guò)人工操縱進(jìn)行支出，來(lái)解決財(cái)務(wù)問(wèn)題。但是，這種會(huì)計(jì)方法不能正確地反映政府的成本現(xiàn)金標(biāo)準(zhǔn)以及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的收益率。目前，澳大利亞，新西蘭以及一些其他的西方國(guó)家開(kāi)始在政府績(jī)效預(yù)算管理中使用完善的會(huì)計(jì)制度，完善的會(huì)計(jì)制度可以滿足現(xiàn)階段政府績(jī)效預(yù)算管理的需要，并且能夠更全面的對(duì)現(xiàn)在的情況進(jìn)行分析。中國(guó)還建立了政府的財(cái)務(wù)狀況報(bào)告系統(tǒng)，可以實(shí)施政府績(jī)效預(yù)算的全面管理，對(duì)政府財(cái)務(wù)的發(fā)展有非常重要的作用。

（四）政府實(shí)施政府績(jī)效預(yù)算管理的基本條件

提升政府服務(wù)業(yè)績(jī)，加強(qiáng)信息公開(kāi)和市民參與，有效地削減主要代理鏈和政府部門的主導(dǎo)力度。從技術(shù)路線的角度來(lái)看，政府首先需要制定戰(zhàn)略計(jì)劃、年度性能計(jì)劃、年度性能報(bào)告書(shū)等，以加強(qiáng)其責(zé)任感。必須明確計(jì)劃來(lái)不斷完善政府績(jī)效管理制度。

四、結(jié)語(yǔ)

政府的性能評(píng)價(jià)和性能政府績(jī)效預(yù)算管理改革應(yīng)遵循“主動(dòng)飛行員”的階段實(shí)施和進(jìn)步推進(jìn)原則，作為“試點(diǎn)工程”，可選定部分部門和項(xiàng)目開(kāi)支。并試圖將業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的結(jié)果與部門政府績(jī)效預(yù)算管理準(zhǔn)備相結(jié)合，逐步建立與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系改革相兼容的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、政府績(jī)效預(yù)算管理報(bào)價(jià)和性能政府績(jī)效預(yù)算管理系統(tǒng)。

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[2]陳旭東.績(jī)效政府績(jī)效預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)探源[J].財(cái)會(huì)月刊，2005（08）.

（作者單位：鄭州市財(cái)政局國(guó)庫(kù)支付中心）