太原市文物行政執法現狀和問題剖析

摘 要：新中國成立以來，國家重視文物資源的保護和開發，出臺一系列法律法規保護文物資源。而文物行政執法是保護工作的重要保障，也是文物工作中的難點。文章結合太原市文物行政執法的現狀，剖析了在執法過程中遇到的各種問題，并以此提出相應的對策建議，以期對文物保護工作提供有價值的參考。

關鍵詞：文物行政執法;現狀;問題;太原市

1 引言

太原是一座有4700多年歷史、2500多年建城史的歷史文化名城，“古交舊石器文化遺址”的發現證明早在10萬年前就有人類在太原大地上繁衍生息。歷史長河使太原文化資源頗為豐富，已被考證的地上地下文物單位達530余處，如晉陽古城、晉祠公園、蒙山大佛、天龍山、阿育王塔等。而隨著城市化建設加速，如何保護這些珍貴文物成為現實難題。依法治國戰略實施以來，我國頒布了一系列文物保護政策法規，為文物保護提供有效的法律保障。近年來，電視、報紙、網絡等傳播媒介對損壞文物等不文明行為報道和揭露，喚醒普通民眾的文物保護意識，使人們對身邊的文物保護越來越重視，也在主動曝光文物損害行為。然而僅靠法律和民眾保護意識來提高保護文物遠遠不夠，還需要文物行政執法。什么是文物行政執法？文物行政執法是文物保護的職能之一，是文物保護工作有效開展的重要保障，即依照相關的法律規定對行政執法對象（文物使用單位或者個人）的相關權利和義務進行監督檢查的行為。執法主體包括文物、公安、建設等部門。依具體情況由文物主管單位單一行駛該項權利或者由以上部門聯合合作行使。主管單位擁有多大的權利由相關法律法規規定。目前關于文物行政執法的法規有2011年國家文物局頒布的《關于加強文物行政執法工作的指導意見》（下文中簡稱為《指導意見》），其中明確規定了文物執法工作的重要性及執法隊伍建設等內容，對各地基層文物執法提供指導意見。

本文對太原市文物行政執法的現狀、問題進行剖析，在此基礎上提出改善文物行政執法效率的政策建議，以期能為太原文物保護獻出綿薄之力。

2 現狀及問題分析

2.1 現狀分析

太原市文物保護執法工作由下設在太原市文物局的執法督察處（政策法規處）承擔，主要工作：擬定文物行政執法督察和案件查處有關規定;會同相關部門組織查處文物違法案件;組織文物建筑工程方案審核驗收等各項工作。近年來，隨著城市化進程加快，因工程建設造成的文物受損情況時有發生。太原市文物稽查隊接到報告后，都迅速組織人員前去現場實際調查、了解事件。在嚴格遵守法律法規的條件下，針對不同對象和情況研究解決方案，采取不同的執法手段和措施，有效解決文物保護范圍內的違建和盜竊等案件，將文物受損程度盡量減小到最低，使文物行政執法工作在初始階段有了一個較好的局面。稽查隊先后查處了國家文物保護區晉陽古城遺址保護范圍內違法建設案件，陽曲不二寺、婁煩遺址上的違法建設案件，龍王廟被盜案件等，同時發掘并保護了一批具有歷史、科學、藝術等價值的文物。打擊破壞文物犯罪的同時，維護法律法規的尊嚴，為太原市文物保護創造了良好的環境。文物行政執法過程不僅得到了上級政府的重視和積極支持，而且文物保護宣傳工作的加強使全社會文物法制觀念逐步提升，普通民眾和新聞媒體密切關注大隊執法工作，全社會都形成了人人保護文物的社會氛圍，群眾主動參與到文物保護的行列中來，為執法工作帶來有價值的信息。此外，文物行政執法的過程是不斷完善地方文物保護法律法規的過程，太原文物工作逐步進入法制化、規范化。

2.2 問題分析

盡管太原市文物行政執法取得了以上成績，但因利益需求，在實際工作中發現文物保護任重道遠，仍存在諸多問題和缺陷，主要表現在如下幾個方面。

2.2.1 基礎建設與文物保護相矛盾

改革開放以來，在黨中央的正確領導下，我國經濟得到快速發展，尤其在進入21世紀以后，經濟總量已躍居世界第二。同時，我國城市規模逐步擴大，城鎮化率越來越高，從1980年的19%上升到2014年的54%。經濟發展需求和大規模的人口遷徙需要大量的基礎設施建設，城市建設和發展需要當地政府合理規劃，在不破壞地方文物資源的同時，使城市可持續發展。然而縱觀近年來全國城市擴展建設，由于部分城市領導者對文物保護意識較弱，認識不到文物資源對城市、國家、民族的重要性;或者重政績輕文物保護，常常在經濟建設和文物保護兩者遇到矛盾之時，選擇前者放棄后者。過去十幾年國家在發展經濟的過程中，文物拆毀、破壞原貌等損害文物現象屢見報端，這對國家文化遺產、中華民族來說是重大的損失。

2.2.2 有限的文物保護經費

文物保護經費投入量直接反映當地政府對文物保護和文化事業的重視程度，投入足量經費可以保證當地文物局對文物進行有效保護，若經費投入量較少，卻成為制約相關部門有效對文物進行保護的屏障。有些縣政府每年只提供幾十萬的專項經費用于當地文物保護，而這只能起到杯水車薪的效果。缺乏經費，導致很多文物保護區的人員看護、探測設備、監控設備、報警設備等都無法到位，有的保護區僅配備少量滅火設備，整個安全防護體系不完善，珍貴文物處于隨時被盜被損害的風險中。

