精細化管理：提升城市品質的重要手段

鄭偉

摘要：美好的城市生活，需要行之有效的城市管理來保障。新時代新形勢，給城市管理工作提出了更高要求，必將帶來新的困難和挑戰。徐匯作為上海中心城區，對城市管理的重要意義十分清楚，盡管在城市管理工作方面做了很多努力和探索，但同時也存在工作成效不明顯、轄區群眾不滿意等方面的問題和困擾。目前隨著實踐的不斷探索和學界的深入研究，已形成以精細化管理思維和方式改變城市管理的共識。正如習近平總書記所指出，城市管理要像繡花一樣的精細。所以，如何做好新時代的城市精細化管理工作，成為徐匯區必須要回答好的命題。

關鍵詞：城市生活;城市管理;精細化管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.006

近年來，經濟社會的不斷發展對城市管理提出了越來越高的要求，如何改變過去粗放型管理模式，為人民群眾提供精細的城市管理和服務，已經成為一個非常突出的問題擺在我們面前。尤其是作為上海中心城區的徐匯，如何立足現代化國際大都市一流中心城區標準，推進城區精細化管理工作，更是顯得尤為迫切。本文將結合習近平總書記關于“上海這種超大城市，管理應該像繡花一樣精細”的講話精神，嘗試通過對徐匯區城市管理工作的現狀調研和分析，同時立足城區發展實際，力求探尋當前徐匯在城市管理精細化工作方面存在的一些問題，通過原因分析給出一些可行的意見和建議。

一、城市管理精細化工作的現實意義

（一）城市精細化管理是城市發展的需要和人民群眾的要求

城市精細化管理是現代城市快速發展的必由之路，是城市從粗放向集約化管理轉變的一條重要途徑，是城市在現有公共資源的基礎上，通過深化管理、內部挖潛、堵塞漏洞等措施，實現向管理要發展、向管理要繁榮、向管理要效益（社會效益和經濟效益），以此滿足又好又快發展的需要。與此同時，城市精細化管理可以將城市現有的資源（人、財、物等）進行重新分配設置，以便在城市管理中可以利用最少的資源達到最好的效果。開展城市精細化管理工作既滿足了實現城市經濟效益最大化的愿望，又滿足了市民對城市環境及城市管理的需求。

（二）城市精細化管理是破解城市管理矛盾和問題的必然選擇

上海的城市管理水平在全國已經處于前列，但是和全球其他特大型城市相比，仍有差距。滿街電線桿，市政市容管理短板等問題依然存在，這就是城市管理工作缺位、不到位。其原因在于落后的城市管理方式和方法。我們習慣于主觀隨意的人治思維和運動式、游擊式、突擊式的管理常態以及各自為政的管理行為，使城市管理空間劃分不細致、對象不明確、責任不落實、考核不科學，獎罰不分明，最終導致沒人管或者管理不及時、不到位問題。牢牢守住城市安全底線，全面提升城市運行安全保障水平;持續精準補短板，全面提升城市管理和公共服務水平都需要實施城市精細化管理。

（三）城市精細化管理是城市管理思想的重大變革

先進的城市管理思想對城市管理創新起著引領作用。隨著信息技術的應用和新技術革命的發展，在管理領域先后產生了精益管理、敏捷制造、流程再造、扁平化運行等現代管理理念，在經濟管理領域得到了廣泛應用，從而為城市管理創新奠定了思想和實踐基礎。精細化管理是在認真吸收傳統城市管理經驗基礎上，對陳舊落后的慣性思維和粗放管理方式的否定和先進管理模式的重構。這種管理思想無論是體現在管理的體制機制還是管理手段和方式，都是一次全新的設計和創造，所以，城市精細化管理不是一個簡單的概念或空洞的口號，而是一個內涵豐富、理念超前的管理思想和工作方法。

二、徐匯區推進城市管理精細化工作的主要經驗和做法

近年來，為深入貫徹落實習近平總書記提出的上海要走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，要像繡花一樣精細化管理，徐匯區按照中央和市委的要求，以全覆蓋、全過程、全天候和法制化、社會化、智能化、標準化為著力點，把精細化管理的理念、手段、要求落實到城市管理領域的各項工作中，受到了市委、市政府的肯定和全區廣大人民的認可，先后榮獲全市市容環境衛生市民滿意度測評第一名，全市城管群眾滿意度測評中中心城區第一名，更是在2017年底的新一輪全國文明指數測評中以直轄市轄區第一名的成績被評為全國文明城區。歸納其做法，簡要陳述如下：

