高職院校內部治理體系建設的困境及其突破

熊威　吳訪升

[摘要]當前高職院校內部治理體系在解決多元共治、權力共享、約束制衡等方面存在五重困境，即利益相關者的參與困境、學術權力與行政權力的平衡困境、二級管理的落實困境、治理過程的透明化困境、治理文化的熔鑄困境、治理能力的提升困境。破解這些治理困境，亟須全方位推進現代高職院校制度建設，建立由“五位一體”內部治理結構、“一章八制”制度體系、“五縱五橫”內部質量保證體系、“制度化”內部控制體系、“數據化”治理平臺構成的內部治理體系。

[關鍵詞]內部治理;高職院校;二級治理

[作者簡介]熊威（1980- ），男，湖北松滋人，常州工程職業技術學院，副研究員;吳訪升（1969- ），男，浙江縉云人，常州工程職業技術學院院長，教授，博士。（江蘇? 常州? 213164）

[中圖分類號]G717? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）01-0045-05

高職院校內部治理體系是在法治、共治、善治理念的統領下，各利益相關方本著平等協商、合作共贏原則，有效參與學校決策、執行、監督的體制、機制和制度安排。內部治理體系和治理能力現代化既是高等教育領域改革的目標，也是高職院校內涵式發展的迫切需求。

一、高職院校內部治理體系建設的困境

在教育主管部門的推動和殘酷的院校競爭壓力下，一批高職院校主動求變，率先改革內部治理結構，健全制度體系，形成了具有高職教育特色的內部治理建設模式，但這些模式在解決多元共治、權力共享、約束制衡等方面存在諸多困境。

（一）利益相關者的參與困境

高職院校作為一種社會組織，其自身發展受到舉辦者、管理者、市場等多方面影響，“地方人民政府、行業組織、企業、教師、受教育者、社區等都是高職院校的確定型利益相關者，他們在高職院校的辦學過程中扮演著不同的角色”①。當前的高職院校治理中，教師、學生、社區等利益相關者的參與度相對較低，影響了治理的有效性。高職院校陸續成立了辦學理事會，教育主管部門、地方政府、行業企業、教師以及學生代表成為理事會的成員，形式上架起了利益相關者參與學校治理的橋梁。但實際運行中，由于價值觀差異、體制束縛、頂層設計缺陷，辦學理事會決策咨詢的功能沒有得到充分發揮。隨著社會治理水平的不斷提升，教師和學生參與高職院校內部治理的意愿日益強烈、平臺日益增多，但仍然面臨著理念和機制上的困境。在治理理念方面，行政管理者習慣于“指揮者”角色，師生習慣于“執行者”角色，兩者仍然陷于傳統集權式管理場域中，與現代治理理論倡導的“溝通協商、共治共享”理念格格不入。如果不轉變管理者和師生的管理服務理念，高職院?，F代治理結構就無從談起。在治理機制方面，師生參與內部治理的制度越來越健全，但這些制度中有相當一部分僅限于“文本”上，沒有有效落實到實踐中。

（二）學術權力與行政權力的平衡困境

伯頓·克拉克指出，“學術系統如何分配權力和使權力合法化，這可能是最重要的方面”②。高職院校的學術話語權到底由誰來掌握，一直備受關注?，F代學界普遍認為，高職院校學術權力和行政權力并非彼此對立的關系，它們相互依賴，彼此制約，共同履行高職院校辦學使命。脫胎于中等職業教育的高職院校辦學歷史積淀不足，治理理念落后，治理經驗欠缺，以致出現學術權力與行政權力互相傾軋的困境。在高職院校起步階段，行政權力主導學校發展的模式是必要的。但進入新時代，行政權力主導一切的模式已經不能適應現代高職教育的發展要求。在高職院校中，行政權力的膨脹與學術權力的式微成為內部治理改革首先要解決的矛盾。在這種體系下，學術權力自然被無情傾軋，學術人往往都喪失了自己應有的學術話語權，學術發展經常偏離正確的軌道。高職院校學術權力與行政權力的失衡，致使學術事務發展得不到彰顯，行政權力得不到有效約束監督。

