重整計劃制定權歸屬的多元論

摘 要：數量單一、缺乏競爭的重整計劃草案易難產或被否決，危殆重整程序的正常運行。應當將作為最終控制人的債權人、或有控制權的出資人一并納入適格制定權人范疇。以重整計劃的契約屬性審視，當前管理人作為制定權的適格主體受到質疑。管制色彩較濃的重整程序應當為債務人及管理人壟斷制定權設置時限，直至一視同仁地對待所有利害關系人。債務人、債權人、出資人、管理人等利害關系人與公司重整命運休戚相關，給予它們以重整計劃草案制定權當在情理之中。

關鍵詞：重整計劃;制定;重整;經管債務人;經營控制權;公司治理

中圖分類號：D923.992 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）02-0123-10

作者簡介：張欽昱，中國政法大學破產法與企業重組研究中心研究員、副教授 （北京 102249）

一、問題的提出：重整計劃制定權單一歸屬的缺陷

重整計劃是重整程序參加人在協商基礎上就債務清償和企業拯救作出的安排，是重整制度的核心①。重整程序則是依照重整計劃的制定、通過、批準和執行等環節順次展開。在重整程序中，一般認為重整計劃的制定者自動享有提案權，因此本文對重整計劃的制定與提出并不作特殊區分。我國《企業破產法》規定，債務人或者管理人才是制定重整計劃草案的適格主體，能夠翻開涅槃受困企業的新篇章②。在程序啟動伊始即設置狹隘端口，排除其他利害關系人的制定權，債務人與管理人亦不能共享權利，不僅可能因債務人或管理人怠于行使權利致使程序尚未發軔即胎死腹中，因權利壟斷帶來的“內部性”困境致使重整計劃草案的實質性內容偏向一方當事人，也會因與申請重整主體不匹配致使程序運轉存在障礙。時任最高人民法院領導在“第三屆中國破產法論壇”致辭中便指出，“在實踐中債權人、股東、新出資人等利害關系人有時也有提出重整計劃草案的積極性，結合實踐及各國立法經驗來看，完全剝奪這部分主體參與重組計劃的權利是不妥的。”

具體而言，嚴格將重整計劃制定權的歸屬局限于債務人或管理人，將產生以下三方面弊端。

第一，重整計劃供給不足，重整程序面臨較大失敗風險。以銀行間市場債券發行人中第一家破產的清算企業——廣西有色金屬集團有限公司（以下簡稱“廣西有色”）案為例。2016年9月12日，廣西壯族自治區南寧市中級人民法院發布公告稱，“因廣西有色及管理人未能在法院裁定重整之日起6個月內提出重整計劃草案，也未請求延期，該法院裁定終止廣西有色重整程序，并宣告公司破產”。債權人對管理人極為不滿，三期違約債券持有人集體向交易商協會投訴管理人不作為，投訴函稱廣西有色破產管理人完全站在當地政府和債務人的立場而漠視債券投資者利益，“既不按照規定進行信息披露，也不與債券投資者溝通進展，并不真正用力推進廣西有色的重整再生”。針對重整計劃草案難產的棘手問題，江蘇高院在《企業破產法》實施伊始即有所關注并出臺相關規定。依據該規定，法院對債務人或管理人僅有促使、推動、監督提交重整計劃草案的權力，但無論是促使、推動抑或監督，僅是一種引導或風險預防的手段，對債務人或管理人難以產生強制約束力。倘若債務人或管理人在提出重整申請時或在第一次債權人會議時拒不提交重整計劃草案，沒有對應的懲罰措施生效，重整計劃草案仍可能成為水中月鏡中花。江蘇高院對單一性重整計劃弊端的防范只能說是淺嘗輒止，這主要是因為《企業破產法》對重整計劃制定主體的規定存在根本性弊端。

