鄉村振興戰略下農地流轉對增加農民收入的影響

杜會永 王德章 冉慶國 蔡寧

內容摘要：加快農村土地流轉是新形勢下增加農民收入、增強企業效益、提高農業競爭力以及保障食品安全等的要求，土地流轉既有內在改革的動力又有提高產業競爭力的外在壓力，在推進實施鄉村振興戰略的背景下，如何健全農地流轉市場、規范農村土地有序流轉對增加農民收入、提高農業產業競爭力意義重大。黑龍江是農業大省，但是伴隨城鎮化進程的加快，農村土地流轉加快。如何發揮好土地流轉對農民增收、企業增效、產業提質以及食品安全等的作用，是助力黑龍江實現高質量發展必須進行研究和解決的問題之一。為此，就需要堅持穩中求進的工作總基調，積極推進農地流轉，實現農地占補平衡;需要加強宏觀指導和監管，既不損害農民的長期利益，也要保障企業長期發展目標的實現;需要建立健全土地流轉相關法律法規，確保土地流轉市場運行順暢。

關鍵詞：鄉村振興 ? 土地流轉 ? 農民增收 ? 食品安全

引言

在新常態下，穩定農用土地流轉是促進“三農”穩定發展的新戰略，是大力推進鄉村振興戰略的必然要求，它關系到市場績效提高、企業效益提升、農民收入增加以及保障食品安全等社會極為關注的重要問題。2019年8月，我國新修訂了《中華人民共和國土地管理法》，進一步完善了土地管理制度，確立了永久基本農田保護制度，更加注重對土地增值收益的公平分享和有序有效分配。李克強總理在2015年政府工作報告中也明確提出，加快轉變農業發展方式，讓農業更強、農民更富、農村更美，全面提高農產品質量和食品安全水平，要在穩定家庭經營基礎上，支持種養大戶、農民合作社、產業化龍頭企業等新型經營主體發展，推進多種形式適度規模經營;中央1號文件也指出，要在轉變農業發展方式上尋求新突破，在促進農民增收上取得新成效，因此要延長農業產業鏈，提高農業產業附加值，保持農產品價格合理水平。實現農業適度規模經營和增加農民收入，改革是關鍵，特別是穩定和完善農用地流轉具有決定性作用。

穩定加快土地流轉是增加農民收入和提高農業競爭力的要求。當前，我國農業發展面臨諸多困難和挑戰。一方面，農產品價格在國際市場上缺乏競爭力;另一方面，農業生產成本特別是勞動力成本上升。究其原因，與農戶土地經營規模偏小有直接關系，因此，通過土地流轉擴大土地經營規模，實現適度規模經營對提高農業競爭力至關重要。此外，在現有經營模式下，農民增收難度增大，自2011年以來，我國農民收入的增長速度總體呈現下降趨勢，高于GDP增速的發展趨勢有所扭轉，2016年的增速低于GDP，2018年兩者增速相同。土地流轉能夠拓寬農民增收渠道，能夠在擴大經營規模的基礎上，依靠科技投入實現生產績效的提升，實現農民收入增加。

穩定加快農用土地流轉是提高企業效益的要求。對于農業企業而言，土地流轉也帶來了擴大經營規模、提高經濟效益的市場機遇。一方面，農民通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式將土地流轉出去，企業則可以通過合理的方式吸收流轉土地，從而實現擴大生產規模和生產范圍的需要，規模效益得以提高;穩定加快農用土地流轉，有利于規范土地流轉市場，進而有利于減少企業為擴大土地經營規模而產生的搜尋成本，即能夠減少企業為獲得土地而產生的交易費用。另一方面，土地流轉在提高企業經營效益提升其競爭力后，企業發展還能為農民提供更多非農就業機會。然而，在土地流轉過程中要更好發揮企業對農民增收的作用，就需要健全和完善“公司+農戶”的利益聯結機制，真正讓農民能夠分享企業增效、產業增值帶來的收益。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》也進一步完善了農民通過農村集體建設用地以及宅基地等流轉獲取增值收益的制度。

