涉農部門項目監管績效評價體系構建

薛連萍

【摘 要】 2016年，納入統籌整合使用范圍的財政涉農資金分配、審批等權限下放到貧困縣，但相應的管理體制卻嚴重滯后，導致項目資金監管缺位問題頻頻發生，對此作為涉農項目績效監控責任主體的各級涉農項目主管部門負有不可推卸的責任。為了強化各級涉農項目主管部門的責任意識，檢驗其項目監管績效，助推優化項目管理體制，達成整合資金信息互通共享，文章提出考核評價績效管理主體的思路，并基于層次分析法（AHP）構建了涉農項目主管部門財政統籌整合資金項目監管績效評價體系，結合實際，為紀檢監察、審計、財政等監督部門方便快捷地客觀評價涉農項目主管部門項目監管績效提供了一種有效工具。

【關鍵詞】 涉農部門; 行政效能; 監管效能; 評價體系; 脫貧攻堅; AHP

【中圖分類號】 F323.9;F224.9 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2020）01-0078-06

2016年以來，隨著國家涉農資金統籌整合政策的實施，對貧困縣的項目資金投入大幅增加，如何有效監管？全方位、全過程、全覆蓋推進績效管理已成為各級各部門常態化監管項目的重要課題。目前國內研究績效管理的專家學者，多是針對預算績效管理客體的研究，如華秀青等[1]運用層次分析法構建項目績效評價指標體系，王安才等[2]由云南省大關縣績效管理“三級聯動”試點引發的將績效理念融入預算管理全過程的思考，陳艷[3]針對當前涉農資金管理中存在的問題提出建立健全項目立項、分配等各環節的項目管理制度，很少有針對績效管理主體的研究。其實績效管理主體履職到位與否對項目實施成效有著不可或缺的影響，作為績效管理責任主體的涉農項目主管部門如何有效進行績效監控，人大、政協、紀檢監察、審計等監督主體如何客觀評價涉農項目主管部門履職情況，必將成為關注的焦點。

一、涉農項目主管部門項目監管履職現狀與問題

為支持貧困縣集中財力精準施策，2016年《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（以下簡稱《意見》）規定，貧困縣可以依據當地脫貧規劃和年度脫貧任務等，統籌整合中央、省、市農業、林業、水利、民政、教育、醫療、衛生等涉農部門安排下達的農業生產發展和農村基礎設施建設等方面的資金，自主分配、審批、使用財政涉農項目資金[4];2019年《財政部、國務院扶貧辦關于做好2019年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》進一步加大了統籌整合力度，要求納入整合范圍的、分配給貧困縣的資金一律“切塊下達”，不得指定具體項目或提出與脫貧攻堅無關的任務要求，不得以部門專項規劃、約束性任務為由限制貧困縣統籌整合資金，不得考核貧困縣約束性任務完成情況[5]。實行涉農資金統籌整合，改孌了以往項目資金專款專用的要求，在有利于貧困縣集中力量辦大事的同時，給涉農項目主管部門有效監管帶來了難度。

（一）監管機制落實滯后

《意見》明確要求，各省要在脫貧攻堅領導組的統一領導下，抓實整合方案的聯審、報備，并及時通報相關部門作為其加強指導、監督問責的重要依據;但適應新形勢新政策的管理機制未能同步跟進，涉農項目主管部門“大專項+任務清單”的項目資金管理模式要求專項轉移支付項目資金與任務匹配下達、約束性任務不可整合、上級對下達任務負有考核評價責任;涉農資金統籌整合信息在上下級部門之間，在同級財政、扶貧與項目主管部門之間的反饋溝通機制還不順暢。財政轉移支付貧困縣涉農項目資金管理機制明顯滯后于涉農資金統籌整合政策，監管難度增大。