第二，重整計劃缺乏競爭，各方權益未獲最優對待。重整程序中，債務人的財產管理和事務運營存在經管債務人與管理人兩種模式。在重整期間，債務人經申請并得到法院批準，可自行管理財產和營業事務，這即是所謂的經管債務人模式（Debtor in Possession）。當債務人遇到障礙不申請、無意愿申請或申請被法院駁回時，將由管理人繼續管理，這即是管理人模式。嘉聯置業發展有限公司（以下簡稱嘉聯置業）采取的是管理人模式

以下案情介紹均來源于江蘇省揚州市中級人民法院（2015）揚商破字第0006號民事裁定書。

。該案中，管理人于2017年2月3日向江蘇省揚州市中級人民法院提交重整計劃草案，請求法院批準該方案。債務人于2017年2月6日亦向法院提出申請，聲稱其提交的重整計劃草案更具優越性。經查，2016年11月18日由管理人和債務人分別制作的重整計劃草案，同時被管理人在第二次債權人會議上提交表決，前者未獲職工債權組、出資人組通過，后者未獲普通債權人組和有擔保債權組通過。《企業破產法》第79條使用的“債務人或者管理人”中的“或者”一詞清晰地表明，法院應當明確重整程序的財產管理模式與向法院和債權人會議提交重整計劃草案的責任人。依據《企業破產法》第80條，經管債務人模式下，有且僅有債務人能夠制作且提出重整計劃草案;管理人模式下，有且僅有管理人能夠制作且提出重整計劃草案。本案中，兩份方案均歷經債權人會議的表決程序，表明法院接收了由管理人制定的重整計劃草案，也接收了債務人制定的重整計劃草案，并對兩份草案同時審查，這是否意味著出現了程序瑕疵？此外，管理人自身沒有制定重整計劃草案，而是代之以投資人制作的草案提交債權人會議表決，這是否亦違背《企業破產法》的規定？

立法者對管理人或債務人的勤勉職責過于信任，對他們的專業素質過于樂觀，對單一主體的思維局限預估不夠，限縮了提案權主體的范圍，造成管理人或債務人對提案權的壟斷，消弭了重整計劃草案的多樣性，減弱了更優重整計劃草案出現的可能。倘若利害關系人對單一重整計劃心生芥蒂，該重整計劃未能得到債權人會議及在特定情況下得到出資人組的表決通過，除非在符合“最低限度接受原則”、“公平原則”與“破產優先權規則”時可以由法院強制批準，其他條件下法院應當裁定終止重整程序，并宣告債務人破產。因涉及中小債權人、股東或職工等弱勢群體的權益保護以及社會和諧穩定等敏感因素，法院強制批準成為各方當事人口誅筆伐的對象，廢除之聲不絕于耳。當前，強制批準權呈不斷限縮趨勢，法院必須謹慎使用。

第三，重整權利配置錯位，重整程序或遇體系性運轉障礙。《企業破產法》第70條第2款明確了出資額占債務人注冊資本十分之一以上的出資人、債權人或債務人，可以向法院申請重整，但又在第80條將重整計劃草案的制定主體固定為債務人或管理人，排除出資人、債權人的相應權限。重整申請與重整計劃草案的適格提出者存在不匹配，將導致當符合條件的出資人或債權人申請公司重整時，債務人或管理人可能難以積極制定重整計劃草案。畢竟，重整程序中的利益糾葛紛繁復雜，矛盾對立方極有可能消極怠工，不履行職責。受限于中立地位，法院又無法勒令債務人或管理人制定重整計劃。當重整計劃草案的提出出現“僵局”時，重整進程出現梗阻，破產重整程序不得不轉化為破產清算程序，公司不得不面臨被肢解的命運。錯位的破產觀念與文化累加，企業經營失敗的處置過程中成本的外部化問題突顯，破產案件本就寥寥無幾。若因為一些簡單的制度設計不慎致使破產程序梗阻，在適用時橫生枝蔓而被人放棄，這更加令人痛心疾首。

