“公正型”城鎮化的內涵及實現路徑探討

曹晶晶

摘要：改革開放 40年來，我國城鎮化經歷了快速的發展，城鎮化率從最開始的不足20%到今天的高于世界城鎮化率的平均水平，開創了人類歷史上最大規模、最為快速的城鎮化篇章。然而，近年來，高速城鎮化及其背后的驅動機制所帶來的種種問題愈發凸顯，傳統城鎮化模式已經不可持續。實現既有效率又保公正的城鎮化，要以公正為城鎮化的信念基礎;創新發展模式;完善公正的制度體系實現既有效率又保公正的城鎮化。

關鍵詞：城鎮化;社會公正;可持續發展

中圖分類號：F292? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）01-0043-02

一、公正型城鎮化的探究

“城鎮化”一詞由城市化發展演化而來，相較于西方城市與鄉村界限分明的管理體制，參照中國市制的劃分，城鎮化就具有了明顯的中國特色。具體來說城鎮化是指農村人口及農業向非農人口和第二、三產業轉化的過程和現象。

公正即公平正義，公正首先表現在人們的正義觀上，然后具體化于能體現這種正義觀的社會制度，這就說明公正既要有物質層面的公平又要兼顧精神層面的正義。筆者認為公正型社會即以統一的公平正義標準為其本質和價值基礎的群體生活環境。

因此“公正型”城鎮化就是要把城鎮化的進程與社會公正緊密融合，在城鎮化進程中讓公平正義成為價值基礎和評價標準，提升城鎮化的質量。

二、公正型城鎮化的發展困境及反思

（一）公正型城鎮化中的主要問題

1.自然資源浪費嚴重。資源是城鎮化的重要物質基礎，資源的利用情況影響著城鎮化的效益和速度。目前，我國的城鎮化中對自然資源的合理利用重視性不足，缺乏系統科學的規劃管理，導致了大批資源粗放、浪費的現象，其中土地資源的浪費尤為嚴重。城鎮化中耕地資源不斷減少，而這些土地在被占用后大多也沒有發揮預期的功效，導致城鎮化過程中出現大批空城和無人區，充分說明了土地資源利用方向的不合理和利用結構的不科學。

2.公民待遇均等化問題亟待解決。公民待遇的均等化是指在城鎮化過程中，公共產品和服務可以均等的被提供給所有人，然而這一問題目前來看，并沒有得到落實。這與長久以來的城鄉二元結構有關，如果不能得到合理有效的解決，長此以往，勢必會固化原有的城鄉二元結構甚至引發城鄉矛盾的激化，不利于“公正型”城鎮化的推進和和諧社會的建立。

3.城鄉矛盾。城鎮化的科學推進關系著二元結構下的城鄉矛盾能否合理解決，筆者認為最為嚴重的是待遇的不均等引發的城鄉居民間在觀念和心理上的差異，例如部分市民具有較強的身份優越感，甚至帶有一些偏見和歧視，這在本質上已經違背了人人平等的基本正義觀，此外，公共產品和服務上的差別對待也很容易讓農村非市民人群感到不公，這些都不利于城鄉一體化的建設。

（二）公正型城鎮化發展的反思

1.理念不科學。雖然我國的城鎮化正在不斷走向更加完善，但仍然存發展理念不科學的現象，首先是將城鎮化與經濟效益完全等同，為了經濟而非為了人的全面發展而城鎮化;其次，將城鎮化等同于城市建設，以形式的城鎮化代替實質的城鎮化;最后，部分政府當做政績任務，不顧市場情況而由政府主導推進。沒有科學的城鎮化理念，城鎮化就失去了正確的方向指導，更加增加了“公正型”城鎮化的困難。

2.制度不健全。健全的制度體系可以保障城鎮化合理有序的推進，當今我國的城鎮化發展中，制度體系尚不能滿足發展的需求。以財稅制度為例，地方政府的稅收收入有限，不能為城鎮化提供充足的資金支持、公共產品和服務，且審批制度也不盡合理，程序上缺乏規范性，不能進行切實的考察，會導致資源利用不合理，產業結構不科學等問題。

3.規劃不合理。從城市管理的角度而言，城鎮化的長遠發展必須有科學合理的城市規劃和戰略為指導，而許多城鎮在發展之初并未能確立科學合理的發展規劃，甚至先發展再規劃、邊發展邊規劃，這就使得城鎮化缺乏重點和標準，產生巨大的隨意性，使城鎮化缺乏系統性和權威性，人為的造成城鎮化的無序和混亂，極大地破壞了社會的公正。

4.落實不到位。在確定了科學合理的城鎮發展規劃和戰略后，規劃的執行效果就決定了城鎮化的綜合效益。在此過程中，一些地區換一批領導班子就換一次城鎮化發展戰略，使得整個城鎮化過程遲滯混亂，缺乏持續性和穩定性，阻礙“公正型”城鎮化的發展。

