論我國土地制度中的法律建構問題

關鍵詞 土地 土地制度 社會 法律構建

作者簡介：徐航，三峽大學法學與公共管理學院憲法與行政法方向全日制研究生。

中圖分類號：D922.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.137

一、土地的意義

作為世界上一切物質財富的基礎性生產資料，“土地”自古以來就是深刻影響中國社會發展與變革的決定性因素。歷史上的中國，無數王朝的變遷與覆亡皆是由于未能正確地處理好土地與國家，土地與人民的關系所致。在中國這樣一個以農耕文明為主要文明形式的文明國度，土地既是人們賴以生存的空間又是人們獲取一切生存與發展必須品的基礎性資料，因而“土地”一詞對于我國的重要性不言而喻。

二、我國歷史上的土地制度構建

眾所周知，“土地”一詞即既包含自然地理學科上的自然屬性“土”屬性，又包含人文學科中的社會性屬性“地”屬性。該詞的含義被九二年版的《土地管理基礎知識》定義為：土地，是地球表面上由土壤、巖石、氣候、水文、地貌、植被等組成的自然綜合體，包含著人類過去歷史上的和現在的各種活動的結果。而“土地制度”一詞，則是人們在某一特定的社會歷史經濟條件下，因人類活動所導致的在土地的權屬和使用、利用問題上而產生的一切土地關系的總稱，具有其特定的社會性和專屬性。

在中國歷史上的先秦時期，土地制度建立在分封制與宗法制的基礎之上，土地名為國有，實際上卻是由“王侯將相”這般的依血統所分的上層貴族所控制，貴族擁有財富和土地卻并不親身進行農業耕作，耕作的人是在人身關系上依附于貴族唯貴族所控制，具有從屬性質的奴隸。而那些普通的少數平民，雖然人身關系上是自由的也擁有土地，但卻只少量的擁有土地。因而，在這一時期，大量的土地其土地權屬與實際的耕作人在身份確權關系上是極不匹配的。這也造成了大量的土地卻只由少量的人進行耕作，奴隸被固定在已經經過開墾的固定的貴族土地上而不能去開墾其他的肥沃的“荒地”，造成了國家大量可耕地荒廢無法得到利用，從而也導致社會的整體生產力十分落后。再加上井田制的制約，可以說，這一時期的普通平民幾乎并不能從土地上獲得自給自足的糧食與財富。

進入封建社會后，隨著社會的發展與進步大量富人的閑置資金開始轉向社會上穩賺不賠、低風險高收益的商品——“土地”。伴隨著大量社會熱錢投入到土地的自由買賣和兼并中來，帶來的結果便是資產較少的大批農民因失去了自己賴以生存的土地而破產，淪為地主的附庸或者成為“流民”四處流蕩。而這又進而加劇了社會的動蕩和不安的因素，流民的增多、民怨的沸騰、官員豪強的剝奪、天災與戰爭的不斷，持續點燃著廣大的社會民眾不滿憤恨的情緒，而這些負面因素最終埋葬了整個國家與社會。中國古代王朝的歷史更迭無不是由此惡性循環所致。（戰爭消耗、統治者的揮霍→國家財政緊張→統治者收縮商業、國家壟斷商業、增加賦稅→社會經濟活力受損、商業熱錢流入土地→土地兼并嚴重→農民失地、大量流亡→社會不安→農民起義、王朝更迭）

三、新時期“土地不公”現象背后的制度性缺陷

以人為鑒可以知得失，以史為鑒可以知興替。在分析和了解了我國歷史上關于土地制度與社會危機的關系后，我們便能清楚的知悉土地制度的重要性，也能為后世的我們提供許多借鑒和參考之處。作為我國土地制度中的重要法律依據，《中華人民共和國土地管理法》雖歷經多次的修改愈加完善存在諸多亮點，如首次對土地征收的公共利益進行界定、規范完善土地征收程序、完善征地補償保障機制等等。但鑒于我國高速發展的社會主義市場經濟和復雜多變的社會環境，仍存在諸多缺陷，無法滿足當代高速發展的中國社會有關土地制度的制度需求。且其背后深層次結構性的缺陷仍無法得到有效解決。

（一）源于我國的財稅制度并不合理

作為對地方的經濟建設和社會福利等相關的地方性重要問題的承擔人和負責人，在我國，地方政府承擔著該局部區域地方社會的絕大多數的社會性、經濟性、政治性、文化性等責任，因而在承擔有關的責任之時其有關的費用支出也絕大多數數落在地方政府的肩上。但這些責任的承擔與費用支出必然需要一個雄厚的經濟基礎作為支撐，然而，由于我國現行的稅收制度的制約，征收的一切稅收中絕大多數需要上交中央政府，只有少量的稅金能夠保留下來作為地方政府的財政資金。因此，也就出現了一個看似不合乎邏輯的矛盾點即“花少量的錢，擔多數的責”。較少財政來源的地方政府只能另謀出路，而恰巧我國的稅法規定土地增值稅全額歸地方所有。地方政府雖然不能把收繳的其他稅收收入納入自己的地方財政收入，但是隨著我國國民經濟的發展，大規模城市化的進展如火如荼，沒錢的地方政府實際上掌握著大量的土地。因而“土地”在這時便進入了地方政府的視野，地方政府有地無錢，房產開發商有錢無地，地方政府為了地方的發展也為了自己的政績需要更多的投資與納稅款以補充自己的地方財政收入，二者一拍即合，也因此作為地方“創收”的主要方式，在多數情況下，地方政府是十分“樂意”配合房地產開發商的。