二、經營控制權、最終控制權抑或公司所有權：重整計劃制定權歸屬標準的厘清

（一）經營控制權人標準的挑戰

《企業破產法》第79條籠統地將重整計劃草案制定權授予債務人或者管理人，在第80條突顯其真實用意：確保制定權主體與重整程序的經營控制人相匹配。重整程序中的實際控制人有債務人與管理人兩種情形。在經管債務人模式下，由熟悉債務人經營情況的董事、監事和高級管理人員統籌管理，有利于債務企業經營的連續性，因地制宜推進重整進程，降低債務人重整成本，確保企業經營事務盡快回歸正軌。在管理人模式下，破產法律制度的各項目標價值能否最終得以實現，都與管理人息息相關，管理人處于破產程序的中心位置。由控制人提出重整方案，能將企業方方面面的情況考慮進去，制定的重整方案更加符合實際，而且企業整理債務，控制人最了解情況，其對債權債務關系作出妥善安排后，提出重整計劃草案一般比較切合實際。于是，順應重整程序控制權的不同配置，在經管債務人模式與管理人模式下，分別由債務人與管理人制作重整計劃草案。

《企業破產法》按照重整程序的“經營控制權配置重整計劃草案制定權”的設計，在我國實踐中適得其反，產生諸多亂象。

經管債務人模式下，債務人的董事、高級管理人員對企業進入破產程序難辭其咎，卻仍可繼續掌控公司，他們能否堪當重整計劃草案制定的重任受到質疑，或重蹈決策失敗的覆轍。董事、高級管理人員是債務人的“內部人”，“讓困境公司的管理者繼續控制企業猶如讓狐貍負責雞舍” 。比如截至2018年底，全部12起采取經管債務人模式的上市公司重整案中，高達三分之一的案件出現2次重整計劃草案被債權人組、出資人組否決的情形。

管理人模式下，本該獨立中立的管理人偏離其職能定位，妨害重整制度宗旨。管理人既不是債權人的代理人，亦非債務人的附庸，應當與其他主體沒有隸屬關系，亦無直接利害關系。管理人獨立行使意思表示，專業履行職責，致力于實現破產財產價值的最大化。但在我國重整實務中，管理人名為獨立履職的破產程序管理者，實為政府主導破產程序的代辦人，其制定的重整計劃草案并未聚焦債權債務的公平清理及債權人、債務人合法權益的保護。清算組成員由公司住所地的政府、國資、行業主管、稅務、財政、社保等部門，人民銀行支行、銀保監部門的分支機構，及/或中介機構的人員組成。絕大多數案件的清算組組長均為政府官員

比如管理人模式下，87%的上市公司重整案件的清算組組長是政府官員。非由政府官員擔任清算組組長的有新泰科技股份有限公司重整案、上海華源企業發行有限公司重整案、青海賢成礦業股份有限公司重整案、長航鳳凰股份有限公司重整案。

由政府主導的清算組，首當其沖代表的是當地政府的利益，以實現政府固有職能為己任。由清算組提出的重整計劃草案自然會將國有資產的保值增值、國有股東與職工權益的偏重、上市公司的“保殼”、社會秩序的“維穩”作為優先保護項，而促進公司再生、保護債權人利益的宗旨反倒變得可有可無。普通債權人在面對強勢政府提出的重整計劃草案時，往往欠缺必要的制約機制。

（二）控制權人范疇的拓展

在正常運營的公司中，股東會或股東大會（以下統稱為“股東會”）是公司的權力機構，有權決定公司組織、運營、管理等一切事項。可以說，公司是股東的手臂延伸，是股東所有權之派生，甚至是股東的合意。特別地，《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）第37條規定，股東會能夠決定公司的經營方針和投資計劃。其中，“經營方針和投資計劃”類似于重整計劃，只不過后者形成于重整程序中，重在紓解債務人的營業困境。

進入破產重整程序后，債權人在一般情況下取代出資人，成為債務人的最終控制者;相應地，債權人會議取代股東會，成為重整公司的最高權力機關，債權人會議亦可申請更換和監督管理人。縱然沒有否認出資人依照《公司法》享有的權利，但《企業破產法》第61條明文授予債權人會議以重整計劃、債務人財產的管理方案、破產財產的變價方案、破產財產的分配方案等所有重整程序的重大事項表決權。特別地，對于包括債務人經營方案、債權調整方案、債權受償方案等的重整計劃草案，出資人只有在涉及其權益調整事項時，才有權對該特定事項進行表決，其他情境下僅能列席討論重整計劃草案的債權人會議，而債權人能夠依據債權性質不同，分組對重整計劃草案進行表決。既然債權人對重整程序諸樞紐擒縱自如，其在程序啟動伊始重整計劃草案制定權的缺位是難以想象的。

