再論土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

宋志紅

內(nèi)容摘要：由于新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)的定性采取了“擱置”“曖昧”態(tài)度，學(xué)術(shù)界對土地經(jīng)營權(quán)之權(quán)利屬性的爭議從修法前的制度設(shè)計延續(xù)至修法后的法律解釋和適用，并出現(xiàn)了“權(quán)利屬性不明確說”“債權(quán)說”“二元定性說”“三類土地經(jīng)營權(quán)分屬不同性質(zhì)說”四種解釋結(jié)論。以目的解釋為主導(dǎo)，兼顧“內(nèi)外關(guān)系和諧”和“不與法條文義相反”的要求，新承包法中的土地經(jīng)營權(quán)首先應(yīng)區(qū)分為設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)和設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)兩大陣營，而每一類型土地經(jīng)營權(quán)又均應(yīng)解釋為包含物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)兩種權(quán)利類型;設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)以5年期限為物、債劃界標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)以權(quán)利設(shè)定方式和實際權(quán)能安排為劃界標(biāo)準(zhǔn)。出租屬于債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式，建議引入“分置”指稱承包農(nóng)戶設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的行為，同時采用“出讓”指稱發(fā)包方設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的行為。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì) 土地承包經(jīng)營權(quán) 農(nóng)村土地承包法 三權(quán)分置 物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán) 債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)

中國分類號：D913文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1674-4039-（2020）02-0146-158

引言

明晰土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能，是承包地“三權(quán)分置”改革政策入法的關(guān)鍵，而土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的明確又必須以其性質(zhì)的界定為前提。換言之，土地經(jīng)營權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)。之所以這一定性如此重要，是因為我國財產(chǎn)權(quán)利體系借鑒了德國法的物、債二分理論，以嚴(yán)格區(qū)分物權(quán)和債權(quán)為財產(chǎn)法律制度的邏輯基礎(chǔ)，對財產(chǎn)權(quán)利進行定性是明確其權(quán)利內(nèi)容和效力的前提。也正因如此，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)成為《農(nóng)村土地承包法》修改中的爭議焦點。但由于各方觀點分歧較大，無法達成共識，加之立法任務(wù)緊迫，2018年12月29日修訂通過的《農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱新承包法）在土地經(jīng)營權(quán)的定性上采取了“含糊”“搖擺”的態(tài)度，與之相伴的是對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能規(guī)定的“混雜”和“游移”。這一做法不僅沒能起到立法的定分止?fàn)幾饔茫炊鵀榉傻倪m用和實施帶來了困境。追本溯源，以實現(xiàn)改革和修法初心為價值目標(biāo)，通過法律解釋技術(shù)明晰土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，彌補新承包法之相關(guān)條文規(guī)定存在的缺陷，對于貫徹落實承包地“三權(quán)分置”改革政策、促進新承包法的統(tǒng)一有效實施至關(guān)重要。

一、修法后對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的不同解釋立場

在《農(nóng)村土地承包法（修訂草案）》通過前，學(xué)術(shù)界對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識存在債權(quán)說、〔1 〕物權(quán)化債權(quán)說或特殊債權(quán)說、〔2 〕物權(quán)說、〔3 〕可物可債說 〔4 〕四種不同的觀點。〔5 〕新承包法通過后，對于如何在法律解釋上定性新承包法中的土地經(jīng)營權(quán)，仍然存在爭議，可以歸納為四種觀點：

一是權(quán)利屬性不明確說。又可以區(qū)分為擱置爭議說與性質(zhì)混亂不明說兩派觀點。有負(fù)責(zé)立法的有關(guān)人士認(rèn)為新承包法并沒有對土地經(jīng)營權(quán)予以明確定性，而是采取了擱置爭議的務(wù)實做法。例如，劉振偉指出：“鑒于對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)見仁見智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實踐需要為出發(fā)點，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)。” 〔6 〕有學(xué)者則認(rèn)為，新承包法中土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性不明確，相關(guān)條文的表述在土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利定性的邏輯上處于混亂狀態(tài)。例如，陳小君認(rèn)為，新承包法對土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)容與性質(zhì)的條文設(shè)計存在諸多矛盾之處，“產(chǎn)生了似是而非、自說自話的難以自圓解釋的囧局”。〔7 〕

二是債權(quán)說。例如，高圣平主張新承包法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬債權(quán)，其給出的理由可以歸納為四條：第一，在鼓勵以多種形式進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，土地利用關(guān)系在各種形式之間的穩(wěn)定性需求存在差異，無法統(tǒng)一確定其穩(wěn)定性需求，將新法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，更符合立法原意。第二，承包方以出租（轉(zhuǎn)包）方式派生的土地經(jīng)營權(quán)自當(dāng)定性為債權(quán)，入股或者其他方式所派生的土地經(jīng)營權(quán)與出租（轉(zhuǎn)包）方式相當(dāng)，自得作同樣解釋，如此，從體系解釋視角，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為債權(quán)。第三，土地經(jīng)營權(quán)人投資改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施、再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，均需取得承包農(nóng)戶的同意，債權(quán)性質(zhì)至為明顯。第四，并非所有登記在不動產(chǎn)登記簿上的不動產(chǎn)都是物權(quán)，只有具有對抗效力的不動產(chǎn)權(quán)利才可賦予其登記能力，土地經(jīng)營權(quán)的登記實際上是給予其物權(quán)化保護的技術(shù)路徑，相當(dāng)于租賃權(quán)的物權(quán)化。〔8 〕

三是二元定性說。認(rèn)為新承包法上的經(jīng)營權(quán)包容了物權(quán)和債權(quán)兩種類型。例如黃薇等認(rèn)為：“經(jīng)研究，在‘三權(quán)分置改革實踐中，不同類型的土地經(jīng)營權(quán)人對于土地經(jīng)營權(quán)的需求存在差異，……法律不宜簡單規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人選擇權(quán)：當(dāng)事人希望獲得長期穩(wěn)定保障，可以就土地經(jīng)營權(quán)申請登記，登記后即可以對抗善意第三人;當(dāng)事人不希望獲得長期的土地經(jīng)營權(quán)的，雙方根據(jù)合同約定行使權(quán)利義務(wù)即可。” 〔9 〕并認(rèn)為“流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上屬于債權(quán)”。〔10 〕對于流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)，其未明確指明其性質(zhì)，但從其論述似乎可以推斷出其認(rèn)為屬于物權(quán)，或者登記后成為物權(quán)。再如，杜濤認(rèn)為，修改后的法律第41條“關(guān)于登記的規(guī)定，同時在法律上也是一個關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力的表述”。〔11 〕從該表述看，似乎也傾向于認(rèn)為登記后的土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。至于未登記的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，則未予說明。高海也認(rèn)為，“新法對土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的理論分歧采取了折中包容的態(tài)度——有擱置債權(quán)論與用益物權(quán)論爭議之效，為債權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)均預(yù)留了制度空間”，“新法對土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的二元性定位，更具適用的靈活性”。〔12 〕由此可見，二元定性說認(rèn)為新承包法上的土地經(jīng)營權(quán)存在物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)兩種類型。但這些觀點并未進一步展開論證兩類不同性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)的劃分界限。

