金融精準扶貧視角下返貧路徑的阻斷與優化

張明春

摘要：扶貧是一項長期性工作，雖然2020年脫貧攻堅戰既定目標即將實現，但是消除貧困存量、遏制貧困增量、防止脫貧不穩定人口返貧、邊緣人口致貧的任務仍然艱巨。本文以寧夏回族自治區脫貧攻堅主戰場固原市為例，基于金融精準扶貧視角，探討金融在阻斷返貧方面的著力點和切入點，在此基礎上提出金融精準扶貧優化策略。

關鍵詞：金融扶貧 阻斷返貧 優化策略

寧夏回族自治區固原市位于六盤山集中連片特困地區，是寧夏脫貧攻堅主戰場，2019年減貧3.9萬人，未脫貧人口0.7萬人，貧困發生率下降至0.55%。2020年3月，自治區批準原州區退出貧困縣序列。至此，寧夏僅剩西吉縣一個國家貧困縣。

一、固原市脫貧人口返貧情況

調查顯示，2016年以來，固原市四縣一區累計返貧248戶2657人，總體返貧率1.1%，其中返貧率最高的2018年為1.9%。

（一）因病返貧

因病返貧是我國脫貧人口返貧的主要原因，占比超過了50%。截至2019年末，固原市36.95萬名建檔立卡貧困戶基本醫療保險參保率達100%，建檔立卡貧困戶患者住院費用實際報銷比例達91%。但是遭遇大病后，貧困戶人均個人負擔醫療費用上萬元。調查顯示，2016年至2019年，固原市四縣一區因病返貧貧困戶占返貧貧困戶總數的51%；因殘返貧貧困戶占比7%；由于大病、慢性病或殘疾造成勞動力缺乏的返貧戶占比10%。因上述原因返貧的農戶占比達68%，主要集中于40歲以上的中老年群體，長期醫療支出或突發性醫療支出導致貧困戶家庭入不敷出并很快返貧。

（二）因學返貧

雖然國家對于義務教育階段學生免收學雜費，但因物價上漲、就業壓力倒逼全日制學歷教育年限增加等因素影響，近年來高中階段教育、大學教育的費用逐年增加，供孩子上學的貧困戶家庭負擔重，容易返貧。目前，寧夏公辦普通高中學雜費每學期400元左右，區內公辦高校學費每年約3000元，教材費和住宿費1000元左右，普通公辦高校一名本科生上學4年至少花費4萬元到8萬元，藝術類院校和民辦高校費用高達10萬元以上。調查顯示，2016年至2019年，固原市四縣一區因學返農戶占返貧農戶總數的11%。

（三）因災返貧

惡劣的生存環境和頻繁的自然災害，是造成“返貧”的原因之一。由于固原地處寧夏南部山區，自然環境及生產生活條件差，干旱、洪澇、冰雹、霜凍等自然災害時有發生。固原市農民的收入主要來源于種植業、養殖業和勞務產業，農村居民第一產業凈收入占比37%、工資性收入占比39%，大部分建檔立卡貧困戶收入來源單一，抵御自然災害的能力差。調查顯示，2016年至2019年，固原市四縣一區因災返貧貧困戶占返貧貧困戶總數的6%。

（四）因自身發展能力不足返貧

貧困地區自然條件差，基礎設施落后，信息不對稱，產業基礎薄弱，存在“空心化”問題，貧困人口受教育程度較低，自我發展能力不足。調查顯示，2016年至2019年，固原市四縣一區因自我發展能力不足返貧貧困戶占返貧貧困戶總數的6%；因缺土地、缺水、缺技術、缺資金、交通條件落后、政策兜底等原因返貧農戶占返貧貧困戶總數的10%。

二、固原市金融精準扶貧阻斷返貧路徑的實踐

（一）脫貧攻堅期內金融精準扶貧實現了脫貧不脫政策

固原市金融機構認真貫徹落實《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》《關于金融支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》《關于切實做好2019年-2020年金融精準扶貧工作的指導意見》，全面落實“兩免一貼一保險”[免抵押、免擔保、財政貼息、扶貧保]政策，結合實際建立并運行盡職免責機制，確保了脫貧摘帽貧困縣金融支持政策力度不減。截至2020年7月末，全市涉農貸款272.6億元，較年初增加27.8億元，增長11.3%；金融精準扶貧貸款余額77.8億元，剔除農發行已調出的貸款影響外，全市其他金融機構實際精準扶貧貸款較年初新增9.3億元，增長13.6%。