與絕大多數破產清算案件中出資人顆粒無收不同，縱然公司的賬面資產或少于負債，但因為重整中的公司保有運營價值，重整中出資人的權益或未清零。依據《企業破產法》第2條，我國判斷公司破產重整界限時采取的是“資產負債表支付不能法”。這是一種靜態分析法，僅關注申請始點公司的清算價值。暫且不論“明顯喪失清償能力可能”僅是一種或然性標準，得益于公司經由重整程序產生的重整溢價，著眼于各方對重整的良好預期，出資人的權益也不一定虛化。我國上市公司的獨特實踐為出資人權益的留存再次背書。上市資質本身就是一種資源，哪怕上市公司業績不佳，哪怕它負債累累，哪怕它只剩“殼資源”，它依然是急于上市而不得公司向往的目標。這就是截止2019年底，但凡上市公司的破產全部適用重整程序，而無一適用清算程序的原因。殼資源來源于全體出資人，因出資人存在得以延續，將其納入出資人權益當無異議，這將再次導致出資人對公司的剩余索取權存在正數的可能。因此，重整程序中的出資人仍然可以是公司的所有權人。即使該所有權因債權人的分享或存殘缺，也不能斷然否決出資人對公司的控制，排除其制備重整計劃草案的權利。

三、重整制度的自治與管制：債務人與管理人重整計劃制定權的約束

（一）重整計劃的契約屬性與權利濫用

重整制度的產生，有著深刻的社會背景，也源于既有制度的缺陷，其動力部分則來自當事人的理性判斷。在談判、締約等由價格調整機制耗費的橫向市場成本大于縱向管理成本的情況下，公司得以產生，其本質是“雇員、管理者、股東、債權人（包括長期客戶、債券持有人，甚至包括公司侵權的債權人）……自愿結合起來自行安排各種交易……共同受到一種復雜的契約關系鏈條的約束”。其中，債權人為公司提供債權資本，與其他主體一道共同承受損失，監管公司運營。公司資不抵債或有明顯喪失清償能力的出現，是債權融資契約履行的或然結果，其風險理應被當事人預期。重整程序的適用由此成為融資契約的選項之一。重整契約的合意性是重整制度的主旋律，尊重當事人的自治性乃重整程序的基本邏輯，填補不完備契約留下的空白則交由重整中的備用性或強制性規范安排。與重整契約論一脈相承，一般認為重整計劃的本質是一項協議。相關人制作并提交重整計劃草案，即向全體利害關系人做出“要約”之意思表示，關系人會議多數表決通過重整計劃則視為做出“承諾”之意思表示，如此團體契約達成，通過的重整計劃對全體重整參與人具有約束力。由此帶來兩個問題：其一，既然各方均有權表達觀點，為何僅有債務人或管理人能夠提出自己的藍本，將各方囿于其框架體系內協商談判？這有違重整協議說的固有邏輯。其二，管理人并非重整契約的締約方，其營業管理權限沒有在重整契約中載明，亦未得到各方授權。管理人的重整計劃草案制定權只是在契約不完備產生締約失靈時，由強制性規則所給予。強制性規則的存在理由之一是“對第三方影響的管理”，是指當各方以一種對其他人會產生不利的副作用的方式處理他們的事務時，需要強制性規則糾正此外部性問題。重整程序中，在各方無法達成協議，特別是無法就由債務人自行管理財產和營業事務時達成一致時，才由管理人負責重整事務，試圖防止債務人自行管理而給債權人帶來的負外部性。管理人模式下，繼續運用強制性規則要求必須由管理人提出重整計劃草案沒有必要，蓋因無論由何類主體提出重整計劃草案，終將由債權人會議對重整計劃草案通過與否行使表決權，債權人的權益總能得到較好實現。

