“瘦肉精”風險法律預防機制的反思與構建

景麗麗

摘要：

“瘦肉精”在人類體內積聚且難以消解，毫無疑問會對人類的生命健康造成損害。因此，“瘦肉精”致害是風險社會的表征之一，因其對人類所造成的不可測的、潛藏的損害，因技術的局限性而被蒙上了一層神秘主義的面紗。本文從行政法和公司法角度，運用文義解釋、法經濟學、公共政策分析等方法試圖為防控“瘦肉精”風險，提供法律治理。

關鍵詞：“瘦肉精”;風險;法律治理

風險是指“人為”的不利后果，也就是“人的決定所伴隨的不確定性”。人的決定，是由人根據已經掌握的現實情況與理論知識，運用多種決策工具，例如“過程模型”、“公共選擇模型”、“博弈論模型”等，“對如何行動做出的主張”。不確定性就代表著未知，未知又源于人的無知，所以，風險也可以被理解為已知與未知的集合。因此，針對“瘦肉精”這一對象，人采取的主張、行動等產生的不確定性，形成了“瘦肉精”風險。 “瘦肉精”風險威脅著每一位社會成員的生命健康安全，破壞了社會秩序。法律作為一種管理手段，理應發揮其規范作用。

一、“瘦肉精”風險的概念界定

風險社會的創立人烏爾里希·貝克認為，可能性與不確定性構成風險的內核，風險是主觀與客觀的混合物。風險轉化為現實災難后，即意味著人類對風險進行預測的偏差與失敗，也是人類自我反思、批判的起點。 “瘦肉精”致害是風險社會的表征之一，因其對人類所造成的不可測的、潛藏的損害，因技術的局限性而被蒙上了一層神秘主義的面紗。更為嚴重的是，“瘦肉精”風險覆蓋了所有人，特別是影響著兒童的生命健康安全，即使是處于非貧困社會經濟地位的兒童，也難以逃脫其威脅。就像福島核電站爆炸所造成的不單單是財產損失與生命終結，更令人擔憂的是遭受核輻射而可能誘致基因突變的生還者及其后代。那么，食用含有“瘦肉精”的肉制品，是否會對人類基因造成負面影響？答案仍需研究探討。因此，其極大威脅著社會公眾的利益，而法律作為調整利益的一種手段，有必要對此作出回應。根據上文對“風險”一詞的界定，“瘦肉精風險”在本文中是指，由于人類對“瘦肉精”采取的主張、政策、行動等，導致“瘦肉精”對人類器官及基因產生的不確定性。

二、“瘦肉精”風險法律預防存在問題的理性反思

我國于2018年12月29日發布并實施新修訂的《中華人民共和國食品安全法》，其中第十四條賦予國務院衛生行政部門、國務院食品安全監督管理等部門，制定、實施食品安全風險監測計劃權力及職能。同年3月21日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》。其中第三十四條指出，將國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總、國家食品藥品監督管理總局等職責進行重組分配，組建國家市場監督管理總局。由是，國務院食品安全監督管理部門已從我國現行食品安全法中消失，該方案第二十八條也明確，不再保留國家衛生和計劃生育委員會。一方面，成立國家市場監督管理總局，結束了行政機構職能分散、不協調的局面，實現職能的重新配置;另一方面，我國現行食品安全法沒有及時對此做出回應，造成與國務院組織機構脫節的尷尬局面，難以發揮其相應的規范作用。

針對以上矛盾局面，我國現行食品監管體制在治理瘦肉精問題上暴露了諸多弊端。

（一）多監管主體造成職能銜接困境

雖然，自機構改革以來，食品安全統一由國家市場監督管理總局監管。但是，從瘦肉精作為鹽酸克倫特羅出現在醫藥市場，一直到走上消費者的餐桌，這期間經歷地復雜環節還涉及到生態環境部、農業農村部、商務部、健康衛生委員會等多個國務院組成部門和國務院部委管理的國家局。這是目前我國分段監管模式所不能涵蓋的。瘦肉精風險的主要肇事者是生豬收購戶，生豬收購戶的中間人身份使其具有散、亂、雜的特點，難以被現有食品安全監管體系約束，長期處于無部門監管的狀態。

