行政事業單位財務內控制度存在的問題與對策

朱學芳

摘要：行政事業單位是我國的社會公共職能部門，在社會主義市場經濟發展中起到重要作用。近年來，依照國家法律法規，行政事業單位均進行了財務內控制度建設，財務內控制度的建設對行政事業單位提高控制力和管理水平起到了積極作用，但是仍然存在一些問題亟需解決。文章介紹了行政事業單位財務內部控制的特征與重要性，就我國行政事業單位財務內部控制中普遍存在的問題進行了分析，并在此基礎上提出相應的對策建議。

關鍵詞：行政事業單位;財務內控制度;預算管理

一、行政事業單位財務內控制度概述

（一）內部控制的概念

財政部于2012年印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并要求2014 年 1 月 1 日正式實施，該規范中明確了內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。單位內部控制的主要目的是保證單位經濟活動合法合規、資產安全、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的質量。

（二）行政事業單位財務內部控制的特征

在我國，行政事業單位承擔著社會文化、教育、科學、衛生、執法監督等公共職能，相較于企業財務內部控制管理，行政事業單位具有不同于企業的特征。

1. 以服務大眾作為財務內部控制管理的目標

企業主要以實現企業利益最大化為目標，而大部分行政事業單位屬于非營利組織，財務內部控制的目標是，通過制定財務內控制度、組織實施、評價監督的目的是更好地完成好經濟和管理工作任務，履行好相應的公共職能，為社會大眾服務。

2. 以預算管理作為優化社會資源的必要手段

企業的內部控制預算管理制度的制定、執行是企業實現內部經濟資源優化的重要手段，主要是為財務管理服務的，而行政事業單位的內部控制預算管理是內部控制的核心業務，也是績效評價的最重要評價對象，是節約社會資源，優化資源配置的必要手段。

3. 以法律法規、政策作為制度約束底線

企業內部控制主要受法律約束，而行政事業單位內部控制不僅受法律法規約束，而且對本地區、本部門、上級主管部門的政策、規定、管理辦法等保持高度敏感，比如，黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視、全面推進黨風廉政建設，制定了一系列政策，對“三公”經費、差旅費、會議費、培訓費等支出管理做出了明確規定，這就要求行政事業單位對上述政策、規定等作出快速反應，將新規定調整相應財務內控制度，防范經濟和管理風險，防止腐敗問題的發生。

（三）行政事業單位財務內部控制的重要性

1. 提高財政資金使用效益

行政事業單位通過內控預算管理，合理分配資金，加大財政撥款統籌使用力度。一方面，在基本支出收入支出預算方面，根據國家和地方的政策合理預計人員經費和公用經費，對工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助等預算資金進行細化，做到有的放矢，避免實際支出與政策法規規定出現誤差，另一方面，在項目經費收入支出方面，通過項目庫管理提前判斷項目的可行性，避免項目盲目“上馬”，造成資金浪費，切實提高行政事業單位資金使用效益。

2. 有效防范財會風險

財務內控制度可以規范行政事業單位的預算管理、收支管理、采購管理、建設項目管理、合同管理等經濟活動，及時對各項經濟活動的合法性、合規性進行監督評價，內控制度的建立健全和執行是廉政風險防控的有效手段，針對財會風險中的薄弱點，及時制定有效的防范措施，避免國有資產損失，有效防范財會風險。

3. 提高財務信息真實性

財務內控制度的執行貫穿于行政事業單位財務管理的整個過程，對會計原始憑證的審核、賬簿登記、報表編制等均有明確的制度規定和過程管理，有效減少核算錯誤和差錯，有利于提高財會工作質量，提高會計信息的真實性，為領導決策提供更加可靠的數據依據。

二、目前行政事業單位財務內控制度存在的主要問題

（一）內部控制意識不強

行政事業單位的經濟活動具有公益性質，相對于企業來說，行政事業單位人員內控意識不強，一是部分領導干部有特權意識，認為財務內控制度的建立和實施限制了自己在單位經濟活動中“話語權”，對內控制度變相抵抗，如對“三重一大”的事項范圍、標準、程序、流程“門檻”設置過高，規避集體決策，提高了廉政風險;二是部分中層干部對內控制度有抵觸情緒，以部門利益取代科學、合理、優化資源配置為目的來制定內控制度具體程序、流程、表單等，部門之間各自為政，難以形成合力;三是普通員工主動執行內控制度意識差，大部門普通員工認為內控制度主要是領導決策的結果，與自己關系不大，對內控制度缺乏執行力。

（二）內部控制組織機構建設不合理

部分單位將內控建設辦公室設在審計部門，將督查辦公室設在紀檢部門。由審計部門牽頭并具體負責內部控制組織、建設和實施，審計部門本身就具有監督職能。這樣的組織機構設置明顯不合理，一是，審計部門在單位經濟活動中，既是“運動員”，又充當“裁判員”，不相容工作設置在同一部門;二是，審計部門在日常工作中一般以法律法規為依據開展工作，對政策性較強的經濟活動獲取相關政策不及時，了解不深入，會影響到內控建設對政策的敏感性，導致行政事業單位風險防控能力的下降。