四是三類土地經(jīng)營權(quán)分屬不同性質(zhì)說。例如，房紹坤將新承包法上的土地經(jīng)營權(quán)區(qū)分為三種形態(tài)：一是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人為他人所流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán);二是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人用以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保的“土地經(jīng)營權(quán)”;三是以其他方式承包農(nóng)村土地所取得的“土地經(jīng)營權(quán)”。他認(rèn)為第一種土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性只能解釋為債權(quán)，第二種土地經(jīng)營權(quán)必須解釋為物權(quán)，第三種也應(yīng)屬于物權(quán)。〔13 〕與此同時，房紹坤教授主張通過民法典編纂彌補新承包法的缺憾，明確將土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為不動產(chǎn)用益物權(quán)，以出租等方式產(chǎn)生的債權(quán)性農(nóng)地利用權(quán)則不屬于土地經(jīng)營權(quán)。〔14 〕但這已經(jīng)超出了新承包法之法律解釋的范疇。

二、法律解釋方法的選擇與運用

（一）運用法律解釋方法明確土地經(jīng)營權(quán)之性質(zhì)的必要性

土地經(jīng)營權(quán)作為回應(yīng)承包地“三權(quán)分置”改革所創(chuàng)設(shè)的一種新類型的土地財產(chǎn)權(quán)利，立法規(guī)定的正確路徑應(yīng)當(dāng)是首先遵循我國民法財產(chǎn)法物、債二分的基本邏輯明確土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性，在此基礎(chǔ)上才能進一步規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式和權(quán)能等，如此方能確保該權(quán)利行使的內(nèi)外邏輯關(guān)系之嚴(yán)密與和諧。但遺憾的是，理論界共識的缺乏加上立法任務(wù)的緊迫性，使得新承包法徑行跳過、回避了土地經(jīng)營權(quán)的定性問題，而直接規(guī)定其設(shè)立方式和權(quán)能。

但實際上，“擱置土地經(jīng)營權(quán)定性爭議”只是一廂情愿的設(shè)想，該問題并無法被真正擱置。在立法中，立法草案在進行土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計時，并無法擺脫土地經(jīng)營權(quán)定性爭議的影響，妥協(xié)折中的結(jié)果就是忽而物權(quán)，忽而債權(quán)，或者是將部分物權(quán)權(quán)能和部分債權(quán)權(quán)能全部收入囊中，從而使得該種權(quán)利之權(quán)能呈現(xiàn)出“既像物，又像債”“既不完全像物，又不完全像債”的亂象。在新承包法通過后，法律的實施適用更是無法跳過土地經(jīng)營權(quán)的定性問題。“‘避開理論爭議，只求因應(yīng)實踐所需的立法方式，這雖然能夠產(chǎn)生一時的實用效果，但若從長遠來看，隨著法條適用的逐步細(xì)化、高頻率化和廣泛化，法理爭議的大量產(chǎn)生將是不難預(yù)見的。” 〔15 〕在新承包法和其他相關(guān)法律的關(guān)系上，新承包法作為一個特別單行法，不可能窮盡地列舉規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中各方當(dāng)事人之間所有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)作為一種民事權(quán)利，新承包法更多地規(guī)定其作為民事權(quán)利的特殊方面，對于該種民事權(quán)利的一般性規(guī)則，尤其是其從創(chuàng)設(shè)、行使、保護到消滅各個環(huán)節(jié)中法律關(guān)系的明晰，必然需要借助民事基本制度和規(guī)則，如果土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性不明確，在運用民法的相關(guān)規(guī)定來補充新承包法的規(guī)定之不足時，就會面臨很大的困惑。例如，新承包法第47條用“融資擔(dān)保”的上位概念來替代之前草案中的“抵押”，看似完美地繞過了與“物債之爭”相伴隨的“抵押”“質(zhì)押”之爭，實則是將爭論和困境后推到了法律適用環(huán)節(jié)，因為實踐中各方當(dāng)事人在具體開展抵押擔(dān)保時必須首先明確到底是抵押還是質(zhì)押，在此基礎(chǔ)上才能依據(jù)民法相應(yīng)的制度設(shè)計和條文規(guī)定來安排權(quán)利義務(wù)關(guān)系。故此，在新承包法的有關(guān)條文規(guī)定“搖擺”“含糊”的情形下，通過法律解釋方法明確土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性，是實施新承包法無法繞過的任務(wù)。

（二）法律解釋方法之運用的指導(dǎo)思想

綜觀上述不同解釋觀點，“權(quán)利屬性不明確說”更多地停留在現(xiàn)象描述層面，不能解決問題;“債權(quán)說”“二元定性說”“三類土地經(jīng)營權(quán)分屬不同性質(zhì)說”，則各自基于不同的解釋目標(biāo)和不同的解釋方法選擇運用而得出了不同的結(jié)論。“由于法律解釋方法的多樣性，而每一種解釋方法又有不同的詮釋，學(xué)者各持一端，致生歧異。” 〔16 〕故此，法律解釋方法的運用至關(guān)重要。

對于法律解釋的方法，王澤鑒認(rèn)為主要有六種：法律文義、體系地位、立法史及立法資料、比較法、立法目的、“合憲”性解釋。〔17 〕梁慧星進一步拓展歸納為文義解釋方法、體系解釋方法、法意解釋方法、擴張解釋方法、限縮解釋方法、當(dāng)然解釋方法、目的解釋方法、合憲性解釋方法、比較法解釋方法、社會學(xué)解釋方法十種方法。〔18 〕“各種解釋方法相互之間是否具有某種位階關(guān)系，可以決定各種解釋的優(yōu)先次序，期能獲致法律解釋的客觀性”？〔19 〕