（一）注重問題導向，從居民感受出發開展城市管理工作

一是持續開展城區“五違四必”治理，近兩年拆除違法建筑210多萬平方米，成為中心城區拆違量最大的區，到年底基本消除2畝以上成片違建。同時，加強拆違后續利用和管理，北楊地區拆違后規劃建設科技小鎮;中環高壓線下桂江路拆違還綠，規劃建設總長5千米、占地800余畝的綠色長廊。對市里確定的8條中小河道重點整治。二是守牢城市安全底線，加強食品安全城區建設，打造“平安徐匯”升級版，群眾安全感測評連續多年名列中心城區第一、第二。三是加強環境綜合整治：8條河道全部消除黑臭，考核斷面水質達標;區域降塵量優于考核目標10.9%，PM2.5濃度下降17.3%，均優于市考核指標;重點開展9條風貌道路整治，整治擅自“居改非”156家，取締無證照經營186家，封堵破墻開店176家。

（二）注重依法管理，用法治思維和法治方式解決城市管理難題

依法管理，關鍵要有法可依，有規可循。近年來，徐匯區的城市管理工作在嚴格按照各項法律法規操作的基礎上，著力于建立管理標準體系。如正在研究制定的徐匯區《加強精細化管理的實施意見和行動計劃》《加快推進市政養護、河道管理、環衛保潔等行業領域標準化工作》等文件通過這些標準的探索和設立，形成一系列可操作、可量化、易考核且逐步完善的制度規范。進一步優化了諸如工地圍欄、景觀燈光、廣告設施設置導則等程序，夯實業態準入機制，為城市管理精細化操作提供了規范和標準。40項560萬平方米的市區重大工程完成既定目標，8.4千米濱江岸線及開放空間實現全線貫通，清退、騰讓、置換12家單位，騰地684畝;軌交15號線8個站點全部騰讓交地。徐家匯體育公園、宛平劇場、京越滬劇院、話劇藝術中心一批市級體育文化項目進展順利;商務樓宇開工5.1萬平方米，竣工24.1萬平方米。

（三）注重精準施策，以務求實效提高城市管理效能和效益

一是像繡花一樣精細保護和傳承好歷史文脈。對徐匯衡復風貌區這樣的歷史文化風貌區，區政府高度重視，立足精細化管理，初步完成了《徐匯區衡復風貌區“十三五”發展規劃》中制定的中期目標，以“五年發展規劃、三年行動計劃、一年目標管理”來加以實施推進。通過“加、減、乘、除”四部工作法，推進更有針對性和匹配性的管理和治理。二是加強環衛保潔力度，堅持以實效為目標，調整工作方式方法，補齊日常環境衛生管理短板。落實推廣道路保潔“兩班制”，組織環衛企業“送飯到路、崗上用餐”，確保道路上不脫崗、不缺人，確保環境衛生無死角無遺漏。進一步落實生活垃圾處置渠道，抓好裝修垃圾清運時效，裝修垃圾清運車輛實行“人停車不停”，不推諉、不找借口，加班加點搶抓裝修垃圾清運進度。日清運量保持在900噸以上。對暴露垃圾、道路上突發污染快速響應。三是完成8塊舊改地塊平地收尾、95萬平方米舊住房綜合改造;住宅小區綜合治理完成270個小區示范、407個小區達標任務，獲得小區綜合治理立功競賽市級優秀單位表彰。

（四）注重創新提高，運用新手段完善城市管理工作

依托區城市運行管理中心，開發城市管理數據平臺，完善各類基礎數據庫，加強數據采集和互聯互通，打造“城市云腦”。積極開發城市運行人工智能應用場景，提升管理精度和效率，提高科學研判和應急處置能力。建立三級網格化管理體系，覆蓋區、街鎮、居民區（園區）（全區劃分63個管理網格，在每個網格整合城管、公安、市容綠化、房屋管理、市場監管、文化執法、安監、平安綜治、禁毒等管理職能和力量），在全市率先形成“天上有云，地上有格，格中有人，人能管事，事皆有序”的管理模式。今年，升級城市網格化管理中心，新組建城市運行管理中心，建立風險應急指揮平臺，形成預警、響應、處置和服務的閉環。

三、徐匯區推進城市管理精細化工作的反思

（一）城市治理碎片化，管理系統性和綜合性不足

現在城市系統正在變得更復雜、更嚴密，一項城市管理工作往往需要多個部門的配合協調。比如，城市管理中的監測、管理、執法等環節一般分屬于不同部門、單位，相互之間易產生脫節現象，前期管理造成的問題和疏漏往往轉壓到執法環節。如噪音污染、偷倒渣土（建筑）垃圾等行為發生時，往往不能及時保存證據，難以溯本追源，給執法帶來難度。在城市規劃中也同樣存在此類問題。比如，上海有歷史風貌保護區，有商業區，有中心城區，也有郊區。每個區域有各自特點，而在管理的細節上沒有體現出不同區域的特點。主要原因是管理部門各自為政，規劃部門管規劃設計，職能部門管政策制定，信息不溝通、不共享，沒有捏成一個拳頭對各類區域進行統籌規劃設計。碎片化的管理勢必造成城市管理中的細節被忽視。

