村鎮變遷趨勢下新型城鎮化路徑研究

李衛忠

摘 要：城鎮化對于實施鄉村振興戰略、推動經濟社會的可持續發展至關重要。江門市城鎮化經歷一個低起點、高速度的發展過程，當前面臨的挑戰是：江門城鎮化發展不平衡不充分的矛盾十分突出，區域人口集聚能力下降，產業結構層次低，吸納人口就業能力有待提高，產城融合水平有待提高。為此提出新型城鎮化發展的路徑選擇：強化制度創新，實現農村轉移人口城市化;強化產業支撐，以產業發展推進城鎮化;對接粵港澳大灣區城市群建設，增強服務業對城鎮化的拉動作用;強化產城融合，提高城市承載能力;加快實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展。

關鍵詞：村鎮變遷;新型城鎮化;路徑

一、問題提出

城鎮化是社會發展的歷史過程，經濟社會轉型升級的必由之路，是工業革命的伴生現象，是指工業化過程中由于社會生產力發展而引起的地域空間上城鎮數量增加和城鎮規模擴大，農村人口向城鎮的轉移流動和集聚，以及城市的經濟關系和生活方式廣泛地滲透到農村的一種持續發展的過程[1]。

江門市位于廣東省珠三角西岸，是粵港澳大灣區城市群成員之一，是我國著名的“僑鄉”。改革開放40年來，江門市城市建設取得了巨大成就，城鎮化水平穩步提高，城鎮建設發展迅速，城鄉基礎設施不斷完善，人民生活水平產生了質的飛躍。但是，隨著經濟社會發展速度的加快，江門市城鎮化發展不平衡不充分的矛盾十分突出，部分城鎮“空心化”現象加劇，人口集聚能力下降，區域發展不平衡，城鄉基本公共服務不均衡等問題。

因此積極探索江門新型城鎮化建設，是江門實施鄉村振興戰略的重要舉措，是實現城鄉和諧發展、新農村建設與新型城鎮化良性互動的重要途徑，具有重要的理論和實踐意義。

二、江門城鎮化變遷趨勢判斷

（一）城鎮化率穩步提高，逐步向成熟發展階段邁進

江門城鎮化的發展同樣經歷了三個階段。

1. 1983年—1988年，城鎮化率低于20%時，為初始階段。江門市1983年建市，建市前的1982年的城鎮化率為13.41%，1988年江門市城鎮化率為18.6%，這一階段發展速度較慢，水平較低，處于初始階段。

2. 1989年—2010年，城鎮化加速發展階段。由于隨著城市經濟率先加快發展，江門憑借甘化廠、造船廠等一批國有企業奠定了堅實的工業基礎，農村勞動力進一步加快向城鎮轉移，外來人口也明顯增加，人口集聚效應逐步顯現，城鎮化保持快速發展的態勢，江門城鎮化率由1989年19.1%增長到2010年的62.3%，年平均增長1.96個百分點。

3. 2011年—2017年，江門人口城鎮化高水平且平穩的平穩階段。2017年江門的城鎮化達到65.06%，增速有所放慢，由第二個階段年均1.96百分點的增速降低到年均0.46個百分點的增速，但仍繼續保持上升趨勢。

根據美國城市地理學家諾瑟姆提出的城市化發展理論，把城鎮化發展分為三個發展階段，城鎮人口比重在30%以下為初期階段，城鎮人口比重在30%-70%之間為中期階段，城鎮人口比重在70%-90%之間為后期階段。2017年為65.8%，江門城鎮化進程正逐漸由中期階段向成熟發展的后期階段邁進。

（二）人口繼續向江門東部三區一市集聚

從人口增量看，中心城區人口增加多。2010年至2017年期間，東部三區一市人口增長最多，人口增量占全市常住人口凈增量的65.8%，其中蓬江、新會兩區的常住人口增加數量最多，比“十二五”期末凈增2.31萬人和1.78萬人。這八年中，蓬江是僅有的人口增長超過2萬的地區，該區人口增量占同期東部三區一市人口增量近四成，反映出人口向中心城區集聚的趨勢比較明顯。