（二）整村授信，確保建檔立卡貧困戶實現應貸盡貸

在金融扶貧政策及貨幣政策工具引導下，固原市脫貧摘帽縣金融機構堅持“扶上馬，送一程”的原則，用足用活扶貧小額信貸政策，堅持落實應貸盡貸、收回再貸、無還本續貸、風險化解等措施，確保扶貧小額信貸只增不減，實現從支持建檔立卡貧困戶向支持摘帽貧困戶鞏固脫貧成果和其他小農戶融入現代農業轉變。農業銀行、農商行、信用社探索開展金融扶貧整村授信模式，其中固原農村商業銀行計劃在3年內實現原州區整村授信全覆蓋，發放扶貧產業發展貸款50億元。截至2020年6月末，固原市建成金融扶貧示范村300個，占行政村總數的37%；全市建檔立卡貧困戶貸款余額43.64億元，獲貸貧困戶8.59萬戶，戶均5萬元，貸款覆蓋面94.9%。

（三）優化信貸服務，解決農戶“融資難、融資貴”問題

今年新冠肺炎疫情暴發后，固原市涉農金融機構探索數字化轉型戰略，積極推廣純信用線上信貸產品，降低農戶貸款利率，拓寬擔保渠道，推進貸款線上、線下融合發展，支持貧困戶通過產業脫貧實現可持續發展。農業優化加快推廣“惠農e貸”“網捷貸”“微捷貸”純信用線上信貸產品，改變了原擔保人僅限于公職人員的擔保規定，加大非公職自然人擔保和多戶聯保方式，將農戶小額貸款由5萬元提高到30萬元，對建檔立卡貧困戶除享受5萬元以內貸款貼息外，對其超過5萬元、且非政府貼息的生產經營貸款，一律享受基準利率下浮10%。農商行和信用社通過“整村授信”，為農戶上門辦理30萬元以內、2年期限、免擔保、免抵押、優惠利率貸款。

（四）分類施策，解除扶貧小額信貸到期償還之憂

固原市從“三信評定、風險補償、農業保險、預警止損”四方面構建風控體系，形成了風險防控的立體架構，為信貸資金安全建立起了堅固的“防火墻”。針對扶貧小額信貸到期償還問題，各金融機構因地制宜、分類施策，對于正常發展有還款能力的貧困戶，通過還本續貸方式繼續給予信貸支持；對于資金短缺一時無法按期還款的貧困戶及返貧戶，通過貸款展期、無還本續貸等方式給予支持；對于因貧困戶發生意外無法償還的貸款，申請地方財政使用風險補償基金代償；對于惡意拖欠貸款的貧困戶以及因賭、因毒、因懶返貧的貧困戶貸款，聯合相關部門通過司法手段進行清收。截至2020年6月末，全市62個鄉鎮812個行政村全部建立了村級信用協會，完成評級授信15.8萬戶，其中建檔立卡貧困戶9.1萬戶，實現了全覆蓋；全市7家融資性擔保公司在保戶數2.2萬戶，在保余額32.81億元，代償戶數548戶，擔保代償金額4.91億元，代償率14.96%；全市扶貧小額借款人意外傷害保險8734戶，投保額4.2億元。2019年以來，固原市各縣區通過法院調解、公安拘留等司法手段，共收回逾期扶貧小額信貸資金66戶238萬元。

三、固原市金融精準扶貧阻斷返貧路徑面臨的問題

（一）脫貧攻堅后的微觀金融扶持政策還需進一步明確

2017年以來，黨中央、國務院關于建立貧困退出機制的意見明確提出，貧困縣摘帽后保持現有政策到2020年之前不變，金融扶持政策同樣延續至2020年底。2019年，中國人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部聯合印發了《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，提出了金融服務鄉村振興的總體要求，明確了工作目標，細化了支持重點，在宏觀層面明確了脫貧攻堅后的金融扶持政策。但是在貸款貼息、利率優惠等微觀層面，缺少實施細則和操作標準，導致金融機構扶貧信貸安排均基于脫貧攻堅時限，并未按照貸款項目客觀需要合理確定貸款周期。另外，建檔立卡貧困戶貸款到期后，對于2020年之后是否貼息有顧慮，續貸積極性不高。