（二）資源配置與區情不相適應，影響管理標準執行

徐匯區城市管理的區情特點，一是徐匯區地處上海市中心區域，商業、旅游業、交通較為發達，區域人流密集。二是徐匯區“城區二元結構”特征明顯，繁華的重點道路與臟亂差的中小馬路并存，高端商務區、住宅區與環境較差的老舊小區并存，各個街道和區域面臨的主要管理問題、擁有的管理基礎和條件差異比較明顯，發展定位和管理目標也有所不同。主要是城市服務管理設施建設、布局總體相對滯后。由于長期以來受城市規劃、建設與管理之間脫節等多種因素影響，目前徐匯區市政公共設施總量不足、系統不夠完善、結構不夠合理的問題比較突出。比如：受道路交通規劃建設影響，區域內快速路和主干道的數量以及道路面積總量相對較少，路幅不寬，瓶頸路、斷頭路較多;高架路上下匝道布局設施和地面路口渠化不夠科學合理，導致區域路網通行能力和蓄流能力較弱，分流能力較差，很難消化日趨飽和的交通需求。

（三）法制保障尚不健全，制約管理的執法效能

一是法規政策配套滯后。當前涵蓋整個城市管理領域的系統性、綜合性立法在市級層面還處于空白狀態，城市管理體制創新往往面臨于法無據的困境。現有法律法規長期以來都是與城市管理的傳統模式相配套，而網格化、精細化管理新模式推行后，實踐中部門職能、機構設置、權責關系、績效評價等方面已發生了變化，但法律的調整修訂尚未配套到位。二是執法體制尚未完全理順，綜合執法職權不匹配。由于相對集中執法權的范圍和標準缺乏明確界定，實踐中對城管部門執法職責的劃轉，隨意性較大，劃轉的事項范圍較寬，造成城管部門執法事項多而龐雜，職權配置不合理;有些事項專業性強，需要其他部門的確認或配合才能完成執法，降低了執法效能;有些職權屬于部分劃轉，整合不徹底，執法邊界不明晰，導致職能交叉，爭議較多;有些事項的劃轉將管理職能轉移到執法層，以罰代管，導致管理弱化、問題難以根治。

（四）傳統管理慣性思維作祟，精細化管理任重道遠

受傳統管理慣性思維的影響，目前實施精細化管理過程中還存在諸多問題。主要表現在：一是管理缺乏預見性。當前在精細化管理過程中，執法人員將大量的精力花在突擊檢查、集中整治和事后查處上，缺乏管理的前瞻性、預見性和主動性，沒能很好地從源頭加以控制。二是精細化管理標準體系落后。實施精細化管理，其相應的標準首先應當完整、科學，這是一個城市長效管理的基礎，是長效管理的目標系統。但目前還沒有一套科學、系統、完整的精細化管理指標體系。沒有針對街景容貌、園林綠地、環境衛生、垃圾分類等具體狀況制定相應的管理標準。比如，在空間范圍狹小的中心城區和空間范圍相對開闊的郊區如何區別化推進生活垃圾分類，如何在統一標準的大框架下體現出不同區域特點。三是監管手段和方式滯后。網購食品是一種新興的業態方式，監管方式與傳統意義上的監管肯定有很大區別。現在監管部門仍然采用老方式、老辦法進行監管，使得監管手段與新生事物特點不匹配，使網購食品安全性一直游走在監管的灰色地帶上。

四、關于徐匯區推進城市管理精細化工作的思考與建議

（一）加強城區規劃引領，進一步提升城區品質

按照國家對大城市管理的要求，從“建管并舉”到“管理為重”，再到“管理引領建設”。如何實現“管理引領建設”，一直以來是建設管理領域探索研究的重要內容，也是上海比肩世界一流城市管理水平的命題之一。落實“管理引領建設”的理念，把低影響開發建設模式貫穿于規劃、建設、管理的全生命周期，加快構建與超大城市相匹配的城市綜合管理體系。徐匯區有上海最大的歷史文化風貌保護區，正如時任上海市市委書記韓正說的，要以科學的規劃為引領，賦予歷史建筑和歷史街區新的生命力。有了規劃，就要長期堅持、一以貫之，把歷史建筑、歷史風貌保護工作納入城市建設和管理的全過程;“五違四必”整治過后，徐匯區域騰出了大量空地，徐匯濱江也貫通了，徐家匯中心項目啟動，如何規劃和建設就顯得格外重要。對此，要根據徐匯區的區情特點，按照各街道的實際功能定位，做好相應的規劃，結合“五違四必”“無違居村”專項整治工作，該拆的拆，該封的封，該建的建，該通的通，通過加強建設和管理，進一步提升城區品質。