（二）監管困擾因素增多

政策與機制不匹配，中央、省、市層面，致使涉農項目主管部門對項目資金下達后被整合情況及整合資金安排到本行業的項目、批復的方案往往不知情，主動監管項目無從著手，只能根據縣級需求在業務培訓、指導等方面盡力而為。縣級層面，一是涉農項目主管部門工作難度和強度明顯加大，項目管理人員力量明顯不足，對項目方案的審批（核）、實施環節的監管、項目完成情況的考核驗收等尺度把握難免有所欠缺，尋求第三方幫助又恐被指不擔當和費用開支不合規等;二是整合之后再安排的項目資金按扶貧資金管理、要求帶動貧困戶，與上級安排任務不一致、資金支持環節也不一致，難以完成上級下達任務;三是頻繁的監督檢查加大了項目相關人員的壓力和安全風險焦慮，爭取實施項目的積極性受挫，滯留資金在所難免。

（三）監管問題不斷凸顯

在財政、審計、紀檢監察等部門對貧困縣的各類巡視（查）、審計、績效考核、扶貧資金使用情況檢查中，涉農項目主管部門對中央、省、市轉移支付貧困縣財政涉農項目資金監管缺位或疏于監管，“一撥了之”“不問成效”“不肯擔當”“滯留資金”等問題屢見不鮮，影響了財政涉農項目資金的運行安全和使用績效，損害了農民群眾切身利益。如何有效監管涉農資金項目，如何客觀評價涉農項目主管部門項目監管績效迫在眉睫。

二、強化涉農部門項目監管績效的機制和途徑

（一）健全監管機制

加強財政涉農項目資金使用監管是各級涉農項目主管部門義不容辭的責任，針對當前財政涉農項目資金管理體制滯后于涉農資金統籌整合政策引發的諸多問題，急需建立上下聯動、溝通順暢的統籌整合財政涉農項目資金管理體制、建設信息共享的涉農項目管理平臺，賦予市級以上涉農項目主管部門對權力下放后貧困縣統籌整合安排項目資金的知情權和實時監管權。

（二）創新監管舉措

首先是資金整合環節上移，各級財政統籌本級各涉農部門整合范圍內資金，按因素法逐級切塊下達到貧困縣，部門不再隨同資金下達任務;其次是縣級整合方案和項目批復要逐級通報或報備涉農項目主管部門，作為部門監督指導項目實施的依據;最后是建設扶貧、財政、相關涉農項目主管部門以及紀檢監察、審計等部門和項目實施主體之間權限范圍內縱橫共享信息的涉農資金項目管理平臺[6]，并盡可能與財政國庫支付系統、項目單位財務系統等對接，實時掌握項目動態，節約監管成本，增強監管時效。

（三）強化監管手段

自2009年財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》明確績效評價的主體及對象等內容以來，經過近十年的理論和實踐探索，從事后績效評價發展到事前績效目標設定、事中績效目標動態監控、事后績效目標評價全過程管理，績效管理的理念已被廣泛接受，對于績效評價對象如涉農項目已形成了包含產出指標、效益指標、滿意度指標等因素的相對成熟的評價體系，但項目績效目標的申報和審批（核）、績效評價結果的應用等仍流于形式，通過績效評價監管項目的效果還不太理想。其實項目主管部門作為績效監控的責任主體，其履職情況與項目實施成效密切相關，加強考核評價其監管績效是確保項目成效的重要手段。構建針對績效管理責任主體的績效評價體系，通過考核量化其履職績效，可督促其抓實抓牢項目監管，確保涉農項目安全運行和有效實施。

三、構建涉農部門項目監管效能評價體系

涉農項目主管部門項目監管績效評價指標體系是檢驗、評價涉農項目主管部門履職成效的重要工具，科學合理的指標設計及權重分配決定其評價結果的有效與否，計算過程的簡單快捷決定其可否廣泛應用。本文采用20世紀70年代美國著名運籌學家T.L.Saaty創立的層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）[7]，引入Excel函數簡化矩陣運算過程，構建涉農項目主管部門對貧困縣財政統籌整合項目監管績效評價指標體系。

（一）層次分析法的基本原理和步驟

層次分析法是一種定性分析與定量分析相結合的決策方法，可將決策者對復雜對象的決策思維過程系統化、模型化、數量化。其基本思想是根據問題的性質和總目標，分析問題包含的不同因素及因素間的相互關聯影響、隸屬關系，將因素按不同的層次聚集組合，形成一個多層次的分析結構模型，從而使問題歸集為最低層相對于最高層的最終權重的確定或相對優劣次序的排定。基本操作步驟：一是建立層次結構模型，二是構造成對比較矩陣，三是層次單排序及其一致性檢驗，四是層次總排序及其一致性檢驗。