（二）信貸需求減弱，導致精準扶貧貸款增長后勁不足

根據固原市“六個精準”脫貧攻堅計劃，對于貧困村堅持“有土”產業和“離土”產業雙輪驅動，因人因戶、分類因村確定扶持產業。對“有土”產業，實施“5.30”（戶均5頭牛或30只羊）及其倍增計劃，放大“龍頭企業+合作社+基地+貧困戶”模式；對“離土”產業，開展10萬勞動力技能培訓工程。基于資源稟賦約束，固原市的貧困村產業主要集中于種養殖業，產業結構單一，加上疫情和經濟下行壓力雙重因素疊加影響，造成當前農業企業、農戶等承貸主體缺乏投資意向、缺少配套項目跟進。盡管很多貧困農戶在政策指引下去貸款，但面臨著“怎么花錢”“在哪里花錢”的困境。部分貧困戶因為生產能力不足，還貸能力較弱，怕用了還不起，被追債，導致部分扶貧資金閑置，對銀行信貸資金需求減弱。調查顯示，固原市各縣農行、農商行及信用社授信貸款額度閑置率達20%。西吉縣農行反映，有60多戶建檔立卡貧困戶貸款到期清償后不再續貸；西吉縣農商行反映平峰鄉大部分貧困戶小富即安，貸款到期償還后不再續貸。

（三）脫貧不穩定，人口及返貧人口金融承載能力弱

2018年統計數據顯示，固原市建檔立卡貧困戶60歲以上單老戶、雙老戶、多老戶占未脫貧貧困人口數的36%。2016年至2019年，固原市四縣一區因病、因殘及由于大病、慢性病或殘疾造成勞動力缺乏的返貧戶占比達68%，主要集中于40歲以上的中老年群體。調查顯示，還未脫貧摘帽的西吉縣2019年底剩余貧困人口致貧原因主要有因病因殘、自身發展能力不足、缺技術、缺資金、因學，其中因病因殘致貧戶數862戶，占比57%；自身發展能力不足62戶，占比4%；返貧農戶小學、文盲及半文盲文化程度占比79%。建檔立卡貧困戶金融意識較低，現代金融知識匱乏，特別是留守老人和留守婦女文化水平有限，金融工具運用能力不足，導致貧困戶脫貧及鞏固成果難度較大，主要依靠政策兜底，缺少金融支持著力點。

（四）精準扶貧貸款集中到期，帶來潛在不良貸款風險升高

2019年末，固原市建檔立卡貧困戶貸款余額達7.7萬戶38.9億元，覆蓋率78%；不良貸款224戶711萬元，不良率0.18%。截至2020年3月末，固原扶貧小額信貸不良貸款316戶1102.8萬元，不良率0.28%。雖然不良率保持較低水平，但絕對值在緩慢增加。2020年下半年，金融機構發放的小額信用扶貧貸款將進入償還高峰期，潛在不良貸款風險升高。一是貧困戶因大病、重大變故、產業發展失敗等因素返貧，喪失了貸款償還能力；二是個別貧困戶沒有將扶貧貸款用作發展產業或投入創業，而是用于消費娛樂、冒險賭博等，導致貸款不能按期償；三是扶貧辦及鄉政府對建檔立卡貧困戶識別始終呈動態調整狀態，不斷有貧困退出或進入，已獲得貸款支持的貧困戶因取消貧困資格不能享受貼息政策，不能納入風險補償，導致還款意愿發生變化；四是扶貧貸款聯動清收、協同震懾機制弱化，少數有償還能力的貧困戶存在觀望心理，個別貧困戶因移民搬遷或外出務工失聯，造成扶貧貸款逾期或不良。

四、固原市金融精準扶貧阻斷返貧路徑的優化策略

（一）長短兼顧，保持金融扶持政策持續性

防止脫貧后返貧，不僅需要立足當前、切實解決突出問題，更需要著眼長遠、建立健全體制機制。短期在脫貧攻堅期內，一是保持脫貧摘帽貧困縣金融扶貧政策不變、力度不減，統一金融精準扶貧政策宣傳口徑，積極開展金融扶貧再貸款過渡到鄉村振興再貸款可行性研究，進一步明確增量扶貧貸款2020年之后貼息政策，打消金融機構和建檔立卡貧困戶顧慮。二是主動作為，通過固原市金融扶貧信息管理系統對即將到期貸款和逾期貸款亮燈預警，并向縣、鄉、村發送預警信息，提示致貧、返貧風險，助力地方政府相關部門防返貧監測預警和動態管理機制有效運行。從中長期來看，要根據中央脫貧攻堅的總體部署及鄉村振興戰略適時優化調整有關政策，從貨幣政策工具引導、財政支持撬動、實施差異化監管政策、開展鄉村振興金融服務考核評估等方面，著手及早謀劃后續政策措施，強化激勵約束，建立多層次、廣覆蓋、可持續、適度競爭、有序創新、風險可控的現代農村金融體系，滿足鄉村振興多樣化的金融需求。