穩定加快土地流轉是實現從地頭到餐桌的食品安全的要求。我國的食品安全在現有的生產經營模式下缺乏保障，主要是小生產與大市場的矛盾，特別是以家庭為基礎的生產經營單位的技術標準和安全程度難以監控。傳統的生產經營方式下，農產品生產與加工分離，產加銷一體化程度低，不利于全程監管，而且監管成本過高;另一方面，“公司+農戶”模式雖有出現，但企業與農戶間的契約關系還很松散，企業難以將其質量標準延伸到農業生產中，因而質檢也無法實現對農戶生產環節的監管。然而，在確保流轉的農地不改變農業生產用途的條件下，穩定加快農地流轉有利于企業直接參與到農業生產過程，有利于執行農產品的生產標準，因而有利于食品安全。

黑龍江省農地流轉的現狀與特點

（一）農地流轉現狀

近年來，我國和黑龍江省的土地流轉加快。分析表1可知：2007-2017年，我國土地流轉面積從0.64億畝增加到5.12億畝，年均增長率為23.1%。2007-2014年，黑龍江省土地流轉面積從0.21億畝增加到0.65億畝，年均增長12.0%，土地流轉面積年均增長速度低于全國。此外，黑龍江省土地流轉面積占家庭承包土地面積的比重逐年提升，而且始終高于全國水平，但是黑龍江省土地流轉總面積占全國土地流轉面積的比重卻呈現逐年下降的趨勢，從2007年的32.8%下降至2017年的12.7%。

（二）農地流轉特點

1.土地流轉價格差別大。根據李翠霞等開展的黑龍江省農村經濟社會發展調查報告可知，黑龍江省農業區受訪農戶家庭每畝地租金在0元的占38.8%，在200-500元的占35.0%，在500-1000元的占16.6%;1000元以上的僅占2.7%（見表2）。根據調查可知，土地流轉租金為0元是因為農戶將土地流轉給親朋好友為主;價格區間在200-500元的是按照雙方談判價格進行自主流轉;價格區間在500-1000元的主要是因為農戶將土地流轉給合作社、種植大戶，高于自主流轉;價格區間在1000元以上的是農戶將土地向農業企業流轉。可見，不同的流入主體也使得土地流轉的價格差別較大。

2.土地流轉期限以短期為主。根據李翠霞等開展的調查，黑龍江省47個地區73.98%的農戶流轉土地期限為1年。分地區情況看，齊齊哈爾地區85.78%的農戶流轉土地期限為1年;大慶地區75.95%的農戶流轉土地期限為1年;哈爾濱地區86.92%的農戶流轉土地期限為1年;綏化地區62.60%的農戶流轉土地期限為1年;佳木斯地區81.26%的農戶流轉土地期限為1年;牡丹江地區74.17%的農戶流轉土地期限為1年;黑河地區23.07%的農戶流轉土地期限為1年（見表3）。可見，轉出土地農戶對地租期望值較高，傾向于一年一轉;流入戶則希望較長流轉期限，以便大規模投資實現規模報酬。因此，土地流轉期限是制約土地流轉的重要因素，流轉雙方對期限約定的矛盾限制了土地的規模報酬。

3.土地流轉以轉包方式為主。一般而言，我國農村土地流轉的形式較多，較為常見的主要是轉包、出租、互換、股份合作和轉讓這幾種方式。2012年，在全國耕地流轉中，以上幾種方式流轉土地的比重分別為49.3%、28.9%、6.5%、5.9%和4.0%，以出租和股份合作方式流轉的耕地面積增幅較大，分別比2011年增長30.2%和29.1%。同期，黑龍江省土地流轉中，轉包占78.82%，出租占9.74%，入股占8.18%，互換占0.61%，轉讓占1.93%，其他占0.72%。可見，黑龍江省土地流轉以轉包為主，且是農戶自主流轉，具有分散、期限較短、標的不定、協議簡單等特點。

4.土地流轉主體多元化。根據李翠霞等的調查，農戶、專業合作社、企業等是農地流轉的主要主體，近年來的土地流轉呈現出主體多元化的趨勢，在多元化趨勢下，又以農戶轉入為主。近幾年中，黑龍江省農地流轉的特點之一就是土地流入主體多數是農戶，尤其明顯的就是2010年，當年流向農戶的土地面積占全部農地流轉面積的比例高達85.43%，這一比例高于全國16.26個百分點。專業合作社近年在黑龍江省發展較快，但其流入土地的比例僅為12.07%，略高于全國平均水平。企業流入比率最低，黑龍江省僅為0.69%，而全國這一指標高達8.08%;其他主體的流入比率為1.82%，全國的則高達10.88%（見表4）。