（二）盡快制定精細化管理標準，全面提高城區城市管理水平

徐匯區通過全區上下的努力創建成全國文明城區，但是我們要對標國際一流標準，城區城市管理的各個方面都要向世界一流水平看齊。要建立健全與國際一流中心城區相適應的城市綜合管理標準體系。因此對城區管理工作各部門所涉及的具體范圍、職責、流程、標準和法律責任等做出全面詳細的規定，為精細化管理提供標尺和依據。按照可感知、可量化、易操作、易考核等原則，聚焦技術標準、管理標準等領域，沒有標準的要盡快制定，偏低的標準要抓緊提高，相互“打架”的標準要進行梳理。例如：城區重點道路和背街小巷的市容管理標準，環衛管理工作標準，景觀管理工作標準，戶外廣告、店招店牌的標準，綠化管理的標準，垃圾分類的標準，美麗家園管理標準等。通過制定一批、完善一批、提高一批技術和管理標準，進一步優化完善城市精細化管理標準體系，提升標準化服務能力和水平。

（三）進一步理順執法體制，同時提高城市管理和執法隊伍素質

依法管理是精細化管理中的應有之義，推動城市精細化管理工作，必然亟需加強城市管理系統性、綜合性立法工作，體現精細化管理的要求;要適時修改完善有關法律法規，解決行政處罰力度不夠，執法主體自身保護措施缺乏，執法有空白點等問題，切實提高城市管理行政執法的可操作性和權威性。同時，要進一步梳理部門職權，理順綜合執法體制，完善職能部門之間的協作機制，形成執法主體明確，配套部門支持順暢，易于操作和實踐的執法體制。另外，隨著城市管理綜合性和精細化的要求不斷提高，對城市管理工作者的綜合素質也提出了更高的要求，對于打造國際大都市一流中心城區的徐匯而言，不斷加強隊伍建設、匹配綜合素質一流的城市管理隊伍勢在必行。在工作中要牢固樹立“執法為民，依法行政，文明執法”的理念，加強政風行風建設、制度建設，用過硬的隊伍建設推進并完善城市管理和城市執法的水平。

（四）加快大數據的開發共享，助推城市精細化管理能級提升

要加強基礎數據庫建設，摸清家底，建立基礎數據庫，是強化精細化管理的基本依據。要加強信息技術的廣泛應用，改變依靠人海戰術的傳統做法，更多運用互聯網、大數據、云計算等信息技術，通過部門間數據共享、社區網格化管理推進等，實現管理扁平化，讓城市管理更智慧，以此來提高城市管理的效率和水平。目前，徐匯區各個部門（公安、市場監督、市容、環衛、城管、房辦等）都有自己的數據庫，雖然目前有區行政服務中心這個平臺，但是彼此之間的基礎信息資料基本沒有共享，都是各管一塊，導致重復勞動、效率低下。比如某街道有一家沿街商鋪更換新租客正在裝修，這里面就牽涉到多個部門的監管和數據更新，商家的占道裝修是否已向市政部門申報，店招店牌是否已向街道市容所申報、備案，營業執照是否已向市場監督部門申請等。如果各部門數據信息完成共享，相關信息將一目了然，街道網格中心的協調指揮也將更加快速、準確，這既方便各部門事中事后的監管和執法，又利于形成合力，提高城市管理的效率和水平。

Abstract：Better urban life needs more effective urban management to guarantee. The new situation in the new era puts forward higher requirements for urban management， which will surely bring new difficulties and challenges. Xuhui as the central city zone of Shanghai is very clear about the importance of urban management. It has made a lot of efforts and explorations in urban management work before， while there are still some problems and troubles in the aspects such as the lack of effective work and the dissatisfaction of the masses in the area.At present， with the continuous exploration of practice and in-depth study of the academia， a consensus has been formed to change urban management in a refined way of thinking.As the General Secretary Xi Jinping pointed out， city management should be as refined as embroidery. Therefore， how to do a good job in the refined management of the city in the new era has become a good proposition for Xuhui District.

Key words：city life; urban management; refined management

責任編輯：王 ?縉