（二）設計評價指標

在設計評價指標過程中，針對目前項目管理體制機制滯后、整合資金信息溝通不暢、績效評價流于形式、基層項目管理力量薄弱等涉農項目主管部門項目監管中的難點熱點問題，從制度建設方面設計了與之相關聯的項目分配方案審核制、項目資金管理反饋制、項目實施績效考評制和項目管理人才培養制等4個二級指標、9個三級指標。針對執行既定制度、提升監管水平，從執行監控方面設計了項目分配方案參與審核、項目網報平臺建設使用和項目管理人才隊伍建設等與之相關聯的3個二級指標、7個三級指標;尤其是針對涉農項目多、分布面廣的特點，圍繞財政項目生命周期中項目實施、資金使用、績效考評這三個重點，又設計了項目批復實施情況、資金管理使用情況和項目績效考評情況等與項目網報平臺建設使用相關聯的三級指標。針對項目網報平臺推送的不良信息和項目績效評價結果的運用，設計了有效利用項目績效成果、及時發現短板加以指導和把握涉農資金投入投向等與執行效果相關聯的3個二級指標、5個三級指標。從制度建設、執行監控、執行效果三個維度設計的包含3個一級指標、10個二級指標、22個三級指標的涉農項目主管部門項目監管績效評價指標框架如表1，指標層內有關聯、層間有隸屬，符合層次分析法選取指標數量適當、可操作、科學可比、與評價目標合理關聯的原則。

（三）計算指標權重

因篇幅關系，本文以一級指標為例詳述運用AHP計算指標權重的過程，二級、三級指標層次單排序和一致性檢驗僅統計計算結果。步驟如下：

1.構造成對比較矩陣。成對比較矩陣是層次分析的核心，是本層所有元素針對上層某一個元素的相對重要性的兩兩比較。比較第i個元素與第j個元素相對于上一層某個元素的重要性時，用aij表示，成對比較值aij與aji互為倒數。設n個元素參與比較，則A=（aij）nⅹn稱為成對比較矩陣。筆者邀請專家對制度建設、執行監控、執行效果三個一級指標相對于目標的重要性程度兩兩相比、結合項目管理經驗，用Saaty的1—9標度方法（表2）給出矩陣元素aij，得出如下成對比較矩陣A-B：

2.層次單排序。對應于成對比較矩陣最大特征根λmax的特征向量（也叫權向量、權重），經歸一化后記為ω，ω為同一層次元素相對于上一層次某元素相對重要性的排序權值，這一過程稱為層次單排序，也就是計算權向量，計算方法有冪法、根法、和法等。將上述成對比較矩陣A-B置于Excel表格中（圖1中的初始成對比較矩陣），采用和法分析計算其最大特征根λmax及其對應的特征向量ω，計算公式見圖1。

第一步：成對比較矩陣A-B（初始）列向量歸一化（使向量中各元素之和等于1，即列和為1）后，求行和;再歸一化，得出特征向量ω;

第二步：成對比較矩陣A（初始）與特征向量ω相乘，求出Aω;

第三步：

3.一致性檢驗。能否確認層次單排序，需要進行一致性檢驗，一致性檢驗是利用一致性指標CI、一致性比率CR和隨機一致性指標RI，對矩陣A-B進行檢驗的過程。CI= ，當λ=n時，CI=0，A-B為完全一致矩陣;CI越大，A-B的不一致性越嚴重;CI越小，一致性越大。為衡量CI的大小，引入隨機一致性指標RI，RI= ，通常矩陣階數n越大，出現一致性偏離的可能性越大，矩陣階數與RI的對應關系見Saaty的隨機一次性指標RI（表3）。CR= ，CR值越大，一致性越差，通常認為CR<0.1時，通過一致性檢驗，可用其歸一化特征向量ω作為權向量;若一致性比率CR≥0.1，說明不同元素之間的比較差異前后矛盾，需要找出不一致的元素aij加以調整，重新構造成對比較矩陣，再進行層次單排序和一致性檢驗，直到CR<0.1為止。