（二）分段監管誘致監管重疊

由于農業農村部、商務部、市場監督管理總局等對瘦肉精的查處都依法享有行政權，這就導致在執法中，增加了各部門對同一違法行為進行重復處罰的可能性，容易激化行政主體與行政相對人之間的矛盾。這既降低了行政效率又無形增加了執法成本，對行政相對人也是一種損害。

2018年12月29日《食品安全法》實施后，雖然建立了溝通協調機制，但如果無法有效降低溝通協調成本即“交易費用”，不僅難以達成一致目標，反而會消耗溝通協調的熱情。最終，各部門為了減少工作量，往往會將溝通協調機制閑置。于是，多部門的監管在執法時難免只顧部門利益，使“齊抓共管”與“無人負責”現象并存。

（三）歸責、追責困難重重

適度分權原則應當是行政機關內部調整職能、配置權力的首要原則，既不能為了各部門間互相監督而讓分權變成交流協作的障礙，也不能模糊權力界限而降低權力運行效益。然而，我國《食品安全法》第95條規定，在關涉食品的進出口業務中，國家出入境檢驗檢疫部門應當向國務院食品安全監督管理、衛生行政、農業行政部門通報。上述部門在接到通報后應快速響應、及時采取相應措施。本條賦予三個行政主體以執法的權力，但明顯缺失具體責任的劃分，帶來的后果如下：一是各行政主體相互推諉行政責任;二是各行政主體為部門盈利而爭相進行行政管理;三是難以追究各行政主體的行政責任。

三、“瘦肉精”風險法律預防機制的構建

（一）公法視野下“瘦肉精”風險法律預防機制的構建

隨著科技的進步和生產關系的調整，各類社會矛盾競相叢生，社會問題也變得更加多樣化。如果任由社會矛盾與問題積聚、雜糅，往往會產生難以控制的社會動蕩，甚至會波及他國。此時，國家不得不擴大行政機關及其工作人員的規模，充分調動各種社會資源來干預社會、化解矛盾、解決問題。而“瘦肉精”風險致害的不確定性正深切影響著人類及后代的身心健康，并已成為破壞社會穩定秩序的頑疾。不斷出現的食品安全致害事件，使得公眾與行政機關本就脆弱的信任關系雪上加霜。行政二字本身就包含兩層含義，一是指行使國家權力;二是指機關、企業等的內部管理工作。因此，行政法既約束國家權力、保障公民權利，又研究國家機構編制和內部運用。當市場自我調整對“瘦肉精”風險已無能無力時，政府這只“看得見的手”就需要綜合運用多種法學方法，從而將其他學科規制風險的知識、方法納入行政法語境中來，以《食品安全法》為根據，堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。可見，在治理“瘦肉精”風險這一頑疾中，行政法發揮著至關重要的作用。

目前，在市場經濟的大環境中，我國針對“瘦肉精”的治理主要是通過多種宏觀的行政監督與執法活動來實現的，這就不免會出現職權交叉、濫用與空白的現象。然而，職權的“交叉”、“濫用”與“空白”并不當然具有惡意、壞意這樣的貶義。當今社會發展迅速、新情況此起彼伏，這就導致法律需要重新修訂，新舊法律間的時效銜接也變成了難題。上述原因導致法律呈現出復雜和不明確的特征，政府部門會像普通人一樣，難以在執法過程中公正地行使權力。因此，權力濫用現象需要法律提供治理方案。基于此，在規范行政執法機關的執法權限時，要嚴格遵守職權專屬原則，一是由專門的行政機關執行專門的法律法規;二是某項法律法規中規定的職權由專門的行政機關享有。明確這一原則，既有利于行政機關依法獨立正確地執行好自身享有的專屬職權，又有利于明確判斷與分清行政執法中的“失職”和“越權”問題。

目前，解決我國食品安全監管中存在的諸多問題，更適宜借鑒“新公共管理”運動中的相關制度。英國是“新公共管理運動”的發軔地之一，自撒切爾夫人上臺后，推行了西歐最激進的政府改革計劃，發起了以商業管理技術為核心，競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理范式。該范式的核心是通過權力下放實現公共組織的權力自由，成為獨立的責任主體，能夠自己控制預算，從而與行政機關競爭，進而推動公共服務質量的提升。由此，建議建立多元化監管主體，形成政府行政機關與私人部門之間就監管事項展開競爭，只有通過公開投標，經過公平競爭并最終勝出的單位，才有權承辦監管事項，并對監管質量承擔法律責任。