（二）探索建立金融支持穩定脫貧防返貧長效機制

要總結普惠金融發展規劃（2016-2020年）實施以來的實踐經驗，借鑒“金融服務創新+金融知識掃盲+便捷基礎設施”的農村普惠金融發展“宜君模式”以及蘭考試驗區普惠金融發展之路和井岡山“基礎金融不出村、綜合金融不出鄉鎮”的普惠金融服務模式，出臺“普惠金融發展規劃（2021-2025年）”，重點對脫貧摘帽貧困縣相關支持政策進行明確，擴大普惠金融試點縣范圍和數量，推進普惠金融發展模式全覆蓋，推動金融支持穩定脫貧政策由“特惠”為主向“普惠”為主過渡，實現金融從“輸血”到“造血”的轉變，助力產業扶貧與鄉村振興協調推進，支持發展和壯大農村集體經濟，推動鄉村產業融合發展，形成穩定脫貧長效機制。

（三）結合政府產業扶持規劃，分類細化優化金融支持措施

在脫貧攻堅期內，固原市根據不同發展條件確定了產業扶持方式，對有資源、有勞動力但無發展門路貧困人口，扶持發展特色產業；對因學致貧和缺技術的貧困人口，開展教育扶貧和就業創業扶貧；對既無發展條件又無法在原地生存的貧困人口，進行異地搬遷扶貧；對因病致貧和無勞動能力的貧困人口，通過低保政策和大病救助等醫療救助政策解決生計問題。下一步，應圍繞政府發展規劃，通過靈活運用差別存款準備金率、再貸款等工具，引導金融機構通過大力開展扶貧小額信貸、生源地助學貸款、婦女創業貸款等業務，分類支持貧困人口逐步脫貧。要積極探索應用“互聯網+”扶貧模式，在優化線上金融服務的同時，借助電商扶貧平臺開展精準扶貧，建議相關部門及機構結合地方政府發放消費券刺激消費舉措，通過數字錢包發放基于區塊鏈技術的消費電子貨幣，定向用于采購電商扶貧平臺農產品。要及時掌握全市已脫貧建檔立卡戶和非貧困戶因病、因災、因突發事故導致易返貧致貧的基本信息，對扶貧小額貸款在風險可控的前提下，對癥下藥，采取有效幫扶措施及時跟進幫扶，區別對待逾期和不良貸款，積極開展信用救助，防止已脫貧人口返貧或出現新的貧困人口。

（四）密切關注并妥善防范化解扶貧領域金融風險

對于存量扶貧信貸，要摸清建檔立卡貧困戶貸款底數，提前結合實際情況分類處置，降低扶貧貸款集中到期形成的清償壓力及潛在不良風險。建議繼續完善風險補償機制，補充擴大擔保基金規模，對于無法收回且符合代償條件的扶貧貸款，通過風險補償基金按比例代償。要完善政策性農業保險，在大力推廣“扶貧保”的基礎上，積極發展農村小額人身保險、農房保險、農機保險、巨災保險、城鄉居民大病保險等普惠保險業務，向農戶提供保障適度、保費低廉、保單通俗的“三農”保險產品。要注重金融生態環境建設，充分發揮金融扶貧示范村的示范效應及便民金融服務站功能作用，在加大金融知識宣傳教育的基礎上，通過對欠貸農戶或貧困戶采取宣傳教育、通報曝光、集中清收、依法起訴等形式，建立常態化清收機制，營造良好的農村社會信用環境。

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Blocking and Optimizing the Path to Return to Poverty from the Perspective of Financial Precision Poverty Alleviation

——Based on the investigation of Guyuan City， Ningxia

Zhang ming chun

Abstract： Poverty alleviation is a long-term task. Although the set goals of the 2020 poverty alleviation battle are about to be achieved， the task of eliminating the stock of poverty， curbing the increase in poverty， preventing the unstable population from poverty alleviating from returning to poverty， and the marginal population from causing poverty is still arduous. This article takes Guyuan City， the main battlefield for poverty alleviation in Ningxia， as an example. Based on the perspective of financial precision poverty alleviation， this article discusses the focus and entry point of finance in preventing poverty reduction， and proposes an optimization strategy for financial precision poverty alleviation on this basis.

Keywords： Financial poverty alleviation Back to poverty Thinking

（作者單位：中國人民銀行固原市中心支行）

責任編輯：欣文