對此，目的解釋的決定性地位被絕大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可。所謂目的解釋方法，是指“以法律規(guī)范目的為根據(jù)，闡釋法律疑義的一種解釋方法”。〔20 〕“任意法律均有其規(guī)范意義和目的，解釋法律乃在實踐法律的意旨，因此解釋法律時必須想到：‘為何設(shè)此規(guī)定，其目的何在？” 〔21 〕對于目的解釋的優(yōu)越地位，日本學(xué)者磯村哲指出：“關(guān)于解釋基準(zhǔn)間是否有一定的順位，對此雖有否定的見解，但多數(shù)說認(rèn)為，目的論解釋有終局的優(yōu)越性，即法規(guī)語義一其論理的關(guān)聯(lián)性一其趣旨目的。” 〔22 〕梁慧星也認(rèn)為，目的解釋在法律解釋方法中居于決定性地位：“法律文義之疑義，倘不能依法律體系、立法理由或比較法之解釋予以完全澄清時，須再進一步探求立法目的，以資闡明。法律文義之疑義，已經(jīng)體系、立法理由或比較法解釋初告澄清者，仍須依法律規(guī)范目的檢查之、確定之。由是可知，目的解釋在法律解釋方法中居于決定性地位。” 〔23 〕王澤鑒雖然不認(rèn)為各種解釋方法之間有固定不變的位階順序，但也援引德國法學(xué)家Oertmann的“立法目的之探求，乃闡明疑義之鑰匙也”來充分肯定目的解釋的重要地位。〔24 〕并在論述法律解釋方法的運用關(guān)系時指出：“各種解釋方法具有協(xié)力的關(guān)系，乃屬一種互相支持、補充，彼此質(zhì)疑，闡明的論辯過程。法律文義有疑義時，得依法律體系關(guān)聯(lián)、立法資料予以澄清。有多種解釋可能性時得藉比較法的規(guī)范模式、法律之規(guī)范目的，排除或肯定某種解釋。” 〔25 〕由此可見，在通過文義解釋方法、體系解釋方法、法意解釋方法等仍然不能達致法律適用的確定性時，目的解釋具有決定性作用。

需要指出的是，盡管目的解釋具有終局的優(yōu)越性，但目的解釋的結(jié)果，也必須與其他解釋方法有呼應(yīng)性或協(xié)調(diào)性。正如王澤鑒所言：“切勿任意選擇一種解釋方法，應(yīng)作通盤性的思考檢討，始能獲致合理結(jié)果。” 〔26 〕梁慧星則提出了法律解釋的底線性要求：“所作解釋，不得完全無視法條之文義”;“無論依何種解釋方法，原則上不允許作出反于法條文義的解釋結(jié)論。” 〔27 〕

反觀對土地經(jīng)營權(quán)之定性的法律解釋，應(yīng)當(dāng)如何運用法律解釋方法呢？從上述學(xué)者的爭議觀點可以看出，文義解釋和體系解釋方法均無法解決土地經(jīng)營權(quán)的定性問題。法意解釋方法也不能解決該困境，因為從有關(guān)立法者的闡釋也可以得知，立法者在立法時對此問題也沒有清晰的答案，而是采取了回避態(tài)度。在此種情形下，有必要借助于目的解釋方法。結(jié)合上述法律解釋方法論，在對新承包法上的土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性予以法律解釋時，筆者提出如下三種指導(dǎo)思想：

第一，以目的解釋為主導(dǎo)。在文義解釋、體系解釋和法意解釋均無法解決土地經(jīng)營權(quán)定性疑義的情形下，應(yīng)當(dāng)采用目的解釋方法。這意味著，對土地經(jīng)營權(quán)之法律屬性予以解釋的結(jié)論，應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》修改的目的。由于此次《農(nóng)村土地承包法》修改的最主要的任務(wù)就是落實中央部署的承包地“三權(quán)分置”改革，這也意味著，對土地經(jīng)營權(quán)之權(quán)利屬性的法律解釋，需要服務(wù)于承包地“三權(quán)分置”改革目的的實現(xiàn)。對于承包地“三權(quán)分置”改革的目的，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年11月20日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，以及2016年10月30日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等文件均有充分論述，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦進一步將其概括為：在堅持農(nóng)村土地集體所有、堅持家庭承包基本經(jīng)營制度和保護農(nóng)戶土地承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的進一步細(xì)分和重新配置，促進承包地向規(guī)模經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。〔28 〕筆者認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)配置角度看，承包地“三權(quán)分置”改革的核心目標(biāo)，是通過“放活土地經(jīng)營權(quán)”來促進承包地的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。具體到法律制度的設(shè)計，可以進一步細(xì)化為兩方面目標(biāo)：一是盡可能豐富承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的法律途徑，順應(yīng)不同主體多樣化的流轉(zhuǎn)需求，使流轉(zhuǎn)交易更便利，盡量減少其流轉(zhuǎn)承包地的法律障礙;二是使經(jīng)營者權(quán)利更充分，其得以用土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保，其權(quán)利更加穩(wěn)定和有保障，從而鼓勵其放心投資并擴大經(jīng)營規(guī)模。〔29 〕

第二，內(nèi)外關(guān)系和諧。將基于目的解釋得出的結(jié)論回用至相關(guān)法律條文中時，應(yīng)當(dāng)具有體系和諧性，這既能促進新承包法內(nèi)部各條文之間關(guān)系的和諧，避免內(nèi)部沖突;又能與民法的其他基本制度和諧相處，不至于破壞民法的制度體系或者讓土地經(jīng)營權(quán)成為民事財產(chǎn)權(quán)利的一個“另類”。

第三，不得反于法條文義。目的解釋雖然可以不拘泥于法律條文用語的通常文義，但應(yīng)遵守“不與通常文義相反”的底線。這意味著，運用目的解釋時也必須以法條的文字表述為依據(jù)，可以對文字的字面含義予以擴張解釋或限縮解釋，但不能完全無視文字的表述得出截然相反的解釋結(jié)論。這是通過法律解釋手段彌補立法缺陷與通過修法方法為之的重大不同之處。

三、目的解釋主導(dǎo)下的土地經(jīng)營權(quán)再定性

按照新承包法的規(guī)定，依據(jù)產(chǎn)生途徑之不同，土地經(jīng)營權(quán)可以區(qū)分為兩大類型：一是規(guī)定于新承包法第二章的基于家庭承包設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán);二是規(guī)定于新承包法第三章的基于其他方式承包設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)。新承包法對兩類土地經(jīng)營權(quán)采用了分章分別規(guī)定的形式，由于兩類土地經(jīng)營權(quán)在產(chǎn)生途徑、設(shè)定主體、適用土地范圍、交易方式等方面均存在較大差別，在分析其權(quán)利屬性時實有分開探討之必要。