（三）部分城鎮“空心化”現象嚴重

過去30多年中，江門很多城鎮依靠地處珠三角的區位優勢、良好的外向型經濟發展氛圍，吸引的一大批企業和外來務工人員集聚，江門走上了一條以工業城鎮化為主導、依靠工業拉動城鎮發展的道路。部分城鎮建設有自己的工業園區，形成了以某各產業為主導的工業集群，比如開平水口鎮的水暖衛浴，新會區司前鎮的五金不銹鋼制品，沙坪街道的男鞋制品等。

江門城鎮產業的發展是民營經濟為核心的自下而上的發展模式，具有較強的自發性，“村村點火、戶戶胃煙、遍地開花”的分散式發展態勢，使得城鎮發展呈現“城不像城、鄉不像鄉、鎮不像鎮、村不像村”，到處是城市，到處是鄉村，“城中村”、“城中廠”交織重疊的特征。城鎮建設粗放，用地功能混雜，布局混亂，住宅區、商業區以及工業區混建現象嚴重。城鎮產業轉型發展速度不能適應消費升級和人口城鎮化的需求變化，外來務工人員未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮基本公共服務。近年來，由于產能過剩，隨著城鎮產業下滑，一些企業倒閉，導致城鎮人口流失，出現城鎮“空心化”現象。

（四）城鎮化明顯滯后于工業化發展

美國著名經濟學家霍利斯·錢納里理論：當工業化率達到30%，城鎮化率可達到60%;工業化率達到40%時，城鎮化率一般在75%以上。可見，工業化是城鎮化的“脊梁”，以發展工業化為前提，以工業化帶動城鎮化，是城鎮化路徑的必然選擇。如果城鎮化長期滯后于工業化發展，將會給經濟系統帶來一系列內在矛盾，并且最終會制約著工業化進程、現代化進程及至第三產業的發展。

建立在城鎮工業化基礎之上的江門城鎮化發展，城鎮化顯然滯后于工業化進程。雖然2010—2017年江門城鎮化率逐年提高，從62.3%上升至65.81%，2017年江門市工業化率達到49.3%（見表1）。按照國際通用標準，2017年江門的工業化率已超過40%，根據錢納里的“發展模型”套算，合理城鎮化率應該在75%以上，而實際上江門的城鎮化率僅為65.81%，指標高近10個百分點。顯然，江門的城鎮化進程與工業化進程是非同步的，城鎮化水平滯后于工業化水平。此外，城鄉分割的戶籍管理制度也制約了人口的空間轉移，使城鎮的集約化程度總體上不高，對城鎮化的健康發展產生一定的影響。

（五）常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距持續拉大

2017年江門市常住人口城鎮化率65.8%，而戶籍城鎮化率只有51%左右，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間的差距由2000年的6.7個百分點擴大到2017年的14.8個百分點。表明有大量農業轉移人口雖然進入了城市和城鎮，實現了空間上的轉移和職業轉變，但還處于半市民化狀態，有的就業還不穩定，有的還沒有落戶，部分人在就業、教育、醫療、社保、住房、養老等方面還不能與城市居民享有同等的權利。

二、江門市新型城鎮化發展面臨的挑戰

（一）江門城鎮化發展不平衡不充分的矛盾十分突出

首先，江門城鎮化發展不充分。江門市與全省及珠三角其他各市相比，城鎮化水平仍然滯后。2017年廣東城鎮化率為69.85%，珠三角為85.65%，而江門市城鎮化率為65.8%，排在廣東省第9位，比全省和珠三角平均水平分別低近4和20個百分點，差距依然較大。與珠三角其他市相比，江門市城鎮化進程任重道遠。

