淺析國有企業違規經營投資成因及其責任追究的實施建議

任敏

摘要：在國有企業全面深化改革背景下，違規經營投資責任追究作為防止國有資產流失的一項制度，具有重要的現實意義。本文依托公司治理理論，剖析國有企業違規經營投資背后的治理原因，并據此探討國有企業落實違規經營投資責任追究制度的治理保障及實施建議，期望有效落實違規經營投資責任追究制度，以緩解國有資產流失，促進國有資產保值增值。

關鍵詞：國有企業;違規經營投資;責任追究制度;公司治理

十八屆三中全會以來，國企改革進入全面深化階段，中共中央、國務院2015年8月頒布的《關于深化國有企業改革的指導意見》提出“強化監督防止國有資產流失”。據此，國務院先后頒布了多項指導意見，更為具體地，2018年7月，國務院制定了《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》（國資委令第37號），明確將違規經營投資責任追究界定為中央企業經營管理有關人員違反規定，未履行或未正確履行職責，在經營投資中造成國有資產損失或其他嚴重不良后果，經調查核實和責任認定，對相關責任人進行處理的工作。在此背景下，本文基于公司治理理論，探討國有企業違規經營投資的原因以及責任追究制度的實施建議，為國有企業違規經營投資責任追究的實踐工作提供必要的理論借鑒。

一、國有企業違規經營投資的成因分析

現代企業治理結構中產生了多層委托代理關系，根據委托代理理論，擁有所有權的股東與擁有經營權的經理之間的委托代理關系成為第一類委托代理關系;擁有委派董事的大股東與無委派董事的小股東之間存在第二類委托代理關系[1]。由此可見，若國有企業發生違規經營投資行為，應該從國有企業的治理結構與治理機制分析其原因。

（一）國有企業體制痼疾

盡管國有企業實現了公司改制，法人治理結構逐步完善，但其經營管理仍無法脫離政府的影響。很多國有企業憑借先天的資源壟斷或行政壟斷，享受政策福利，不需要擔憂市場競爭壓力，從而導致缺乏創新意識，經營效率低下，甚至在出現虧損時仍由國家補齊虧空。

（二）高管選聘機制缺乏市場性

很多國有企業尤其是中央企業的高管來自政府部門，甚至將到企業的管理歷練當作政府官員升職晉升的必要路徑，這會產生諸多不良影響，一方面，由上級管理部門委派來的企業高管一貫熟悉的是政府事宜，不一定精通企業經營管理，可能導致企業的決策低效甚至錯誤決策;另一方面，由上級管理部門委派來的企業高管，其任期通常是有限的，任期結束后，會被調回到政府崗位，并且上級管理部門會根據其在企業期間的業績對其進行考核[2]，因此，由上級管理部門委派的高管在企業任期期間，并不真正關心企業的長遠發展，僅關注其在任期間的業績，會做出很多短視行為的決策，如過度投資、投資短視行為，導致很多國有企業產能過剩。

（三）監督約束機制缺乏有效性

國有企業長期存在“所有者缺位”、“董事不懂事”、“獨董不獨立”以及“監事不監督”等治理缺陷，導致在整個國有企業治理結構的委托代理鏈條中，股東、董事、監事虛置，從而造成經理“內部人控制”。由于信息的不對稱性，經理制定的投資經營方案，董事會默許通過，甚至有經理兼任董事或董事長，導致董事會由經理層控制，使董事會失去了監督的效用，反而在無形中擴大了經理權力，容易滋生經理層粉飾報表、操縱利潤的行為，對董事會和股東報告虛假信息。同時，經理擁有過大的權力空間且缺乏監督制衡，在企業生產經營、投資融資等決策中，通常為攫取個人私利，而不以企業價值最大化為導向，產生違規經營投資行為。

二、國有企業違規經營投資責任追究的實施建議

從上述原因分析不難看出，導致國有企業違規經營投資行為的原因貫穿于公司治理結構的方方面面。基于此，下文從治理結構的股東層面、董事會層面以及經理層面提出以下幾點國有企業違規經營投資責任追究制度的實施建議。