5.土地流轉績效顯著。為分析土地流轉的績效，在此以黑龍江省五常市稻米產業為例。將五常市稻米產業發展劃分為四個階段，2004-2006年是土地流轉的起步階段，2007-2009年為土地流轉的中期階段，2010-2012為土地流轉的快速發展階段，2013-2017年為土地流轉的調整階段，以此分析對農民增收的作用。2004-2017年，五常市農民人均收入始終高于黑龍江省和哈爾濱市（見圖1），而且也表現出鮮明的階段性特征，2011年以前保持較高的增長速度，自2012年開始呈現增速下降的趨勢。在2004-2006年，五常市農民人均純收入年均增長率達到8.16%;在2007-2009年，農民人均純收入年均增長率達到15.65%;在2010-2012年，農民人均純收入年均增長21.99%;在2013-2017年，農民人均純收入年均增長下降至8.72%。通過調研發現，在不同階段，五常市土地流轉水平不同，在2004-2006年階段流轉較慢，農業專業合作社、農業品牌企業發展處于起步階段，因而流轉對農民增收的作用甚小，隨著流轉加快，農民收入水平持續提高。但是，自2012年開始，五常市農民人均純收入的增速有所下降，雖然與全國農民人均收入水平下降的趨勢保持一致，但五常市稻米產業優勢和品牌價值提升優勢沒有得到體現。

黑龍江省農地流轉存在的主要問題

土地流轉對增加農業產值、農民增收、企業增效和食品安全都起到了積極的促進作用，因此，穩定加快土地流轉對提高農業競爭力、促進農民增收等都有重要意義，但同時也要看到黑龍江省農用土地流轉市場還存在著一些亟待解決的問題，不解決這些問題農用土地流轉的進一步發展將會受到影響。

土地流轉不公平。黑龍江省土地流轉過程中存在農戶利益得不到有效保障的問題，主要表現在：一是因信息不對稱、議價能力弱等原因，農戶在土地流轉過程中不能獲得合理的流轉價格，導致土地流轉收益減少;二是對土地流轉的約定不規范，因缺乏規范性指導，農戶在簽訂土地流轉合同時，對合同細節約定不了解，不規范的非正式契約占主體的土地流轉局面成為事后可能發生農村土地糾紛的隱患;三是農戶分享農地流轉后規模經營收益的利益聯結機制不健全，農戶多是通過流轉獲得固定收益，獲得流轉后增值收益的機制不完善。因此，土地流轉存在不公平現象。

土地流轉不穩定。根據李翠霞等的調查數據，黑龍江省47個地區73.98%的農戶轉出土地期限為1年，2.77%的農戶轉出土地期限為2年，15.16%的農戶轉出土地期限為3年，1.20%的農戶轉出土地期限為4年，6.89%的農戶轉出土地期限為5-30年，由此可見土地流轉的期限主要是短期。之所以如此，主要原因是土地流轉市場不規范，農戶對土地流轉后的收益預期不夠穩定或持觀望態度，甚至有些農戶在流轉土地時沒有約定具體的流轉期限，更多的協議是口頭達成的，在預期土地收益增加時便可以隨時收回。由此導致的問題是，轉入土地的一方，不論是農戶，還是農民合作社，甚至是企業，都不太愿意對土地進行長期投資，影響了農地流轉經營收益，進而也會影響農戶參與增值收益的利益分享。

土地流轉不集中。我國鼓勵農地流轉，既是基于各地在農業生產經營中的實踐探索，也是基于推進農業供給側改革必須堅持農業規模化經營的需要，更是農地流轉發揮對推進鄉村振興戰略支撐作用的重要體現。雖然，農地流轉方式呈現多元化，但78.50%的土地流轉都發生在小規模分散經營的農戶之間。根據李翠霞等的調查數據，在47個地區中，55.45%的農戶參與了土地流轉，45.31%的農戶轉出的面積在20畝左右，47.78%的農戶轉入的面積在40畝左右，說明土地雖然發生了流轉，但規模還較小，土地流轉難以集中。土地流轉不集中則直接影響規模經營目標的實現，進而也影響農民在土地流轉中獲得直接和間接的受益。