（一）設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

1.設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的特征

依據(jù)新承包法第36條、第37條和第44條的規(guī)定，基于家庭承包設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)上的土地經(jīng)營權(quán)（以下簡稱承包農(nóng)戶設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)），是指第三人通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他流轉(zhuǎn)方式從享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶處取得的，在一定期限內(nèi)依法和依約占有承包地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲取收益的權(quán)利。

此類土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定主體，是作為流出方的承包農(nóng)戶和作為流入方的土地經(jīng)營者;設(shè)定的形式為雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同;設(shè)定方式包括出租、轉(zhuǎn)包、入股或者其他方式，除不超過一年的短期代耕外，均需采取書面形式。作為流入方的土地經(jīng)營者的身份沒有限制，但如果受讓方為工商企業(yè)等社會資本的，政府需要對其進行資格審查，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

對于此類土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，新承包法明確列舉的有如下幾項：①占有使用收益權(quán)能（第37條），是指土地經(jīng)營者依法依約占有使用承包地的權(quán)能，在承包地上自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲取收益的權(quán)能;②登記能力和對抗權(quán)能（第41條），是指流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)可以登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人;③投資改良和建造農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施并獲取投資補償?shù)臋?quán)能（第43條），是指經(jīng)承包方同意后，土地經(jīng)營者可以投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并對其投資獲得合理補償;④再流轉(zhuǎn)權(quán)能（第46條），是指經(jīng)承包方同意后，土地經(jīng)營者可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，再流轉(zhuǎn)方式未予明確;⑤融資擔(dān)保權(quán)能（第47條），是指經(jīng)承包方同意后，土地經(jīng)營者可以用土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，融資擔(dān)保方式未明確;⑥侵害救濟權(quán)能，是指任何組織和個人侵害土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任（第56條）;國家機關(guān)及其工作人員利用職權(quán)侵害土地經(jīng)營權(quán)的，也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任（第65條）。

于承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情形，承包農(nóng)戶與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包地上呈現(xiàn)出“發(fā)包方享有土地所有權(quán)——承包農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)——經(jīng)營者享有土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)。

此外，設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，通常是由承包農(nóng)戶為他人設(shè)定，但為了融資擔(dān)保之目的，承包農(nóng)戶也可以為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。新承包法第47條規(guī)定，承包方可以自行用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。這意味著承包方為了融資擔(dān)保，可以為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。因為從法律關(guān)系看，承包方自行用土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的過程實則內(nèi)涵了承包方先行為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的過程，然后承包方再用該土地經(jīng)營權(quán)作為融資擔(dān)保的標(biāo)的。這是因為，在因償債不能需要處置抵押物時，處置的對象是土地經(jīng)營權(quán)而非土地承包經(jīng)營權(quán)。這也意味著，在承包農(nóng)戶用土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保時，必須先明確其用于抵押的土地經(jīng)營權(quán)的期限，否則將給抵押物處置時所指向的土地經(jīng)營權(quán)的年限范圍的確定帶來困難。有學(xué)者認(rèn)為，承包農(nóng)戶設(shè)定擔(dān)保的標(biāo)的仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，并不是土地經(jīng)營權(quán)，但土地承包經(jīng)營權(quán)上之抵押權(quán)實現(xiàn)時，抵押權(quán)人僅得以土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價款優(yōu)先受償，不得以土地承包經(jīng)營權(quán)變價受償。〔30 〕筆者認(rèn)為，此種解釋在邏輯上存在兩個問題：第一，導(dǎo)致抵押標(biāo)的與抵押權(quán)實現(xiàn)時的處置標(biāo)的不一致，那么到底哪一個是真正的抵押物？筆者認(rèn)為，按照抵押權(quán)理論，應(yīng)當(dāng)以抵押權(quán)強制實現(xiàn)時被處置的標(biāo)的為真正的抵押物。第二，如果抵押標(biāo)的是土地承包經(jīng)營權(quán)，但抵押權(quán)強制實現(xiàn)時被處置的標(biāo)的是土地經(jīng)營權(quán)，面臨的現(xiàn)實問題是，處置多少年的土地經(jīng)營權(quán)？是否導(dǎo)致承包農(nóng)戶剩余承包期內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)一次性被強制處置？如果是此種做法，反倒限制了承包農(nóng)戶抵押時的選擇自由，因為在承包農(nóng)戶用土地經(jīng)營權(quán)抵押的路徑下，其可以結(jié)合自身情況選擇設(shè)定一定期限的土地經(jīng)營權(quán)用于抵押。故此，筆者認(rèn)為，無論是基于新承包法第47條的文義解釋，還是基于法理分析，承包農(nóng)戶用于融資擔(dān)保的標(biāo)的均是土地經(jīng)營權(quán)而非土地承包經(jīng)營權(quán)。此種承包農(nóng)戶為自己設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)與為第三人設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)的不同之處在于，在融資擔(dān)保的過程中，此種權(quán)利的派生是抽象的法律名義上的派生，土地經(jīng)營權(quán)的擁有主體仍然是承包農(nóng)戶，金融機構(gòu)只是享有以土地經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的擔(dān)保物權(quán)，在該擔(dān)保物權(quán)因債務(wù)清償完畢而消滅時，承包方為自己設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)也回復(fù)至承包農(nóng)戶。

無論是承包方為第三人設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)，還是承包方出于融資擔(dān)保之需要為自己設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)，雖然擁有主體不同，但兩者在權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利性質(zhì)上并無不同。

2.設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

對于設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，如果局限于文義解釋視角，從新承包法的規(guī)定來看，無論是將該類土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，還是定性為債權(quán)，都能找到法條上的支撐依據(jù)，這恰好體現(xiàn)了立法者在擱置土地經(jīng)營權(quán)定性爭議之時在對待土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能強弱上的游移態(tài)度：既想讓土地經(jīng)營者得到穩(wěn)定的權(quán)利保障和預(yù)期，又想讓承包農(nóng)戶保留對承包地的較強的控制力，從而使得一部分條文設(shè)計成為佐證土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的元素，另外一部分條文設(shè)計又成為佐證土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性的元素。