放任重整內核蘊含的自由精神，債務人的地位將扶搖直上。重整公司絕大多數處于資不抵債的狀況，依據優先權順序對公司財產進行分配，第一個受到損害的階層即債權人享有剩余財產索取權。債權人與重整公司一榮俱榮，一損俱損。公司若重整成功，債權人利益得以保全;反之，債權人的利益有可能損失殆盡。債權人承擔著公司重整的最大風險，卻并不享有對重整公司的剩余控制權，這種風險與權利的失衡難言合理。在清算程序中，債權人能夠及時止損，快速獲償離場;在重整程序中，債權人以時間換空間，暫停查封、凍結、強制執行債務人資產，容忍漫長的重整期間和不菲的重整費用，避免了清算中的資源浪費和資產貶值，或能得到更多的清償份額，但這是以面臨重整失敗、所得縮水的巨大風險為代價的。同樣，債務人或管理人在重整程序中接管公司的經營控制權，出資人完滿的所有權所剩無幾。但是，重整的目標是公司涅槃。待受困企業重整成功后，公司治理結構恢復正常，終將由出資人面對公司未來發展的漫漫長路。

破產重整的合作共贏是對破產清算制度的“債權人至上”邏輯與公司法中的“股東至上”邏輯的全面取代。重整中的債權人、債務人、出資人、雇員、管理人等的利益緊密捆綁，組成命運共同體。重整程序旨在促使公司法人資格延續、業務復蘇、經營能力恢復，其落腳點仍在追求公司財產價值的最大化，債務人財產價值越大，債權人和股東能夠獲得的潛在利益就越大。此時，債務人財產是作為債權人和股東權益的信托財產存在的。重整中形形色色的當事人，可以說共同成為公司破產財團的守護者。為最大程度確保公司重整成功，有必要對重整中的債務人與管理人采取干預措施。

（二）重整計劃制定權的干預路徑

設置債務人或管理人的專有提案時限，不失為在完全突破重整計劃草案單一制定主體的嘗試受阻時的替代策略。為債務人或管理人設立一個重整計劃草案制定的排他期，債務人或管理人在該期間內享有重整計劃草案的獨家制定權。若債務人未在專享期內提出重整計劃草案，則其權利旁落，其他利害關系人“解鎖”制定權。以《美國破產法》的變遷，觀察專有提案期的限縮脈絡。1978年《美國破產法》規定，根據利害關系人申請，法院可縮短或延長債務人的專屬提案期。實踐中，多數債務人會提出延長期限的申請，一般會得到法院批準，且期限延長沒有次數限制，致使重整程序在計劃提出階段停滯，程序久拖不決產生的成本則由債權人買單。于是，延長專有期限的權利被債務人濫用，成為要挾債權人妥協的籌碼。“有時成為債務人惡意拖延債務、逃避破產的保護傘。”

美國參議院曾要求：“期限延長的申請必須能夠體現重整計劃可以提出的較大希望，而不得成為對重整計劃不滿意的債權人施加壓力的工具。”

美國2005年頒布的《防止破產程序濫用和消費者保護法案》，限制了債務人的重整計劃草案提案權。該法案規定，債務人獨享重整計劃草案提案權的120日期間，自重整計劃草案被受理起超過18個月的，不得延展;未獲得各表決組通過的180日期限，自重整計劃草案被受理起超過20個月的，不得延展。我國《企業破產法》第79條規定，債務人或管理人須于法院裁定債務人重整之日起6個月內提交重整計劃草案，經債務人請求且有正當理由的，法院可以裁定延期3個月。債務人或管理人專有提案權的期限才固定為最長9個月，不得再行延展。