第二，江門城鎮化發展的區域間和城市間的不平衡。西部三市城鎮化滯后于東部三區一市，二者相差28.3個百分點;各市區間的不平衡也十分突出，在三區四市中，江海區為99.7%，排名第一，其次為蓬江區99.5%，然后為新會區64.32%，鶴山為61.01%，開平為55.85%，恩平為51.88%，臺山為45.18%。常住人口城鎮化率最高的江海區和最低的臺山市相差54個百分點。

第三，江門區域產業發展不平衡。產業發展與城鎮化呈現正相關性，是城鎮化的根本動力。由于產業發展層次、發展水平不高，影響著就業結構，進而制約城鎮化的發展。從區域工業化發展綜合指數來看，蓬江區工業化程度最高，已經進入后工業化前半階段，工業化程度最低的是臺山市和恩平市，其工業程度尚處在工業化的初期，還沒有進入工業化中期。

（二）區域人口集聚能力下降，勞動力供給缺口將擴大

江門城市對外來人口缺乏吸引力，區域人口集聚能力下降。梳理江門統計年鑒，1990-2017年28年戶籍人口凈遷出數據，28年間僅有7個年份（1990、1992、1993、1994、2007、2009、2011年）江門戶籍人口呈凈流入狀態，其余21個年份均呈凈流出，而這個時期正是全國人口大量涌入珠三角，入戶人數顯著增加。廣東年鑒數據顯示1990-2017年，廣東僅有2012年戶籍人口凈遷出。2004年以來，珠三角九城市，也僅有江門、肇慶戶籍人口呈凈遷出狀態。

“用工荒”將成為趨勢。城鎮化加速對勞動力需求增加與勞動力供給總量下降和供給結構之間的矛盾將日益突出。近年來，我市異地務工人口回流增多。據統計，2011年至2017年，我市異地務工人員總數分別約為65.2萬人、64.6萬人、65.8萬人、61.7萬人、60萬人、59.5萬人、59.2萬人，整體上呈現逐漸總數緩慢下降趨勢。江門市正處于工業化中后期，勞動力由剩余向短缺的“劉易斯拐點”正在開始出現。另外，由于我國長期實行的土地制度和戶籍制度，以及不斷“攀高”的房價，使得農民進城的成本較大，一定程度上人為造成了江門市勞動力供應短缺。

（三）產業結構層次低，吸納人口就業能力有待提高

首先，工業吸納人口就業能力下降明顯。工業產業層次低，從工業內部結構看，2017年江門市勞動密集型的機電、紡織服裝等六大優勢傳統產業規模以上企業總產值占全市規模以上工業總產值的比重達70%以上，重化工行業和高附加值、技術密集型的戰略性新興產業比重較小。其次，企業普遍規模小，產業層次較低，多數企業屬于粗放生產經營，處于國際產業鏈分工的中低端環節，產品技術含量不高，附加值低，市場競爭力弱。據統計，截至2017年底，江門市全部工業企業數為4.5萬家。其中，規模以上近2000家，規模以上企業總數占比4.4%，規模以下企業總數占比95.6%。在產值方面，規模以上企業產值占比87.6%，規模以下企業產值僅占比12.4%。工業吸納人口就業能力下降明顯。從就業人口可以看出，第二產業就業人口從2011年的111.37萬人下降到2017年的95.95萬人，年均下降2.8%，第二產業就業人口占全部就業人口的比重也從2011年的43.62%下降到2017年的39.31%，下降了4個百分點。產業結構不優，缺乏牽動力強大的工業項目，工業化助推城鎮化的作用有待加強;缺乏產業支撐，對中高端產業聚集能力較弱，經濟規模較小，吸納生產要素、轉移農業人口到城鎮生產生活的能力較弱。