具體而言，新承包法中佐證土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性的條文為：第36條將出租規(guī)定為土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定方式之一，第43條規(guī)定改良投資需承包方同意，第46條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)須承包方同意，以及第47條規(guī)定融資擔(dān)保須承包方同意。這些規(guī)定弱化了土地經(jīng)營權(quán)的獨立性，使之在權(quán)能上表現(xiàn)出很強的債權(quán)屬性。主張債權(quán)說的學(xué)者對此探討頗多，不予贅述。

與此同時，新承包法中的另外一些條文規(guī)定又賦予了土地經(jīng)營權(quán)一些物權(quán)獨有的權(quán)能，已有研究成果尚缺乏系統(tǒng)深入論證，展開如下：①第41條賦予流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)不動產(chǎn)登記能力，此處的登記顯然不是行政管理意義上的登記，而是具有物權(quán)變動和公示效力的不動產(chǎn)登記。②不容忽視的是，第41條同時賦予了5年以上的土地經(jīng)營權(quán)普遍性的對抗第三人的效力，登記與否只是影響對抗效力的強弱和范圍，并不能理解為不登記就不具備對抗效力。因為依據(jù)該條“未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”的表述，可以推理出如下結(jié)論：登記后的土地經(jīng)營權(quán)具備面向任何第三人（包括善意第三人）的對抗效力;但即便不登記，也同樣具備對抗一般性第三人和惡意第三人的效力，并非不具備對抗效力。有立法者也持類似觀點，認(rèn)為“流轉(zhuǎn)期限5年以上的未登記的土地經(jīng)營權(quán)能夠?qū)箰阂獾谌耍纯梢詫怪榈谌恕！?〔31 〕筆者認(rèn)為這是對第41條后段之含義正常而中肯的理解。簡言之，5年以上的土地經(jīng)營權(quán)，無論登記與否，均具備對抗效力，只是對抗范圍有所不同而已。③新承包法第56條和第65條使得土地經(jīng)營權(quán)成為了侵權(quán)責(zé)任法保護的客體。第56條規(guī)定：“任何組織和個人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”這一規(guī)定實則是將土地經(jīng)營權(quán)當(dāng)作與土地承包經(jīng)營權(quán)一樣的絕對權(quán)予以保護，讓其成為侵權(quán)責(zé)任法保護的客體。由于我國侵權(quán)責(zé)任法保護的客體僅包括絕對權(quán)，債權(quán)不是侵權(quán)責(zé)任法保護的客體，這一規(guī)定實際上是賦予了土地經(jīng)營權(quán)絕對權(quán)地位和排斥任意第三人侵害的排他效力。第65條規(guī)定的國家機關(guān)及其工作人員利用職權(quán)侵害土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的規(guī)定，實際上也是賦予了土地經(jīng)營者獨立的訴權(quán)。可見，新承包法同時賦予了土地經(jīng)營權(quán)（或者說部分土地經(jīng)營權(quán)）不動產(chǎn)登記能力、對抗效力、排他效力和獨立訴權(quán)，并將其納入了侵權(quán)責(zé)任方保護等范圍。這使得土地經(jīng)營權(quán)又具備了典型的物權(quán)特征。

在此種情形下，要從法律解釋和適用上為土地經(jīng)營權(quán)定性，就會面臨三種選擇：一是將家庭承包下的所有土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一定性為一種超級債權(quán)，類似上述物權(quán)化債權(quán)的觀點;二是將家庭承包下的所有土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一定性為一種權(quán)利被弱化（限制）的物權(quán);三是視具體情形將部分土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，將部分土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)。

如前所述，基于目的解釋，對土地經(jīng)營權(quán)的定性，應(yīng)當(dāng)有利于實現(xiàn)承包地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)，能使承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的途徑更加豐富，使土地經(jīng)營者可以獲得更加充分和穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)。基于該立法目的之實現(xiàn)，遵循上文提出的“內(nèi)外體系和諧”以及“不與法律用語的通常文義相反”的底線要求，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)選擇上述第三種路徑，將新承包法中設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)解釋為一個集合性權(quán)利概念，其包含物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)兩種類型的權(quán)利。只有如此，方能既實現(xiàn)立法目的，又能解決新承包法在解釋適用上面臨的諸多模糊和窘境。不難看出，這一解釋結(jié)論與前文所述的“二元定性說”的觀點相契合。但上述持“二元定性說”的學(xué)者只是表達了結(jié)論性觀點，并未深入展開論述，其不足之處有三：一是未能深入闡述其得出該解釋結(jié)論的路徑和理由;二是未能進一步清晰闡述物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的劃界標(biāo)準(zhǔn);三是未能將該解釋結(jié)論回用至相關(guān)法律條文中檢驗其結(jié)論的合理性和體系和諧性。基于此，筆者展開分析如下：

第一，為了使承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的途徑更加豐富，承包地流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系設(shè)置必須采用“物權(quán)—債權(quán)并行”的二元格局，物權(quán)途徑和債權(quán)途徑缺一不可。這是因為，物權(quán)與債權(quán)作為兩種不同類型的財產(chǎn)權(quán)利，功能不同、各有長短，“物、債并行”的流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)計，使得當(dāng)事人既可以依照法律規(guī)定設(shè)定類型和內(nèi)容均為法定的土地用益物權(quán)，又可以通過租賃等債權(quán)行為靈活約定土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以此應(yīng)對多種多樣的實踐需求。這既是我國現(xiàn)有財產(chǎn)權(quán)利體系內(nèi)在法律邏輯的基本要求，也是回應(yīng)實踐中多樣化流轉(zhuǎn)需求之必須。〔32 〕在修法之前，筆者主張將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，同時保留出租方式，并將出租方式設(shè)定的權(quán)利命名為土地租賃權(quán)。〔33 〕但遺憾的是，新承包法并沒有采用此種分類規(guī)定的思路，而是將“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”一體規(guī)定為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“入股或者其他方式”所派生的土地經(jīng)營權(quán)，與出租（轉(zhuǎn)包）方式相當(dāng)，也應(yīng)當(dāng)解釋為債權(quán)。〔34 〕筆者認(rèn)為，如果將家庭承包下土地經(jīng)營權(quán)的所有設(shè)定方式均解釋為債權(quán)性設(shè)定方式，從而將所有設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)均界定為債權(quán)，顯然無法滿足部分土地經(jīng)營者在承包地上開展穩(wěn)定的長期經(jīng)營以及用土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的需要，要滿足這一功能，物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的制度供給必不可少。另外，在新承包法已然將“出租（轉(zhuǎn)包）”方式明示為土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)方式的情形下，如果將此類土地經(jīng)營權(quán)全部定性為物權(quán)，也將使得新承包法上的“出租”異化為民法上出租制度的“另類”，會造成民法體系的極大破壞。只有按照物、債并行的要求，將此類土地經(jīng)營權(quán)解釋為既包含物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)又包含債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，方能走出上述“窘境”。