破除債務人或管理人的壟斷，允許各利害關系人均能夠提出重整計劃草案，是完善《企業破產法》在重整計劃草案制定權方面的理想進路。事實上，較多立法例對重整計劃草案制定主體持開放態度。制定權主體范圍最為寬泛的是日本和韓國。日本《公司更生法》規定，更生管理人、申報了更生債權的債權人以及出資人在法院規定的期限內，可以做成更生計劃案并提交給法院。《韓國重整和破產法》規定，債務人、有擔保債權人、普通債權人、出資人能夠提交重整計劃草案。美國和西班牙賦權以債務人之外的提案主體，但做出些許限制。1978年《美國破產法》規定，當債務人未在規定時限提交重整計劃，或者其提出的重整計劃在180日內未獲得各表決組通過時，管理人、債權人、出資人、契約托管人（indenture trustee）均可提出重整計劃。《西班牙破產法》規定，持有全部債權份額超過五分之一以上的一個或數個債權人有權提出重整計劃草案。法國在債務人之外，規定了有且僅有債權人能夠成為重整計劃草案的制定主體。南非、德國對利害關系人的重整計劃草案參與權做出規定。比如《南非公司法》規定，商業拯救執業者（business rescue practitioner）應當在征求債權人、出資人、工會、未被工會代表的職工及其代理人等全部利害關系人意見后，方可提出重整計劃草案。《德國破產法》規定，債權人、工會等應當協助債務人和管理人制定重整計劃草案。

四、經濟目標論與政策目標論之爭：重整計劃制定權歸屬判斷的價值標準

（一）破產法價值的激濁揚清

傳統破產法以經濟目標論為理論基礎，以實現債權人利益最大化為唯一宗旨。破產經濟目標論將公司財產視為一個“公共池塘”（common pool）。一旦公司滑向破產深淵，在債權平等性原則的前提下，不同債權人便會遵循“早起的鳥兒有蟲吃”的行為準則，饑不擇食地從池塘打撈漁產，競逐收割公司資產。破產法遂應運而生，其為債權人競逐收割公司資產提供協調與制約機制，以集體清償框架取代混沌的單個債權人權利的行使，有效解決囚徒困境和公地悲劇。破產經濟目標論還認為市場的冷酷無情倒不是壞事，優勝劣汰是市場經濟的必備要素。對待一個希望渺茫公司的正確態度是不去拯救，否則長痛不如短痛，已然不具競爭能力的公司若繼續在市場茍延殘喘，反倒損害債權人的經濟效益。鑒于破產法無非是為集體債務清收提供了最有效率的處置機制，其在破產經濟目標論學者眼中僅是一個程序性制度。破產經濟目標論的土壤不可能滋生重整制度。債權人視野狹隘地聚焦于資產池的瓜分，忽略公司破產清算后資產會被拆分變賣而顯著降低的事實，破產法的職責也僅在于確保債權人之間對公司資產爭奪的有序化。但不可否認，公司員工的人力資本、公司多年與供銷商形成的網絡等同樣是公司的一種價值，且這些價值甚至更為重要，這種徑行選擇套現了事的做法并不明智。應當適時考慮適用重整機制促進公司再生。

破產法之所以獨立為一個法律部門，在于其致力于回應人類生活的實際需要。特定于債務清收問題，便是一個囊括道德與政治、效益與公平、私利與公益等復雜的矛盾集合體。破產經濟目標論僅聚焦于債務清收中的經濟要素，必將陷入閉門造車的死循環。破產政策目標論正是建立在回應現實的基礎上，考慮公司破產對社會造成的實際影響，維護了債權人之外的以勞動者為代表的弱勢階層利益與包括公司潛在消費者、供應商、征稅機關等群體利益。破產政策論預設的典型情境是一個小鎮上的大公司面臨倒閉的危機。小鎮本就市場結構單一、就業機會較少，重點公司的受難將致工人下崗待業且難以在短時間內重新就業，供應商損失關鍵客戶且難以形成新的穩定供應鏈，消費者的慣性服務不復存在且難以找到替代品。上述主體可能并未立即遭受金錢上的損失，但是它們受到侵害的危險實實在在，且潛在地引發連鎖反應，如多米諾骨牌般可能進一步拉低本地其他公司的發展，拖累該地區人民生活的福祉。破產法有道義阻止債權人摧毀公司的短視行為，統籌全部受到公司破產波及的利益相關人，將公司破產風險和損益在他們之間進行分配。在破產政策目標論的理論背書下，重整制度自1978年誕生以來，短短40年的時間里風靡全球。重整制度通過“強迫”債權人“犧牲”部分債權，換取公司更好的重建機會，或是為了填補其他階層的損失，換來社會公共利益的和諧發展。