（二）私法視野下“瘦肉精”風險法律預防機制的構建

我國新《公司法》頒布前，缺失對公司承擔社會責任的規定。由于公司是社會主體之一，理應承擔相應的社會責任。2018年新修訂后的《公司法》第5條規定：“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，……承擔社會責任。”雖然未明確具體的社會責任內容及如何履行社會責任，但這是我國《公司法》對企業承擔社會責任的宣誓性規定，具有里程碑意義。從雙匯瘦肉精事件，到雨潤瘦肉精事件，揭露出肉類食品加工企業在該問題處理中所處的重要位置。企業對承擔社會責任，在意識上、行動上缺位，更加劇了我國瘦肉精問題的嚴峻性。

波斯納（POSNER）認為，單靠市場就足以保證債權人的利益。通過法律規定保護債權人權利，實屬多余。由此，對于企業承擔社會責任而言，因為市場的自動調控作用，使得積極承擔社會責任的企業獲得良好的品牌效應，繼而企業利潤增加。所以，無需單獨對企業社會責任進行法律規定，市場自然會進行調節。

在我國公司法中，從外部看，董事是公司的法定代表人，在對外執行職務時，董事人格被公司吸收，董事的民事法律行為就代表公司意志，董事就是擬人化的公司。從內部看，董事與公司是一種代理關系，所以，董事在履行職務過程中應當盡到注意義務（Care）。注意義務有兩層含義，一是作為理性交易方，做到交易時的合理注意，避免因疏忽大意而損害公司利益;二是勤勉履行職責，禁止濫用董事權利，始終以維護公司利益為目標。由是，因為消費者處于整個食品生產銷售鏈條的終端位置，其獲取的各類信息的真實性難以得到保證，所以，公司董事的注意義務之一就應當是保證統一發布地公司產品和服務信息的真實性。因此，董事的注意義務是建立企業社會責任制度題中之意，也是消費者合法權益的有力保障。

第二種觀點以波斯納為首的市場制約派過分強調了市場的調節作用，并且，1929年的經濟大蕭條已經充分證明單獨依靠市場這只看不見的手進行經濟調節的短板與弊端。同時，企業作為社會主體之一，如果僅滿足于享受社會資源，想方設法逃避社會責任。那么，“公地悲劇”地惡果將不斷重演。因此，企業承擔越多地社會責任，社會資源的可持續性與使用效率也就更高，二者之間是相互促進的關系。

當前，我國公司法第五條創造性地設置了公司社會責任，豐富了公司法的內涵，提升全球化中各國公司的社會責任意識。同時，推動我國建立起企業社會責任制度。盡管，企業應承擔社會責任已被我國法律明確予以規定，但是，瘦肉精問題依然暴露出企業社會責任的缺失現象。由于市場信息不對稱，單純依靠市場影響力難以約束董事及股東濫用權力，進而損害第三人（消費者）權利。為有效緩解該問題，筆者建議，瘦肉精致害應由企業、董事及股東一同承擔連帶責任，這樣才能時企業更加注重承擔社會責任。

結束語

通過以上分析，我們可以看出，“瘦肉精”從生產到應用是一個復雜鏈條，中間任何環節出現紕漏都可能造成難以彌補的災難，同時因其環節眾多，難免出現監管漏洞或監管職能交叉。面對這種不確定的風險，通過法律進行治理是路徑之一。其中，行政法與公司法已經囊括了國家行政機關、公司這兩大社會主體，繼續輔之以公民監督，就會形成一張比較嚴密地治理網絡。本文分別從行政法與公司法兩個視角，就如何厘清行政機關的權力交叉、空白與濫用問題，如何激發企業承擔社會責任，論述了緩解“瘦肉精”風險的途徑。事實上，單純從這兩方面對“瘦肉精”問題進行法律治理也是遠遠不夠的，隨著社會的演進，“瘦肉精”風險的可計量性將大大提高，治理方式也會更加多元與有效。要徹底防控該問題，需要政府、企業、公眾統籌協作，綜合治理。

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（作者單位：山東科技大學 法學院，山東 青島 266590）