第二，此種解釋結(jié)論是將土地經(jīng)營權(quán)視為兩種類型的土地經(jīng)營權(quán)的集合概念，而非單一的權(quán)利概念，并不意味著一種權(quán)利既屬于物權(quán)，又屬于債權(quán)，而只能理解為：基于一些特定的方式派生的土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)，而基于另一些特定的方式派生的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)。那么，何種方式和情形派生出物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)？何種方式和情形又派生出債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)呢？筆者認(rèn)為，結(jié)合新承包法第41條的規(guī)定，基于目的解釋，應(yīng)當(dāng)將5年以上的土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)，而5年以下的土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。

第三，將5年以上的土地經(jīng)營權(quán)解釋為物權(quán)，同將其解釋為債權(quán)相比，更有利于土地經(jīng)營權(quán)制度和民法基本制度的和諧相處。之所以需要將5年以上的土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，一方面是為了滿足部分經(jīng)營者獲取長期而又穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)的需要，另一方面是因為在法律解釋上將5年以上的土地經(jīng)營權(quán)解釋定性為權(quán)利被弱化了（限制了）的物權(quán)比解釋為超級債權(quán)（物權(quán)化的債權(quán)）更為妥當(dāng)，對民法基本制度的破壞力更小。將土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一定性為債權(quán)的學(xué)者，為了回應(yīng)實踐中土地經(jīng)營權(quán)登記和融資擔(dān)保的需求和新承包法第41條登記對抗的規(guī)定，將其解釋為債權(quán)物權(quán)化，認(rèn)為“土地經(jīng)營權(quán)的登記實際上是給予其物權(quán)化保護的技術(shù)路徑，經(jīng)由登記，原本僅具相對效力的土地經(jīng)營權(quán)具有了對世性，可以對抗第三人，相當(dāng)于租賃權(quán)的物權(quán)化”。〔35 〕筆者認(rèn)為，物權(quán)化的債權(quán)本質(zhì)上仍然為債權(quán)，只是在一些特定的場合賦予其部分物權(quán)權(quán)能，例如賦予租賃權(quán)以“買賣不破租賃”“優(yōu)先受讓權(quán)”等特殊的對抗效力，但此種對抗效力的范圍十分有限，受到嚴(yán)格的限制，從而使得租賃權(quán)得以維持其債權(quán)的本質(zhì)。而新承包法賦予5年以上土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍已經(jīng)顯著超越這一界限，如上所述，新承包法第41條、第56條和第65條的規(guī)定賦予了5年以上土地經(jīng)營權(quán)不動產(chǎn)登記能力、對抗效力、排他效力、獨立訴權(quán)，并將其納入侵權(quán)責(zé)任法保護的客體范疇。在此種情形下，如果將具備這樣一些典型物權(quán)權(quán)能的土地經(jīng)營權(quán)仍然強行歸于債權(quán)陣營，只會導(dǎo)致權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利實際權(quán)能的名不副實，并會對我國現(xiàn)有的民法理論和民事權(quán)利體系帶來災(zāi)難性的破壞影響：這意味著我國民事財產(chǎn)權(quán)利體系中將出現(xiàn)一種不倫不類的超級債權(quán)，或者說超級土地租賃權(quán)，它的期限可以突破合同法的20年限制（由于土地承包經(jīng)營權(quán)的期限是30年，土地經(jīng)營權(quán)的期限事實上可以超過20年），它具備債權(quán)所不具備的不動產(chǎn)登記能力、對抗效力和排他效力，它是侵權(quán)責(zé)任法保護的客體并具有獨立的訴權(quán)。這樣一種超級土地租賃權(quán)的存在，將徹底顛覆傳統(tǒng)物權(quán)和債權(quán)的分界線，破壞合同相對性原則，并帶來侵權(quán)責(zé)任法保護體系的混亂。因此，只有將5年以上的土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)，才是緩和其對我國民法固有體系之破壞力的最優(yōu)途徑。

第四，新承包法第43條、第46條和第47條對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的弱化不構(gòu)成否定其物權(quán)地位的充分理由。主張將此類土地經(jīng)營權(quán)解釋為債權(quán)的學(xué)者，大多以土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保、投資改良等需要取得承包方的同意為理由。〔36 〕筆者認(rèn)為，這幾條規(guī)定中的同意條款應(yīng)理解為法律對作為物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)之權(quán)能的特殊限制或者弱化，并不能因此而改變對5年以上的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為物權(quán)的基本判斷。基于我國土地制度的特殊性和重要性，國家法律對土地用益物權(quán)作出各種超出一般用益物權(quán)范圍的特殊限制實乃司空見慣，典型如宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)亦是如此，這些權(quán)利并不因為其權(quán)能受到特殊限制而改變其物權(quán)屬性。故此，新承包法對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利處分權(quán)能（再流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保等）施加“承包方同意”的限制條件，并不能構(gòu)成改變其物權(quán)屬性的充分理由。

第五，5年以下的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)解釋為債權(quán)，其設(shè)立方式以新承包法第36條規(guī)定的出租（轉(zhuǎn)包）為代表。除此之外，新承包法第40條第3款規(guī)定的代耕，筆者認(rèn)為其本質(zhì)上應(yīng)屬于委托代理關(guān)系，不屬于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，〔37 〕但考慮到新承包法第40條明確將其規(guī)定為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式之一，因此代耕成為了設(shè)定債權(quán)屬性土地經(jīng)營權(quán)的方式之一。5年以上土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式，則對應(yīng)新承包法第36條中的“入股或者其他方式”。由此，“出租（轉(zhuǎn)包）”成為5年以下債權(quán)屬性土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立的專屬方式，而5年以上物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式則被“其他方式”所包含。