其次，服務業發展滯后，江門市服務業吸納就業人員的能力有限。服務業是加快城鎮化發展的后續推力，是城鎮化持續發展的重要基礎。江門市服務業發展相對滯后，就業彈性較高的優勢發揮不夠。2017年江門市第三產業在國民經濟中的比重為44.7%，相比全省平均52.6%的比重以及珠三角平均56%的比重，分別低了近8個百分點和11.3個百分點。從就業人口來看，雖然江門市服務業從業人員2017年與2011年相比，增加了2.59萬人，但服務業人員占社會從業人員的比重仍較低，2017年僅28.1%，與廣東省37.8%服務業從業人員占比平均水平相比，江門市服務業吸納就業人員的能力有待提高。

（四）產城融合水平有待提高

經過三十多年的發展，我市各產業園區及各鎮街的園區都得到了較大的發展和完善，但發展仍屬粗放型，缺乏科學的產業定位和產業規劃。全市各園區普遍存在工業生產比重較大，公共設施用地和綠化用地比重偏少、公共服務設施配套不完善等問題。目前全市大多延續傳統工業園區建設模式，園區建設缺少城市思維，城鎮化滯后于工業化進程，并沒有擺脫勞動密集型加工工業和土地低成本擴張、資源快速消耗、“土地城鎮化”快于“人的城鎮化”的發展路子。江門國家高新區是我市最早成立產業基地，產業基地規劃面積110平方公理，目前落戶企業有522家，產業基地就業人數達6.5萬人，卻連一間幼兒園、社區醫療門診部都沒設。大部分園區開通公交線路偏少，特別上落班高峰期，區內企業職工出行較為不方便。

三、江門新型城鎮化路徑選擇分析

（一）強化制度創新，實現農村轉移人口城市化

1. 深化戶籍制度改革。放開人口落戶限制，讓農村轉移人口成為江門“新市民”，實行“無房也可落戶”、“先落戶后管理”政策。對于城市落戶的農村人口，保留進城落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權、原有集體財產權益不變，消除農民進城的后顧之憂，彌補農民進城個人成本，增強農民向城鎮轉移的動力，建立健全農村人口轉移促進機制。

2. 強化公共服務供給。一是提供就業保障。通過提供免費就業對接服務、創業培訓等舉措幫助農村轉移人口“找工作”，通過維護農村轉移人口合法工作權益，讓農村轉移人口“安心工作”。二是提供住房保障。從廉租房、公租房、經濟適用房、企業員工宿舍、安置房和人才公寓等多方面構筑多元化農村轉移人口住房保障體系，讓外來人口“有房住”。創造條件讓農村轉移人口購買安置房，安居下來。三是提供社會保障和公共服務。不僅讓農村轉移人口平等享受證照辦理、生殖保健、急難救助、計劃生育、學習教育、公共衛生等基本公共服務，還賦予農村轉移人口平等參加各項社會保險、職工醫療互助、新型農村合作醫療的社保待遇，真正實現“人”的城鎮化。

（二）強化產業支撐，以產業發展推進城鎮化

一是加快傳統產業轉型升級，提升產業發展水平。加強先進技術和新興業態改造。加快推動新一輪技術改造，以“機器換人”和“兩化融合”為重點，加大優勢傳統產業和重點企業技術高端化、低碳化、智能化改造力度。大力推動高新技術、網絡信息技術、文化創意設計等向傳統產業延伸滲透，向傳統產業注入創新活力。引導企業加大技術改造力度，推動設備更新和新技術應用，落實資金申報、貼息貸款等技改優惠措施。推動傳統產業向智能工業轉型。依托“互聯網+”技術，發揮水暖衛谷、不銹鋼器具以及鞋業等傳統產業自身集聚優勢，引導企業研發智能型產品，推動“智造”產業發展。

二是大力推進“互聯網+”產業發展。支持企業積極利用移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等新技術手段開展品牌、管理、商業模式等的全面創新，形成競爭新優勢。支持更多企業開展線下制造與線上商務結合的O2O制造模式。大力推進“互聯網+生產”、“互聯網+消費”等領域深度融合。