（三）二級管理的落實困境

“為回應‘錢學森之問，2011 年國務院在17 所大學啟動了試點學院計劃。 該計劃的核心內容有：第一，擴大學院在教學、科研、管理方面的自主權，實行教授治院制。”③作為我國高等教育的重要組成部分，高職教育沒有理由不實施兩級管理。世界高等教育實施兩級管理和國內部分高職院校成功實踐的經驗證實，實施兩級管理是提升高職院校辦學水平的必由之路，是建設現代高職院校制度的主要突破口和有效路徑，也是高職院校由管理走向治理的動力源頭。大部分高職院校在推進兩級管理中或舉棋不定，或無從下手，或淺嘗輒止，兩級管理的功效得不到充分發揮。部分高職院校兩級管理浮于面上，事權下移，而財權、人權及重大事權仍集中在校級層面，二級學院責大權小，責、權、利未能統一。這也是高職院校內部治理水平落后于普通本科高校的主要原因之一。當前至少有四大困境掣肘著高職院校兩級管理：一是長期的“等靠要”導致二級學院自主發展能力先天不足，思想上也未做好充分準備;二是集權式管理的慣性作用大，短期難以被先進的治理理念消除;三是缺乏系統的頂層設計，對深化兩級管理的信心不足;四是二級學院之間發展不均衡，實施兩級管理后會進一步擴大院際差距，影響學校穩定。

（四）治理過程的透明化困境

現代治理理論認為“善治”應具備六個基本要素，“合法性、透明性、責任性、回應性、有效性和法治”④。高職院校內部治理在追求“善治”的過程中，應該堅持公開透明，確保主管部門、地方政府、行業企業、教師、學生都有權獲得與自己利益相關的決策信息，包括學校事業發展規劃、人力資源政策、學生發展政策、校企合作政策、預算與決算以及其他有關的辦學信息。公開透明是保證高職院校內部治理不被權力和金錢掌控的前提，是高職院校實現“善治”的必要條件。在全國職業院校實施管理水平提升行動計劃的背景下，高職院校在管理的公開化、透明化方面邁出了可喜步伐，但其內部治理透明化仍然遇到三重困境：一是“不愿透”，擔心透明化會向競爭對手泄露學校辦學機密，會削弱管理層的權威;二是“不會透”，缺乏透明化的技術和手段，忽視現代信息技術在治理透明化方面的巨大能量;三是“不敢徹底透”，高職院校辦學過程中仍然存在少許不規范行為，全面徹底公開化對高職院校來說是一大挑戰。

（五）治理文化的熔鑄困境

治理文化是高職院校在辦學治校育人過程中形成的文化形態，它包括治理理念、治理價值觀、治理目標、治理模式、治理結構等若干方面。“治理體系和治理文化是同質同向的，有什么樣的治理文化，就可能構建什么樣的治理體系;有什么樣的治理體系，就可能形成什么樣的治理文化?！雹萦纱丝梢?，治理文化是高職院校治理體系現代化的方向指引和條件保障，是培育踐行校園核心價值觀的重要載體。高職院校內部治理體系建設既要重視治理結構、治理制度、治理主體等硬件建設，也要重視治理愿景、治理文化等軟件建設。與普通本科高校一樣，高職院校尚未生成與國情校情相適應的內部治理體系和治理文化，特別是治理文化建設常常被管理層認為很重要但始終沒有采取實際行動。根源在于治理文化建設面臨雙重困境：一是缺乏理論支撐，沒有系統研究高職院校治理文化的內涵與途徑，沒有頂層設計治理文化建設的系統性方案;二是缺乏價值觀支撐，對現代治理理論倡導的“協商、溝通、合作、共贏”理念缺乏普遍的認同感，“器物”價值蓋過“精神文化”價值的認識短期難以扭轉。

（六）治理能力的提升困境

治理能力是治理優勢轉化為治理效能的關鍵，是高職院校實現治理現代化的核心要素。現代化的治理體系必須有現代化的治理能力來支撐和踐行。縱觀高職院校治理現狀，對比普通本科高校的內部治理，我們不難發現高職院校治理能力的提升面臨三個困境：一是缺“重視”。高職院校對行政管理與服務人員的重視程度較低，各種進修、培訓計劃中鮮有管理服務人員的身影，即使在實施教學工作診斷與改進試點院校里，管理服務人員也缺乏個人職業生涯規劃的指導。在相當多的高職院校里，管理服務人員的薪酬普遍低于同職級的專任教師薪酬，在一定程度上影響了管理服務人員的工作熱情。二是缺“規劃”。人的發展是有階梯、有步驟的，需要規劃的指引。盡管每個高職院校都編制了師資隊伍建設規劃，但這些規劃大多針對專任教師設計，沒有對管理服務人員的發展進行規劃。筆者查閱了12所高職院校的“十三五”事業發展規劃，其中僅有4所院校提到了管理服務人員的中長期發展問題。三是缺“干部”。中層干部是貫徹學校黨委行政決策的中堅力量，其能力水平決定了一所學校的發展潛力。大多數高職院校從中等職業學校升格而來，發展歷史較短，人才積淀不夠，特別是中層干部的學歷、能力、素養跟不上快速發展的要求。