第六，基于內(nèi)外體系和諧的結(jié)論檢驗。以上述土地經(jīng)營權(quán)定性結(jié)論為基礎(chǔ)，結(jié)合限縮解釋手段，新承包法部分模糊條文在適用上的困境，可以迎刃而解，從而實現(xiàn)法律適用上內(nèi)外體系和諧的目標(biāo)：（1）將新承包法第36條規(guī)定的“出租（轉(zhuǎn)包）”方式解釋為5年以下的債權(quán)屬性土地經(jīng)營權(quán)專屬的設(shè)定方式，5年以上物權(quán)屬性土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定方式則被該條的“入股或者其他方式”所包含。其中，“其他方式”應(yīng)當(dāng)解釋為包含設(shè)定次級用益物權(quán)的方式在內(nèi)。由于設(shè)定次級用益物權(quán)是在承包地“三權(quán)分置”改革下新出現(xiàn)的土地權(quán)利派生途徑，在我國現(xiàn)有法律制度中并沒有對應(yīng)的專屬名詞指稱此種設(shè)定行為。在立法討論的過程中，曾有學(xué)者主張采用“出讓”一詞，反對意見則認(rèn)為，“出讓”是土地一級市場專用術(shù)語，只應(yīng)適用于土地所有權(quán)人設(shè)定土地使用權(quán)，不適宜用于承包農(nóng)戶設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，故此被否決。〔38 〕筆者建議采用“分置”一詞來專指此種土地次級用益物權(quán)創(chuàng)設(shè)方式，以此既能區(qū)別于土地一級市場專用的“出讓”，又能和“三權(quán)分置”改革的提法相呼應(yīng)。（2）將新承包法第47條規(guī)定的“融資擔(dān)保”應(yīng)一分為二予以解釋：用5年以下債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的，屬于債權(quán)質(zhì)押;用5年以上的物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的，屬于物權(quán)抵押。承包農(nóng)戶自己用土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保時也適用這一規(guī)則。但實際上，5年以下土地經(jīng)營權(quán)本身的市場價值并不高，其融資擔(dān)保作用的發(fā)揮極其有限，而且成本高昂;實踐中真正有融資擔(dān)保價值的，應(yīng)當(dāng)主要是5年以上物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)。（3）對于新承包法第56條規(guī)定的侵權(quán)責(zé)任和第65條國家機關(guān)工作人員職務(wù)侵害行為的賠償責(zé)任，將其適用范圍限縮解釋為只適用于5年以上的物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，而不適用于5年以下的債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)。對于5年以下的債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)只能適用債權(quán)保護方法。在此種解釋路徑下，新承包法適用和實施上的邏輯更加周延，統(tǒng)一性與整體和諧性得到保障，土地經(jīng)營權(quán)制度也得以融洽地嵌入我國民事財產(chǎn)權(quán)利體系之中。

不得不承認(rèn)，法律解釋本身具有局限性，受制于法律條款之明文規(guī)定的約束，作為對立法瑕疵的解釋性補救安排，上述解釋結(jié)論只是最大程度緩和了立法瑕疵，并不能達致完美狀態(tài)：（1）由于沒有引入土地租賃權(quán)概念，使得設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)上的土地經(jīng)營權(quán)成為兼含物權(quán)類型和債權(quán)類型的集合性權(quán)利概念，導(dǎo)致屬性不同的多種權(quán)利共用同一權(quán)利名稱，不利于權(quán)利體系的明晰。（2）依據(jù)上述二元定性和物、債劃分的結(jié)論，5年以上的長期出租（債權(quán)性流轉(zhuǎn)）和5年以下的短期入股和分置（物權(quán)性流轉(zhuǎn)）失去了法律空間，也即承包農(nóng)戶想要流轉(zhuǎn)承包地5年以上的，只能選擇派生物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán);想流轉(zhuǎn)5年以下的，則只能選擇派生債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)。雖然筆者并不贊成在立法上采用期限長短作為劃分物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，但在新承包法第41條之明文規(guī)定下，在法律解釋上只能如此劃分。從以往流轉(zhuǎn)實踐看，這一“瑕疵”并不會對承包地“三權(quán)分置”改革和立法目標(biāo)之實現(xiàn)造成實質(zhì)性影響：一方面，5年以上的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，由于其期限較長、流轉(zhuǎn)對價較高，可以合理推斷流轉(zhuǎn)雙方均有穩(wěn)定而長期的流轉(zhuǎn)需求，并非臨時性的流轉(zhuǎn)安排，法律強行要求將此類土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)為物權(quán)，有利于從法律上穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系，促進流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利的平衡保護。而且，即便流轉(zhuǎn)雙方有超過5年的長期租賃的需求，也可以通過約定5年租賃期限，同時約定到期后的優(yōu)先續(xù)租權(quán)的方式實現(xiàn)目的。另一方面，賦予5年以下短期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)效力也并無太大必要，因為較短的流轉(zhuǎn)期限本身反映了當(dāng)事人暫時性的流轉(zhuǎn)意圖，沒有必要采用登記方式去強化其效力，因權(quán)利價值本身不高，也沒有抵押融資上的真正實益和效率優(yōu)勢。簡言之，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的長期債權(quán)和短期物權(quán)之創(chuàng)設(shè)，均無太大實益，將家庭承包下5年以上的土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)為物權(quán)，5年以下的土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)為債權(quán)，雖無法從現(xiàn)有法理上找到依據(jù)，但該制度設(shè)計并不會對實踐中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)造成阻礙，對現(xiàn)有法律體系也并無破壞效應(yīng)。

（二）設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

1.設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的特征

依據(jù)新承包法第48條、第49條的規(guī)定，基于其他方式承包設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，是指不特定的主體通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式從享有土地所有權(quán)的發(fā)包方處取得的，針對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地享有的，在一定期限內(nèi)依法和依約占有承包地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲取收益的權(quán)利。

與家庭承包不同，此類土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定主體是作為發(fā)包方的土地所有者和作為承包方的土地經(jīng)營者。換言之，其是由土地所有者直接設(shè)定的，而非由承包農(nóng)戶;在適用土地的范圍上，針對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地;設(shè)定的形式為雙方通過簽訂承包合同設(shè)定;設(shè)定方式為招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等公開競爭性方式。承包方的身份沒有特殊限制，但如果是由本集體經(jīng)濟組織之外的單位或者個人承包的，需要對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查，并且在同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。

對于此類土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，新承包法的規(guī)定非常簡略，僅于第53條規(guī)定了登記能力和再流轉(zhuǎn)權(quán)能、于第54條規(guī)定了繼承。不難看出，設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)和設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，兩者雖然在產(chǎn)生途徑、設(shè)定主體、適用土地范圍、交易方式等方面存在諸多區(qū)別，但亦有諸多共性：