完善農地流轉市場促進農民增收的對策

解決農地流轉中不公平、不穩定、不集中等問題，要以新修訂的《中華人民共和國土地管理法》為遵循，深入研究制度新變化，積極適應城鄉一體化融合發展的新形勢，著力增加農民財產性收入和經營性收入，其核心是要探究合理地確定農地流轉價格和流轉期限的有效辦法，原則是提高土地規模化經營水平，注重維護流轉雙方的基本權益，保障土地流轉市場的健康發展。為此，首先要堅持市場化導向，以市場化思維推進土地流轉規范化建設，確保流轉雙方都是權益平等的市場主體。其次，要堅持依法自愿有償的原則，科學、合理引導土地流轉，以此確保農地占補平衡和農業規模化經營。

堅持市場化導向。充分發揮市場配置資源作用，引入市場機制推動土地流轉，通過依法簽訂規范的承包合同方式，確保土地流轉由市場主體之間自由協商，流轉收益歸承包農戶所有。要著力解決土地流轉市場信息不對稱問題，通過建立統一的土地流轉信息發布平臺，降低市場信息搜尋成本，進而降低交易費用，引導土地流轉市場規范化建設。要依托《中華人民共和國土地管理法》提出的規范土地入市管理要求，建設公開、透明、公平的土地流轉交易市場，為土地流轉雙方有效對接搭建平臺，可以探索依托地方性農商銀行建立土地銀行的辦法，構建科學的定價機制，強化農戶流轉信心，促進農戶通過土地流轉獲得持續穩定的收益。

完善土地流轉價格機制。土地是重要的農業生產要素，可依據均衡地租率取決于農地邊際產量和所生產產品的市場價格，理論科學確定農地流轉價格范圍，探索建立農地價格第三方評估機制。構建流轉價格與流轉期限均衡的定價模型，確立可動態調整的價格形成機制。充分尊重農民在土地流轉中的個人意愿，始終堅持依法自愿有償原則。大力宣傳土地流轉法律法規，引導農民提高組織化程度，增強集中土地、運作土地的能力，在規范土地流轉的同時，增強農戶參與土地流轉的積極性、主動性。建立農地流轉市場監督調控機制和糾紛調解機制，保障流轉雙方合法權益。

健全農地流轉利益聯結機制。農地流轉最終要實現農民收入增加和農業競爭力提升的目標，不僅要保障農民在土地流轉中獲得直接的流轉收益，更要注重讓農民獲得規模化經營所帶來的增值收益。為此，要健全農地流轉的利益聯結機制。一是大力支持農民合作社發展。引導農民積極加入合作社，通過“公司+合作社+農戶”一體化模式，帶動農民收入增加。二是大力探索實施股份合作制。以“龍頭企業+農戶”模式為基礎，鼓勵農戶成為農業龍頭企業的股東，通過資本聯合和勞動聯合方式，建立“風險共擔、利益共享”關系，讓農民通過按勞分配和按股分紅方式獲取收益。三是大力發展農業保險。利益與風險并存，農民參與利益分享的機制越健全，農民面臨的不確定風險也就越大，為此，要按照新修訂的《中華人民共和國土地管理法》要求，讓農民更多的分享土地增值收益;要大力推廣農業保險，降低不確定性可能給農戶帶來的損失。

總而言之，農地流轉是“三權分置”下的一項重大改革，與《中華人民共和國土地管理法》新規定方向一致，它是土地集中規模經營和農村產業融合的基礎，是提高農產品市場競爭力和農民增收的關鍵。促進農地流轉要靠建立和完善市場體系去實現，其中，農地流轉價格、流轉周期和流轉主體是當前和今后一段時間要研究和實施的主要問題，本文提出了建立合理的農地流轉價格、流轉周期以及流轉主體的問題，并從市場和政府各自發揮作用的角度，從建立長效機制的角度，提出了建議，為促進農地流轉提出了對策。

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