同理，構造二級指標、三級指標成對比較矩陣，并完成層次單排序和一次性檢驗，結果見表4。

4.層次總排序及其一致性檢驗。層次總排序是計算某一層次所有因素對于最高層相對重要性的權值，這一過程是從最高層到最低層依次進行的。根據同一層次中所有層次單排序的結果，用乘積法就可以計算針對上一層次而言本層次所有因素重要性的權值，即二級指標層各指標的組合權重等于本層次單排序權重與一級指標層中與本層指標相關因素權重的乘積，三級指標層各指標的組合權重等于本層單排序權重與二級指標層中與本層指標相關因素組合權重的乘積（表5）。CR=，若CR<0.1，認為層次總排序通過一致性檢驗，具有滿意的一致性，否則需要重新調整一致性比率高的成對比較矩陣的元素取值。

5.完成分值分配。根據三級指標層各指標的組合權重，按百分制賦分，即用各組合權重乘以100得出分值，完成涉農項目主管部門項目監管績效評價體系（表5）。從分值分布來看，項目實施、資金使用、縣級項目批復報備、部門縱向聯動反饋機制、監管整合方案等指標分值比重較大，符合目前貧困縣財政涉農項目管理實際，較為科學合理。實際評價工作中，可在最高分值范圍內根據情況逐項賦分，按得分（f）高低將涉農項目主管部門項目監管績效分為優秀（f≥90）、良好（90>f≥70）、一般（70>f≥60）、不合格（f<60）4個等級。

四、結語

在基于層次分析法（AHP）構建體系的過程中，依托Excel省卻了各項指標權重的復雜運算過程，其指標的增減或權重的調整非常簡單便捷，只需要調整成對比較矩陣元素aij即可，其余數據在已設置好公式的Excel表中可自動生成或自動填充后生成。因此其可適用范圍較廣，隨著涉農項目監管重點的轉移或者監管側重點的不同，稍加調整即可推廣應用到行業主管部門對非貧困縣、非涉農項目資金的監管績效評價中。當然，層次分析法畢竟是一種模擬人腦思維的決策方法，有其固有的局限性，一是評價指標的選取、專家對每一層次元素相對上一層次有關元素重要性兩兩相比的判斷等，直接影響該體系的科學合理;二是過多的評價指標不利于元素重要程度的兩兩比較，一致性檢驗難以全部通過，指標權重難以確定;三是評價人員的個人喜好也會在一定程度上影響評價結果的精準公平。因此運用AHP構建評價體系，一定注意選取評價指標數量要適當、主要指標不多不漏、指標間有關聯有隸屬，邀請給出成對比較值的專家要涵蓋紀檢監察、財政、審計等監督部門和行業績效管理、項目管理、財務管理等領域，統計匯總給出的比較值可結合經驗、資料數據等加以調整后構建判斷矩陣，以期得到更為科學合理的評價體系，客觀公平地檢驗、評價涉農項目主管部門對財政轉移支付專項項目資金的監管績效。

【參考文獻】

[1] 華秀青.基于AHP模型的財政支出績效評價研究[J].經濟研究導刊，2014（16）：119-124.

[2] 王安才，楊鑫.預算績效管理“三級聯動”試點工作的思考[J].西部財會，2019（5）：10-12.

[3] 陳艷.財政支農資金績效管理探討[J].納稅，2019（18）：109-111.

[4] 中華人民共和國中央人民政府.國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見[EB/OL].（2016-04-12）[2016-04-22]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/22/content_5066842.htm.

[5] 中華人民共和國中央人民政府.財政部 國務院扶貧辦關于做好2019年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知：財農〔2019〕7號[EB/OL].（2019-01-09）[2019-

03-14]. http：//www.gov.cn/xinwen/2019-03/14/

content_5373713.htm.

[6] 楊運東，楊媚，肖斐.基于AHP法的高校科研經費管理風險評估研究[J].會計之友，2019（4）：135-141.

[7] 李漢龍，繆淑賢，韓婷，等.數學建模入門與提高[M].北京：國防工業出版社，2013：160-180.