（二）部分官員貪腐墮落

正如“權力必然滋生腐敗，而絕對的權力必然產生絕對的腐敗”這句話所言一樣，在大量的金錢與政績升遷的雙重誘惑下，普通的行政官員難免把持不住自己犯下罪行也是可能的。因此，必須要將“權力關進籠子”里，讓其接受陽光的照耀和監督。

（三）相關法律法規的不完善

最引起爭議的便是《土地管理法》中規定的有關補償標準問題了。

我們可以看到依《中華人民共和國土地管理法》第四十七條中的一款規定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給與補償?！倍@其中的“按原用途補償”便是讓諸多的土地被征者們感到最為不滿和不公平的規定。而關于這個問題，我們可以從被征收者的視角一探一二。

首先作為土地的實際上的使用權人，普通的民眾雖然在法律規定上并不真正擁有土地的所有權，但是他們得以生存、發展和收益的大部分來源卻依賴于這些土地，因此農民將土地視為自己的“根”和所有，沒有了土地也就沒有那份“根”。因而，對于農民來說，土地就是自己的“所有”。而土地的征收卻要剝奪他們對于土地的“所有”，在他們看來當然是極其不情愿的，除非政府和房地產開發商提出的補償標準足夠保障他們的生存與發展，否則就等同于剝奪了他們的一切。而第四十七條第一款卻規定政府原則上以土地的原用途的價格征收被征收者的土地，而原用途的價格就是他們種植農產品并出賣的市場價格或者自己在農村住房的市場價格，在現實中這些都是很低廉的價格。而在將這些土地從原主手上廉價征收之后又轉手將其賣給有關的房地產開發商的價格卻是其從土地原來主人那的征收價格的十幾倍、幾十倍甚至上百倍之多。其中如此巨大的差距也無怪乎被征收者會心存不滿。因此，處理好土地制度危機，對于當代中國維持社會穩定和促進社會主義市場經濟的持續發展十分必要。

四、試論相關制度之構建

（一）完善土地相關立法工作

在制定有關土地制度的法律之時，國家的立法機關就應當通過民主合法的程序，以一種科學和客觀的方式廣泛聽取和吸收廣大的普通民眾對制定該項法律之時涉及到他們個人的利益，與其利益攸關的群眾意見和看法，集思廣益、群策群力。也只有通過以此種方式制定出來的法律法規才能代表著廣大人民的利益，因為在其制定的過程之中，民眾便有所參與，有其自身的獻言獻策。這樣的法律法規才能更好地在司法實施過程之中被他們所自覺地遵守與擁護，相關法律的權威也才能得到樹立。

（二）構建更加公正合理的財稅制度

根據上文的分析，我們也可以了解到由于我國的財稅制度不盡合理實際上造成了一個看似不合乎邏輯的矛盾點即地方政府“花少量的錢，擔多數的責”。地方政府有地無錢多責，房產開發商有錢無地，地方政府為了地方的發展也為了自己的政績需要更多的投資與納稅款以補充自己的地方財政收入，所以往往都樂意配合開發商進行房產開發，政策上也過度傾斜于房產開發商一方，從而侵害了原土地擁有者的權益，并進而引發一系列的社會矛盾。因此，解決該問題的另一個關鍵所在，便是開始研討研究如何構建更加公正合理的中央與地方的財稅分配制度，使地方有更加合理的充足財政資金以支持其在該區域內的相關建設，做到“權-錢-責”相一致。

（三）加強“土地執法”中的司法與民意之聯系

由于我國的法治建設水平仍相對滯后，司法制度也不盡完善，在我國，社會主義市場經濟制度改革步伐與我國的司法制度建設也并不相同步和匹配。從而導致了在我們國家，存在部分性的司法過程不透明，政府與民眾所掌握的信息又并不時常對稱，地方政府與房產開發商私自在房產開發的全過程之中暗箱操作的情形也時常會發生。再加之普通的民眾對于法律知識的儲備相對而言本就有所欠缺，從而也導致普通的民眾對于此方面的司法公信力、司法權威性無感甚至于質疑土地執法中的公正性。

另外由于我國特殊的國情使然，之前有關的司法機關隊伍自身素質建設十分的薄弱與落后，在有關土地執法的活動中，執法隊伍因為自身的專業素質涵養較低，導致他們在相應的執法過程之中也害怕犯錯，害怕會因自身的錯誤執法導致群體性的事件發生從而影響自身，他們也會有過度依賴于所謂“社會輿論”的心理。為了避免人們對他們產生不滿情緒，他們會將所謂“輿論的導向”作為執法依據而非法律本身。因此，在建設社會主義法治國家的過程之中，我們必須加強司法與民意的溝通，在涉及房屋拆遷等民眾最為關切的土地制度問題上要建立健全相應的民意疏通渠道。在執法過程之中應當著重加強做好民意溝通和疏解的機制，在普法宣傳上對于相應的法律法規要在不違背原意的情況下做好讓民眾通俗易懂的解釋和宣傳，從而引導民眾客觀和理性的看待相關問題，促進民眾與執法隊伍有著較好的良性互動。

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