二、高職院校內部治理體系建設的路徑

教育部2012年印發的《全面推進依法治校實施綱要》從制定具有自身特色的學校章程、建立規范性文件審查與清理機制、健全科學民主決策機制、完善決策執行與監督機制、完善民主管理和監督機制、健全社會參與機制、建立健全學術自由的保障與監督機制等方面部署了依法治校的主要任務。為貫徹落實，高職院校應將章程和制度建設作為落實綱要的突破口，全方位推進現代高職院校制度建設，建立由“五位一體”內部治理結構、“一章八制”制度體系、“五縱五橫”內部質量保證體系、“制度化”內部控制體系、“數據化”治理平臺構成的內部治理體系。

（一）健全“五位一體”內部治理結構

內部治理結構是現代高職院校制度的基石，是保證黨的教育方針政策得到有效落實和高職院校依法自主辦學的基礎性工程。高職院校要始終堅持社會主義辦學方向，深入貫徹落實教育部《依法治校實施綱要》《依法治教實施綱要（2016—2020年）》《堅持和完善黨委領導下的校長負責制的實施意見》等文件精神，全面構建黨委系統、行政系統、學術系統、民主管理系統、決策咨詢系統相輔相成的“五位一體”內部治理結構。在持續優化黨委系統和行政系統基礎上，高職院校應重點推進學術系統和決策咨詢系統建設。一是依據高職院校章程，不斷完善學術體系，成立校級層面學術委員會及其專門委員會、二級學院層面的學術分委員會，架構體系完備、協調高效的學術系統，在體制上保證學術權力的有效運行。二是依據《中華人民共和國高等教育法》《普通高等學校理事會規程（試行）》，成立由主管單位代表、行業企業代表、地方政府代表、知名專家代表、校友代表組成的辦學理事會，為利益相關者參與高職院校治理提供制度平臺。三是按照校務治理科學化、透明化原則，設立財經工作委員會、學生工作委員會、后勤工作委員會等協商組織，為黨委會、院長辦公會的決策提供咨詢意見。四是在縱向治理結構方面，大力推進二級治理，將人權、財權、事權逐步下放給二級學院，支持二級學院依法依規自主辦學，形成了學校統籌協調、二級學院自主發展的良性機制。

（二）健全“一章八制”制度體系

制度作為治理的核心要素，其現代化水平決定著治理質量水平的高低。高職院校在“管辦評”分離的政策背景下，要加快完善符合職教規律和管理規律的制度體系，深化依法治校，推進治理體系和治理能力的現代化。高職院校應以章程建設為統領，以八項基本制度為支撐，不斷健全依法治校的制度體系。持續健全八項基本制度，包括黨委領導下的校長負責制、教職工代表大會制度、學術委員會制度、辦學理事會制度、校務委員會制度、師生權益保護制度、財經委員會制度和信息公開制度，形成覆蓋辦學治校育人全領域的“制度網”。具體而言要做好以下幾項工作：一是堅持黨委領導下的校長負責制，不斷完善黨委會議事規則、校長辦公會議事規則、“三重一大”決策規定，保證黨的教育方針、路線、政策在學校得到貫徹執行。二是以教職工代表大會章程為依據，不斷完善教職工代表大會議事規則和辦事流程，充分發揮教職工代表大會的民主協商和監督職能。三是堅持學術自治原則，不斷完善學術委員會相關制度，形成學術權力與行政權力耦合的良性局面。四是以辦學理事會章程為依據，不斷完善理事會運行機制，形成高職院校與利益相關者協同前進的共治格局。五是推行校務委員會制度，不斷完善宣傳思想工作委員會、學生工作委員會、招生就業工作委員會、后勤保障工作委員會等輔助決策的組織，保證決策的科學性與前瞻性。六是堅持維護師生合法權益，不斷完善教師申訴與救濟管理規定、學生申訴與救濟管理規定等師生權益保護制度，營造公正和諧的學習與工作生態。七是成立財經工作委員會，對重大投入、重要財務事項進行論證，保證財經決策的科學性。八是以教育部《全面推進依法治校實施綱要》為依據，建立信息公開制度，打造透明校園。