第一，取得主體的身份均不受限制，自然人、法人、非法人組織等任何市場主體均有資格取得，這是兩者最大的共性，也即均屬于對權(quán)利主體身份沒有特殊限制的開放性市場化權(quán)利類型，從而顯著區(qū)別于只能由本集體經(jīng)濟組織成員享有的封閉屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)。立法中有學(xué)者對新承包法將以其他方式承包設(shè)定的承包地利用權(quán)命名為土地經(jīng)營權(quán)表示質(zhì)疑。對此，全國人大憲法和法律委員會在立法說明中給出的理由為：“‘四荒地承包不涉及社會保障因素，承包方不限于本集體經(jīng)濟組織成員，其取得的權(quán)利在性質(zhì)上不同于土地承包經(jīng)營權(quán)。” 〔39 〕筆者深表贊同。這恰好是新承包法中值得肯定的一個重要創(chuàng)新，將不特定社會主體以其他方式承包取得的承包地利用權(quán)從原有的土地承包經(jīng)營權(quán)體系中剝離，將其重新命名為“土地經(jīng)營權(quán)”，從而使得“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念被純化為僅指本集體經(jīng)濟組織成員以家庭承包方式取得的農(nóng)用地用益物權(quán)，〔40 〕這一做法使得承包地上的使用權(quán)利得以明確區(qū)分為“身份性使用權(quán)利”和“市場化使用權(quán)利”兩大類型，前者遵循封閉式福利分配邏輯，后者遵循開放式市場配置邏輯。這一分類方式有利于承包地上權(quán)利體系的明晰化和分類精準(zhǔn)規(guī)制。

第二，外部主體取得土地經(jīng)營權(quán)均應(yīng)由政府進行資質(zhì)（資信和經(jīng)營能力等）審查。對于家庭承包下的土地經(jīng)營權(quán)，新承包法第45條規(guī)定的審查對象為“工商企業(yè)等社會資本”;對于其他方式承包下的土地經(jīng)營權(quán)，新承包法第52條第2款規(guī)定的審查對象為“本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人”。筆者認(rèn)為，“本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人”雖然并不都屬于“工商企業(yè)”，但均應(yīng)屬于“社會資本”，而且兩類地在用途管制、防范資本因經(jīng)營不善而“跑路”等方面并無本質(zhì)不同，并沒有必要在經(jīng)營主體的資質(zhì)審查上區(qū)別對待，故此，從解釋上，政府資質(zhì)審查的對象均應(yīng)界定為“本集體經(jīng)濟組織之外”的主體，也即“外部主體”。

第三，初次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，本集體經(jīng)濟組織成員均享有優(yōu)先權(quán)。對于家庭承包下的土地經(jīng)營權(quán)，新承包法第38條規(guī)定了本集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權(quán)，當(dāng)然，這只適用于承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情形，并不適用于土地經(jīng)營權(quán)人依據(jù)新承包法第46條再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情形;對于其他方式承包下的土地經(jīng)營權(quán)，新承包法第51條同樣規(guī)定了本集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先承包權(quán)。同樣，該優(yōu)先權(quán)也只適用于發(fā)包方設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的環(huán)節(jié)，并不適用于土地經(jīng)營權(quán)人依據(jù)新承包法第53條再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情形。

2.設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

對于設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界論述較少。已有論述中大多持物權(quán)說觀點。例如，有學(xué)者認(rèn)為：“承包‘四荒地，由于期限較長，投入又大，雙方需要建立一種物權(quán)關(guān)系，以便更好地得到保護。” 〔41 〕還有學(xué)者給出了此種權(quán)利應(yīng)當(dāng)為用益物權(quán)的兩點理由：一是新承包法第53條規(guī)定，以土地經(jīng)營權(quán)出租、入股、抵押的，并不需要發(fā)包方的同意;二是在新承包法之前，該權(quán)利為物權(quán)已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的公認(rèn)，也得到了法律的確認(rèn)，基于立法應(yīng)不斷加強民事權(quán)利保護的原則，新法不應(yīng)將既有權(quán)利的性質(zhì)和效力改弱。

一方面，對于上述學(xué)者給出的解釋為物權(quán)的三點理由，筆者均表贊同;另一方面，筆者認(rèn)為，如果將此類土地經(jīng)營權(quán)解釋為既包含物權(quán)類型，也包含債權(quán)類型，則既在文義解釋上具有可行性，也更加符合目的解釋和體系解釋的要求。

首先，上文提出的我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)置應(yīng)當(dāng)采用“物權(quán)—債權(quán)并行”之二元格局的觀點，不僅適用于家庭承包下的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，也適用于其他方式承包下的土地經(jīng)營權(quán)。由于新承包法第三章并未單獨規(guī)定出租方式，而新承包法第48條規(guī)定的“招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式”既可以作為創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)的交易方式，也適用于出租等債權(quán)交易方式;從以往實踐看，也不乏采用出租方式開發(fā)利用“四荒地”的情形。故此，如果將設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)一律解釋為用益物權(quán)，將使得其他方式承包下土地所有權(quán)人出租“四荒地”的行為失去法律空間，無法充分滿足實踐需求。

第二，將設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)解釋為既包含物權(quán)類型，也包含債權(quán)類型，并不會和新承包法第53條的規(guī)定相沖突。新承包法第53條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”在文義解釋上，可以一分為二理解為：設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，如果是以物權(quán)性方式創(chuàng)設(shè)的（例如，一次性拍賣30年或者50年的使用權(quán)），該土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，具備登記能力，并在經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書后可以再流轉(zhuǎn)，再流轉(zhuǎn)的方式包括出租、入股、抵押或者其他方式，在解釋上，此處的“其他方式”應(yīng)當(dāng)包含“轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)”;如果是以債權(quán)性方式創(chuàng)設(shè)的（例如出租10年或者20年），則該土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，不具備登記能力，自然也不具備獨立的再流轉(zhuǎn)權(quán)能，如果發(fā)包方同意轉(zhuǎn)租，則按合同法轉(zhuǎn)租的規(guī)則處理。流轉(zhuǎn)雙方可以結(jié)合具體情況選擇是設(shè)立物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)還是債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，雖然從鼓勵“四荒地”開發(fā)角度看，應(yīng)當(dāng)更多地鼓勵設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，但現(xiàn)實存在的設(shè)立債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的需求也不應(yīng)被忽略。