（一）構建權責清晰、約束有效的經營投資責任追究體系

責任追究主體包括國有企業自身和各級履行出資人職責的機構。違規經營投資責任追究實施辦法的出臺，明確了責任追究范圍的具體情形，量化了資產損失認定方法，明確了經營投資責任認定的具體情形，細化了責任追究處理和責任追究工作程序等。指導文件的細化與具體有助于工作明晰權責，使具體的責任追究工作具有更強的可操作性。同時，還應有其他相關的監督部門輔助責任追究主體發揮約束作用[3]。國有企業內部的監事會、審計部門要提高專業性，強化監督，敢于及時地指出并上報企業經營中存在的違規經營投資行為。對于未發現違規經營投資行為或發現后未及時上報甚至隱瞞不報的情況，要進一步追究監事會與審計部門的責任，并對其不作為甚至違規行為予以懲罰。通過建立這種既包括對經營者的監督也包括對監督者的監督的雙重監督制度，提高監督約束的有效性，防止滋生腐敗，以促進責任追究制度的有效實施，為緩解國有資產流失提供制度基礎。

（二）加強各級履行出資人職責的機構的股東職權行使

國有企業股東股東是各級履行出資人職責的機構。以往國有企業存在“所有者缺位”的治理缺陷，原因在于出資機構不履行作為股東的職責，由此導致國有企業董事會及監事會虛設[4]，而經理層卻實際控制著整個企業，導致經理層為謀取私利而產生違規經營投資行為，最終造成國有資產流失。因此，在國家已經構建了有效的違規經營投資責任追究制度的基礎上，各級出資機構要帶頭履行股東職責，從公司治理結構的源頭上改善以往的低效甚至無效治理。在國有企業的各級出資機構真正發揮股東職權的前提下，通過仔細判別投資項目的預期收益及潛在風險，了解經營現狀、計劃與決策，就能夠清晰地掌握經營者對于企業的發展戰略與計劃，降低股東與經營者之間的信息不對稱性，從而縮小經營者違規經營投資的行為空間。

（三）強化國有企業董事會的決策機制

董事會由股東大會投票選舉產生，董事會行使股東大會授予的決策權并對股東負責，董事會決策機制的有效發揮作用，不僅關系到股東大會的利益，也會直接影響經理層的行為權力。在國有企業違規經營投資責任追究制度中，應強化董事會的決策機制，對董事會進行嚴格考核，敦促董事職能的發揮。此外，在制定國有企業的混合所有制改革方案中，不僅要鼓勵非國有股東參股，更應允許非國有股東通過委派執行董事的方式參與國有企業治理，既有助于提高非國有股東參與治理的積極性，充分發揮非國有優勢資源的價值創造功能，還可以起加強國有企業董事會的內部制衡，改善國有企業董事會的不作為現狀，提高國有企業董事會的決策質量。

（四）建立科學有效的考核激勵機制

建立科學有效的考核激勵機制能夠抑制其發生違規經營投資行為，是國有企業違規經營投資責任追究制度能夠有效實施的內部治理基礎。對國有企業經營者的考核激勵機制應具備長期性，體現經營者的努力程度，與企業績效或資產運營效率掛鉤，避免經營者產生投資短視行為或不作為行為。企業應結合實際，建立考核激勵機制，建立分級分類的績效管理體系，突出高層與中層的績效管理責任，并將考核結果與獎金、薪酬及職務晉升等掛鉤。將《國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》中追責扣薪的處理辦法，融入對國有企業經營者的考核激勵機制中，提升激勵的有效性。

（五）強化國有企業內部監督

在公司治理結構下，國有企業的監事會、紀檢監察委員會、法律顧問、內部審計部門等構成全面的監督體系。為提高國有企業違規經營投資責任追究制度實施的有效性，有必要加強上述監督部門的職能發揮，強化內部控制，防止經營者濫用權力。在國有企業混合所有制改革背景下，也應鼓勵并允許非國有股東委派監事，以提高監事會整體的監督效率。

三、結語

國有資產流失問題由來已久，國有企業違規經營投資責任追究制度是解決這一問題的“利器”。本文從治理結構層面分析了國有企業違規經營投資的原因，并結合原因分析針對性地提出了相關的實施建議。未來在國有企業新一輪混合所有制改革浪潮下，通過這一責任追究制度的落地實施，可有效緩解國有資產流失，提高國有企業經營效率，促進國有資產保值增值。

參考文獻：

[1]陳翔.國有企業治理中的委托代理問題[J].理論視野，2017 （05）：52-55.

[2]李曉慧，敖小波.國有資產監管：演變歷程、理論邏輯與改革方向[J].揚州大學學報（人文社會科學版），2018，22 （04）：57-66.

[3]朱光宇.委托代理理論在公司治理問題中的應用與擴展[J].知識經濟，2017 （08）：104-105.

[4]姜瑋.對國企違規經營投資責任追究問題的思考[N].重慶日報，2017-04-27 （010）.