三、公正型城鎮化的實現路徑

（一）以公正為城鎮化的信念基礎

1.做秉持公正信念的政府。在大力推進“公正型”城鎮化建立的過程中，政府部門要將公平正義體現在城鎮的長遠規劃上，在管理中堅持公正，妥善處理城鎮化引發的社會問題，以法制為規范、以行政為主導、以地方自治為基礎、以科學技術為支撐，建立以人為本、可持續發展的“公正型”城鎮化。

2.做心懷公正的公眾。城鄉矛盾的解決不僅需要政府的大力倡導，更需要城鄉居民自身的觀念轉化。市民群體應增加對外來人口的了解與尊重，對鄉村居民在城鎮化中所作出的犧牲和奉獻表示尊敬，將人人平等的觀念內化于心;同時，鄉村居民要積極融入城鎮生活，了解城鎮精神，自覺提高自身素質、改變落后觀念，二者協同共進會對“公正型”城鎮化產生重要影響。

（二）創新發展模式

1.加強城鎮間協同合作。隨著城鎮化影響和輻射范圍的不斷擴大，各地區間的聯系不斷密切也更加復雜，城鎮化的推進已經離不開地區間的協同合作，且針對部分普遍存在的城鎮化問題，通過建立各類金融、人力等合作平臺，可以更加有效的利用資源，均衡區域發展。

2.推進市政改革。為了改善城鎮化過程中政府的越位、錯位、缺位現象，政府必須加快市政改革的腳步，轉變市政觀念，優化市政職能，改革審批制度，建立公眾參與機制，同時要完善與審批制相對應的責任制。

3.因地制宜。首先要注重均衡，克服土地城鎮化和人口城鎮化的不匹配;其次，要正確自我定位，要結合資源優勢，開拓自己的特色城鎮化道路;最后，要注重部分事物的文化影響、歷史意義，讓城鎮化從大拆大建走向保護傳承，合理把握地方自主性與政府的社會責任，走綜合協調和多元發展相結合的道路。

（三）完善公正的制度體系

1.提供健全的經濟機制。城市是因“市”而“城”，城鎮化的深入也應當是經濟發展的必然需要，因此，必須堅持市場為主導，改革財稅制度，完善金融投資體制，讓城鎮化在資金上有底氣，減少地方政府對“土地財政”的依賴性，推動資源的合理利用。

2.改革土地制度。土地的利用必須堅持城鄉統籌，既要盡力滿足城鎮化帶來的合理用地需求，又要兼顧農民的生存發展需求，對必須征用的土地給出合理補償，妥善安置失地農民的未來生活，對審批出去的土地做好后續監管，做到地盡其用，避免官民土地利益沖突和與此相關的尋租腐敗。

3.推動城鄉一體化。實現城鄉一體化必須：第一，建立統一的戶籍制度，合理調整戶口遷移的相關規定，讓人們平等自由的享受民主權利與公共服務;第二，完善社會保障體制，提供均等化的基礎設施和公共服務，引導城鄉發展的良性互動。

4.關注城鎮化中的弱勢群體。程序正義的建立實施并不能完全的實現社會公正，即使賦予了所有人統一的權利和機會，但由于自身條件的特殊性可能會影響公正的實現。對于普通意義上的弱勢群體（如殘疾人、孤寡人員等）而言，城鎮化本身就會對他們原有的生活產生巨大沖擊，且受困于自身能力的有限性，他們可能會無法承受這些挑戰;此外，我們還要關注因城鎮化而成為弱勢群體的部分成員，例如失地農民等，必須保障其基本的生存和發展需求，并關注其心理需求，在普遍公正的基礎上對他們進行額外的兼顧，使他們在結果上與其他社會成員實現統一的公正。

我國的城鎮化在近年來經歷了快速的發展，城鎮化的質量也逐步提高，與此同時我們也遇到了很多問題，讓我們不禁沉思：如何實現社會公正，走向一條以人為本、因地制宜的“公正型”城鎮化特色道路？相信會有更多學者將不斷完善相關理論，讓城鎮化之路更加穩定、長遠、可持續。

參考文獻：

[1] 葉劍平，張有會.一樣的土地不一樣的生活[M].北京：中國人民大學出版社，2010：206-213.

[2] 住房和城鄉建設部課題組.“十二五”中國城鎮化發展戰略研究報告[M].北京：中國建筑工業出版社，2011.

[3] 徐惟成，張博穎.和諧社會與社會公正問題研究[M].北京：人民出版社，2014：1-8.

[4] 黃安心.“城中村”城市化問題研究——以廣州為例[M].武漢：華中科技大學出版社，2016.

[5] 郭光磊.北京市新型城鎮化發展研究[M].北京：中國言實出版社，2016.

[6] 易善策.產業結構演進與城鎮化[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[7] 王格芳.科學發展觀視域下的中國城鎮化戰略研究[D].濟南：山東師范大學，2013.

[責任編輯：龐 林]