（二）制定權主體多元化與破產法價值的契合

貫穿破產政策論的重整制度，便是圍繞重整計劃展開。重整計劃是重整參與人權利、義務和利益的集中體現，將顯著改變債務人、債權人以及股東之間的法律地位。重整參與人在重整程序伊始均應當有權提出重整計劃草案，實現自身訴求。其一，公司重整結果與債務人能否存續休戚相關，債務人及管理人試圖掌控重整計劃草案的提出權不足為奇。債務人公司具備法人資格。一旦公司滑向破產清算境地，公司將被肢解，人格不復存在，辛苦積淀多年的價值網絡分崩離析，拍賣零碎資產所得較出售公司整體遜色不少。重整的最大價值是確保公司新生，人格得以維系，營業得以持續。比如，“附利息的債權自破產申請受理時停止計息”的規則可節約公司財務費用，保全公司資產，緩解公司外部經營環境。債務人勢必事無巨細地敲定重整計劃草案諸細節，確保公司擺脫困境，早日步入發展正軌。其二，普通債權人有限的重整計劃草案表決權限，致使其不得不將對重整計劃的干預前移至提交階段。重整程序耗時費力，延緩債權人受償時間。截至2018年12月31日，我國共有54家上市公司歷經破產重整程序的洗禮，從重整申請至被法院受理所需的平均時間為95天，37%的上市公司從重整申請受理至重整計劃草案被法院批準的時間超過6個月。在漫長的重整期間中，債務人要支付給律師、會計師、財務顧問等數量不菲的破產費用，甚至可能對相關人員執行職務致人損害進行清償，凡此種種，導致債務人本就捉襟見肘的資金池愈發緊張，留給債權人的剩余資產只能越來越少。債權人在重整計劃草案表決時擁有一票否決權，其權利不可謂不大。但是，除少數情況被法院強制裁定批準外，重整計劃草案未獲債權人通過的結果是重整程序終止，債務人宣告破產。債權人的期待利益落空，為重整程序的既有投入成為明日黃花。相較表決階段的不確定性，得到重整計劃草案的提出權，在重整計劃草案中亮明自己的觀點，試探其他各方對公司重整的真實態度，對債權人而言不失為一種穩妥的保障。其三，出資人是破產財產的最后受償者，對公司重整抱有最大誠意，賦予其提案權是對其傾斜性保障的體現。在重整計劃草案磋商、表決期間方允許出資人介入重整程序，將導致其與其他利害關系人信息不對稱的鴻溝繼續擴大，本處于弱勢地位、后知后覺的出資人通過公司重整成功分得一杯羹的愿景愈發渺茫，出資人權益或被不當調整。令人驚異的是，出資人并未對該草案提出異議，這是因為一旦重整程序難以維系，出資人一般不得不面臨破產清算程序，陷入難獲清償的窘境。于是，出資人不得不以公司重整成功的溢價，換取重整程序的順利進行。賦予以出資人在重整早期以重整計劃草案的制定權實乃程序正義原則的必然要求。其四，管理人負有管理破產事務的法定職責，具有關系債務人興衰成敗的重整計劃草案制定權乃屬其權限的基本范疇。管理人應當勤勉負責，忠實執行職務，債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換。由管理人制作重整計劃草案，有助于管理人掌控債務人財產和營業事務，保障其恪盡職責、誠實守信、得心應手地行使職權。此外，被延遲給付工資等的職工、被欠繳稅款的政府也在重整進程中扮演著舉足輕重的角色，給予這些主體以重整計劃制定權似乎也在情理之中。