（三）對接粵港澳大灣區城市群建設，增強服務業對城鎮化的拉動作用

建設粵港澳大灣區休閑旅游度假勝地（基地）和國際旅游目的地。充分利用中國第一僑都的資源，打造碉樓、海島、溫泉、生態四大旅游品牌，加快開平赤坎古鎮、臺山國家農業公園、新會小鳥天堂濕地公園等龍頭項目建設，豐富粵港澳“一程多站”旅游精品線路，與珠三角的城市聯手打造粵港澳大灣區休閑旅游度假勝地（基地）和國際旅游目的地。

打造粵港澳大灣區西翼物流樞紐中心。隨著港珠澳大橋、深中通道、深茂鐵路等交通基礎設施的陸續建成與動工，作為“海上絲綢之路”重要節點的江門區位優勢更加凸顯，與廣深、港澳的同城效應將進一步放大，加快珠西綜合交通樞紐、鶴山珠西物流中心以及高新區公共碼頭的建設，完善江海公鐵聯運體系，將江門打造成為粵港澳大灣區西翼物流樞紐中心。

大力發展大灣區中高端養生養老基地。面對粵港澳三地均面臨人口老齡化趨勢和東面臨養老服務業發展短板，江門積極發展以健康管理、康復醫療、養老服務、養生保健、健身休閑為主的健康養生服務業，打造健康養生產業高地。建設中醫藥養生醫療保健基地，依托溫泉山脈周邊，結合香港、澳門良好的醫療服務管理經驗，聯合開展以中醫藥康體、保健為主的醫療基地。發展中藥、保健品商貿文化產業，依托新會陳皮村，弘揚推廣新會陳皮文化，發展集本土地道中藥材和保健品銷售、流通、會展、文化傳播、農家樂旅游一體化的商貿文化區。

（四）強化產城融合，提高城市承載能力

新型城鎮化背景下的“產城融合”應該是產業、人和城市功能三者的融合。一是推進產業園與城市功能融合。現代產業園區應更具重城市功能復合，將產業園單一的生產功能，向多元的城市功能轉化，在生產功能基礎上積極發展生產性和生活性的服務功能，精心規劃，包括有優質寫字樓，高端主體就連，知名學校，醫院、圖書館、文體中心、人才公寓多業態在內的公共服務配套設施，提供舒適便捷的和諧社區，打造產城融合新亮點，實現園區從單一功能消費、實現多元功能的轉變。二是加大公共教育投入。逐步在各園區周邊配套義務教育學校，加大政府投入，并吸引社會資本參與投資民辦教育，通過向民辦教育購買學位等方法，解決園區員工隨其子女義務教育問題。提升公共交通服務水平。三是建立園區與城市公交基礎設施保障機制，加快園區到市中心的短途客運班線公交化改造，加快推進園區至周邊城市、鄉鎮公交全覆蓋。鼓勵社會資本進入園區公共交通服務，提升園區交通便利性。

（五）加快實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展

培育區域特色生態農業，發展農村特色經濟。美麗鄉村建設堅持可持續發展原則，充分發揮原有經濟優勢和資源優勢。改變農業產業結構和產品結構，增強區域間農業合作。要用工業化的理念經營農業，大力發展設施農業、智慧農業，切實改變農業靠天吃飯的局面。培育區域特色生態農業，實現產品的優化升級和生產規模化。同時，加強休閑農業與科技創新、文化創意的結合。充分發掘僑鄉文化的魅力，延長休閑農業的產業鏈，增強一、二、三產業的融合互動，提高休閑農業的經濟效益。

布局全域鄉村旅游，延長鄉村旅游經濟鏈。樹立全域鄉村旅游理念，按照“全景化體驗、全時化消費、全業化融合、全民化共享”的“四全”模式，實現以“農業、養生、科技”為核心的全域鄉村旅游經濟鏈，以及旅游產業鏈的橫向延伸，縱向深化。按照“一軸四帶”的布局發展江門市全域鄉村旅游。

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