（三）內部控制制度不健全

現實中，行政事業單位經常將單位內部已下發執行的制度收集匯總簡單羅列后形成內部控制制度，導致內控制度體系存在問題。一是部分行政事業單位在單位層面制度建設上未建立與審計、紀檢監察等監督職能部門聯席工作機制，單位經濟活動監督信息不共享，致使內控評價、審計監督和紀檢監察均對同一問題重復監督、監察、督導。二是行政事業單位業務層面制度建設上普遍存在支出管理制度、采購管理制度與預算管理脫節的問題，采購管理制度、支出管理制度未明確與預算控制之間的關系，影響了預算管理的控制力，增加了財務超支風險。

（四）內部控制監督機制缺失

一般行政事業單位將內控評價監督組織設置在內審部門或者紀檢部門，內審部門或者紀檢部門通常將內控制度評價監督職能與內審工作或者紀檢監察工作相結合，作為內審工作或者紀檢監察工作的輔助手段，往往對內審業務或者紀檢監察業務重點關注的領域進行評價監督，其他領域的評價監督就流于形式，導致評價監督工作不系統、不全面;另一方面，行政事業單位的外部監督通常運用傳統的事后監督的經濟審計形式，重點關注資金收入支出是否合法、合規情況，未將內控制度執行情況全面系統的納入被檢查單位重點檢查內容，難以形成以監督推動各項經濟活動的長效機制。

三、行政事業單位財務內控制度的改進對策

（一）營造良好的財務內控氛圍

首先，行政事業單位的主要負責人應當作為財務內控制度小組的組長，負責全面推動財務內控建設工作，在實際工作中，更要改變傳統的特權思想，主動帶頭接受監督;其次，定期和不定期開展關于財務內部控制建設的研討活動，廣泛征求和采納各職能部門有建設性的意見和建議，及時對內控制度進行修訂，使財務內控制度更加符合單位工作實際需要，財務管理工作更加高效;再次，做好內控制度執行的正面和反面案例的宣傳教育，樹立嚴格執行內控制度的先進典型，組織職工對違反內控制度反面典型案例進行分析研判，做到“以案為鑒”，逐漸形成自覺執行內控制度的良好氛圍。

（二）完善內控制度組織機構建設

單位應該設置內部控制領導小組，下設內控建設工作辦公室和內控建設監督評價辦公室，做到分工明確，堅持不相容工作相分離的原則。內部控制建設領導小組負責研究并決定單位內部控制的基本制度、工作標準和工作計劃，布置內部控制建設任務，研究處理內部控制工作中的重大問題。內控建設工作，由不具有監督職責的綜合部門或者財務部門牽頭，負責內部控制組織、建設和實施，向領導小組提交需要研究決定的重大問題，內部控制自我評價報告結果的應用工作。內控制度監督評價辦公室，負責對內控建設和實施情況進行監督，評價內部控制的設計和運行的有效性，發現內控制度缺陷，提出改進措施并督促整改。

（三）完善內部控制制度體系

首先，可聘請具有豐富內控制度體系建設經驗和評價監督能力的第三方機構參與行政事業單位制度體系建設，對單位進行風險評估，完善預算管理、收支管理、采購管理、固定資產管理、合同管理等制度。其次，充分運用行政事業單位內網信息化系統的優勢，將單位內部網絡、OA辦公軟件系統與內控制度相結合，借助信息化手段設置各級別在經濟活動中的權限，避免越級審批，對經濟活動相關程序、流程進行嚴格規定，避免人為差錯和未嚴格執行制度情況的出現。

（四）加強內部控制監督

一方面，將內控建設評價監督與部門考核、內部審計、紀檢監察工作相結合，堅持與單位重點工作同部署、同落實，定期對單位財務內控制度的執行情況進行全面監督評價，出具可靠、真實、合理的評價報告，并對問題整改情況進行監督檢查，同時建立獎懲機制，將財務內控制度執行情況納入到職工績效考核，提高廣大干部制度內控制度執行力;另一方面，行政事業單位的主管部門及時總結外部審計、監督檢查、巡視巡察等外部監督發現的共性問題，及時組織被監督單位進行財務內控制度執行情況的自查，并對相關問題整改進行專業指導，將事后監督逐步轉變為事前控制，提高財務內部控制的控制力和管理水平。

參考文獻：

[1]陸一秀.關于事業單位內控建設的重要性及改善策略的思考[J].中國總會計師，2016（05）.

[2]張宇，尚玲.新形勢下我國事業單位財務內部控制問題及對策研究[J].環渤海經濟瞭望，2019（02）.

（作者單位：天津市海河管理處）