結 語

重整是一種以柔克剛的制度，其用企業重建再生后的煥然一新，取代破產清算后的主體湮滅，使得破產法不再如秋風掃落葉般的冰冷，而似春日暖陽帶給人無盡的希冀。和緩柔順的重整制度講求以和為貴，力求全部利害參與人均能獲得相對滿意的結果，這從一般情況下各表決組均須通過重整計劃草案時，重整計劃方能得到通過可見一斑。不當剝奪債務人或管理人之外參與人的提案權實屬不當，這會從程序源頭即破壞民主協商的良好氛圍，動搖參與人對重整計劃草案能夠代表其權益的信心與挽救企業的決心。畢竟，重整計劃應當是群策群力、反復比較的集體智慧的結晶。

重整程序的首要目的是“使面臨困境但有挽救希望的企業避免破產清算，恢復生機”。其他目標若與之發生矛盾，必須讓位于企業轉機復興的宗旨。傳統上，效率說、成本說、簡約說是支持單一性重整計劃的三個理由。效率說認為，債務人或管理人熟知公司財產狀況及營業特點，在重整程序中又具有經營管理權，強調他們在提出重整計劃草案中絕對排他性的地位，在整體上提升了破產程序進行的效率。成本說認為，每一個重整計劃草案的制定者都要去獲取大量的有關債務人的財務信息、管理信息以及經營方案的信息，交易成本的存在使得其他利害關系人提出重整計劃草案的成本增加，會抵銷競爭所帶來的好處。簡約說認為，“賦予多方關系人重整計劃制定權，會導致債權人提交多份重整計劃而導致矛盾沖突或需要選定付諸表決的重整計劃而導致的程序的復雜化等諸多問題”。然而，保障重整程序運行安全、實現公司新生才是重整程序的首要目標，效率高、成本低、易操作等其他目標均位列于后。重整計劃草案制定權歸屬的多元化，或許會增加程序上的負擔，卻能促進重整程序的有序進行，以其他理由否決數份重整計劃草案并行的可能，無異于舍本逐末。

在既有《企業破產法》框架下，可以通過頒布司法解釋，至少明確其他參與人在重整計劃制定階段的參與權，要求債務人或管理人應當吸收利害關系人參加重整計劃草案的擬定，聽取他們的意見，在不違背法律規定的前提下從程序上保障其他參與人民主發聲的渠道。亦可大力推廣預重整機制或法庭外重整機制，在正規重整程序之外另辟蹊徑，為債務人或管理人之外的當事人掣肘重整計劃草案提供更多途徑。未來在修訂《企業破產法》時，可以考慮限制債務人或管理人的權利，在他們的專有提案期經過后，準許其他利害關系人提出重整計劃，在貫徹制定權和控制權相匹配的思路與保障重整程序的穩步推進之間找到平衡。主體從市場中退出，不僅關系到了結債務糾紛和清償債權，更關系到市場秩序的有序維護，破產法必須在各方利益之間進行協調平衡。更為徹底的完善進路，當屬完全取消債務人或管理人的“特權”，與重整申請人的范圍對接，一視同仁地賦予所有參與人以重整計劃草案制定權。對于多個主體提出的競爭性重整計劃草案，可延續現有規定交由債權人會議等機構表決，擇優通過。在各方矛盾無法調和，難以達成一致意見時，再由法院居中裁決何者為優。

（責任編輯：李林華）

Abstract： It is easy for the draft of reorganization plan with single quantity and insufficient competition to get completed or suffer objection， which threatens the normal operation of the reorganization procedure. The creditors of the ultimate controllers and the investors of the probable controllers should be included in the scope of eligible drafters. Reiterating the contractual nature of the reorganization plan， the identity of the administrator， as a drafter， is doubtful. The restrictive reorganization procedure shall establish a time limit for the debtors and administrator to exercise their monopoly power until all interested parties are equally treated. Debtors， creditors， investors， administrators and other stakeholders are closely related to the fate of corporate reorganization; therefore， it is reasonable to endow them with the right to draft reorganization plan.

Keywords： Reorganization Plan; Formulation; Reorganization; Debtor in Possession; Right of Operational Control; Corporate Governance