（三）建設“五縱五橫”內部質量保證體系

內部質量保證體系是高職院校履行質量自主保證責任、持續提升辦學質量水平的重要制度安排，是推動高職院校由“外驅式”發展向“內生式”發展轉型的助推器，也是建設新時代高職教育強國的動力引擎。“五縱五橫”內部質量保證體系能夠有效保證辦學質量水平持續提升。它的核心是建立“學?！獙I—課程—教師—學生”⑥五個層面的質量保證目標體系和標準體系，建立“決策指揮、質量生成、資源建設、支持服務、監督控制”⑦縱向五個系統相互支撐的質量保證組織體系。高職院校應借鑒知識管理模式，以標準建設為切入口，厘清各部門在質量保證中的角色和定位，保證各部門守好“責任田”，又與其他部門協同工作;應借鑒目標管理模式，通過編制學校發展規劃、二級學院規劃、專業建設方案、課程建設方案，打造學校目標—二級學院目標—專業建設目標—課程目標上下銜接、相互支撐的目標鏈，確保學校戰略目標落地有效;應通過實施考核性診改，將目標任務落實到責任部門，并將目標任務完成率作為部門績效考核的重要指標，有效推動各部門的積極性和創造性。只要持之以恒地推動“五縱五橫”內部質量保證體系建設，高職院校的治理形態一定會發生質的轉變，會由靜態管理走向動態治理，由粗放管理走向精細治理，由經驗管理走向數據化治理，由權威管理走向自主自治。

（四）建設“制度化”內部控制體系

內部控制是高職院校治理的重要組成部分，是防控治理風險，確保教育財政投入績效持續提升的重要保障?！缎姓聵I單位內部控制規范（試行）》明確提出：行政事業單位內部控制是單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。高職院校應以“服務發展、規范運行、透明財務”為建設目標，以規范經濟活動有序運行為主線，對經濟活動和業務流程進行優化重組，梳理各項規章制度，厘定具體工作標準，改造辦事流程，形成“制度管人、流程管事、過程可溯、透明和諧”的內部控制體系。同時，要建立內部控制風險管控動態調整機制，提高學校財產安全級別，實現內控管理的科學性、合規性，可以將資金使用績效納入內控觀測點，將績效管理貫穿經濟活動的全過程，在預算申報環節根據授權開展績效目標審核。內部控制體系建設可以有效防范經濟活動風險，既可堵住權力尋租的空間，也會創設規范辦學的氛圍，有利于推動學校治理體系的現代化進程。

（五）打造“數據化”治理平臺

隨著新一代信息技術的發展，治理理念及手段發生了重要轉變，透明治理不再是遙不可及的夢想，治理進入了與信息技術融合的新階段?！督逃畔⒒?.0行動計劃》明確提出，建立教育部“互聯網+政務服務”網上辦事大廳，實現政務服務統一申請、集中辦理、統一反饋和全流程監督，分步實施教育政務數據的共享開放，做到事項清單標準化、辦事指南規范化、審查工作細則化和業務辦理協同化，實現“一張表管理”和“一站式服務”，切實讓百姓少跑腿、數據多跑路，增強人民群眾獲得感。高職院校應該按照“三對接”原則（對接人才培養工作狀態數據平臺、對接學校改革建設進展、對接最新信息技術）自主開發高度集成化的智能化平臺，實現信息化要素的“四融通”（多重系統之間的融通、現場辦公與云端辦公的融通、現場學習與移動學習的融通、數據采集與數據分析的融通）。首先，要打破信息孤島，建立統一門戶，實現校內所有系統的“一站式”訪問。其次，要建設網上事務大廳，實現預算管理、財務報銷、項目申報、職稱評審等管理服務事項的線上辦理，提升管理服務效率和透明度。最后，要運用云計算、移動互聯網、大數據、人工智能技術，打造智能化管理服務云平臺，支撐管理服務在云端的運行，為管理決策提供數據支持。

高職院校內部治理體系建設是一項“沒有終點”的工程，是一項需要持續改進提升的工程。隨著治理理論的發展和信息技術的突破，高職院校內部治理體系必將越來越完善、越來越高效，能夠與最先進的治理理論和信息技術深度融合，能夠為建設中國特色高職教育提供有效制度支撐。

[注釋]

①李進.利益相關者參與下高職院校內部治理結構的構建[J].職教論壇，2016（21）：51.

②伯頓·克拉克.高等教育系統——學術組織的跨國研究[M].王承緒，譯.杭州：杭州大學出版社，1994：121.

③周光禮.中國高等教育治理現代化：現狀、問題與對策[J].中國高教研究，2014（9）：23.

④俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現實，1999（5）：39-40.

⑤鄧純東.吸收文化精華 助推國家治理體系現代化[N].人民日報，2014-04-04（7）.

⑥⑦袁洪志.高職教學診改應重點做好三件事[N].中國教育報，2017-10-31（11）.