2.2.3 部門和區域間聯合打擊較弱

《指導意見》中明確指出：“部門協作和區域合作是推動文物行政執法工作的重要保障;各級文物行政部門要積極與公安、海關、工商、建設、國土、環保等部門溝通配合，逐步建立聯合執法工作機制，形成文物行政執法協調體系和長效機制;要研究建立區域性的文物行政執法工作溝通協調機制。”而從近幾年太原市文物執法效果來看，部門和區域間的長期文物保護合作機制還未形成，聯合執法、專項執法等合作方式僅是流于形式。公安、海關、建設、環保等部門與文物保護部門的合作存在執行力度不到位、支持力度不夠等問題，僅是流于書面的紙質文件貫徹這些合作條令，本部門應該承擔的責任和義務當作是對文物行政執法單位的支援，并沒有與其他地方的文物保護部門和其他相關部門達成合作機制。若發生在文物保護區內違建、盜竊、損害等案件，聯合部門回避責任，在執法過程中僅是配合作用。區域間合作機制尚未形成難以形成有效的聯合打擊效果，使不法分子逍遙法外，不能快速到案，給整個社會和文物保護帶來不可恢復的消極影響。

2.2.4 行政執法隊伍相對滯后

行政執法人員的專業素質直接關系著文物保護行動中的執法效果。《指導意見》中指出“要加強隊伍建設”，要“強化文物行政執法人員培訓，以法律、法規、相關政策、案例分析和工作方式與程序為主要培訓內容，采取靈活多樣的方式，重點培訓各級文物行政執法人員，進一步明確崗位職責，全面提升隊伍素質。同時，要對熱心于文物保護工作的業余文保員、志愿者和信息員進行培訓，引導全社會積極參與文物行政執法工作”。從太原市文物行政執法過程來看，存在執法隊伍專業素質薄弱、執法行動力較弱、依法行駛執法權力的意識缺乏、專業設備配置薄弱等問題。此外，還有文物執法人員對文物行政處罰的相關程序僅是處于大概了解的情況，掌握不深或者不夠熟悉等問題。這些問題的存在使文物行政執法過程中存在對有些文物保護區中違建、損害、盜竊等不會管、不愿管的現象，甚至可能存在無法有效查處文物違法案件、處罰案卷無法有效記錄等情況。

2.2.5 部分群眾文物保護意識缺乏

從太原市文物保護單位來看，大部分都分布在農村地區，如天龍山、蒙山大佛、晉祠公園等周圍都是農村。早些年農村地區家庭收入較少，文物保護意識較弱，在遇到農村建房等需要使用磚塊的情況下，很多缺乏文物保護意識的農民會去古建筑上面隨意取用磚頭留作己用，造成不少文保建筑不同程度的損壞。還有在古建筑上隨意拆建搭建等，使原來的古建筑風貌遭到嚴重破壞。甚至有些村領導或者村戶出于私利，私自買賣珍貴文物，造成當地珍貴文物資源的巨大損失。

3 指導建議

3.1 全面提高全社會文物保護意識

加強全社會文物保護意識，向城鎮、農村、基層單位、學校等宣傳《中華人民共和國文物保護法》。首先，通過媒體、執法大隊親身宣傳等相結合的形式，采取“書寫板報、印發傳單、新聞報道、播映電影、文藝匯演、知識競賽、微信微博端”等向普通民眾，尤其是文物保護區周邊的農戶，普及文物保護法的知識，強調文物對于我們整個國家、整個民族的重要性。其次，加強政府當權者的文物保護意識，處理好經濟建設和文物保護間的關系，合理規劃城市建設，在不損害珍貴文物的同時，滿足城鎮化過程所需求的基礎設施。再次，向文物保護的領導人員和執法人員宣傳文物保護相關法律法規，在行政執法過程中能夠做到知法懂法，不觸及法律邊界，不為權利尋租。最后，文物保護意識更應該從小抓起，在培訓教師文保意識、教育宣傳基礎上，將《中華人民共和國文物保護法》編入教材，在小學生和中學生群體中推廣教育文物知識，提高他們的文保意識。通過以上幾個方面的努力，可全面提高全社會的文物保護意識，為行政執法人員文物執法提供良好的社會環境。

3.2 提升執法工作人員的素質

文物行政執法人員是文物保護工作者，其專業素養和文保法律知識直接影響文保工作的效果。擁有良好專業素養的執法人員對文物保護工作起到事半功倍的效應。可聘請專業的文物工作人員和相關法律人員對當前的執法隊伍人員進行集中培訓，通過筆試、專業研究匯報等多種形式相結合的形式，全面評估執法人員的專業素質和法律知識。建立激勵評級機制，考核一段時間內的工作人員能力，淘汰最差者，激勵執法人員。建立監督機制，上下級之間、同級之間能夠相互監督工作，杜絕違法亂紀行為。

3.3 完善損害文物行政處罰項目

不斷吸收民眾和專家對文物處罰項目的提議，更新損害文物行政處罰項目，填補太原市文物執法大隊在文物保護過程中的紕漏，對破壞文物的行為進行嚴厲的懲罰。例如，對在文物保護區內違建建筑違法行為，視文物保護級別和違建建筑施工程度，細化懲罰條目;對那些未改正的違規行為加重行政處罰。

參考文獻

[1]王淑艷.對基層文物行政執法的幾點分析[J].黑龍江史志，2012（19）：82-83.

[2]俞劍勤.基層文物行政執法的問題和對策研究[J].中國文物科學研究，2013（2）：30-34+45.

【作者簡介】董晉軍（1976—），男，大專，文博助理館員，研究方向：古建。