我國學前教育領域的行政法規制研究

關鍵詞 學前教育 行政法規制 政府監管

作者簡介：黃懋，三峽大學法學與公共管理學院2017級研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.180

一、我國學前教育的發展情況

我國改革開放特別是自1995年提出“科教興國”戰略以來，國民教育得到迅速發展，國家以及人民對于教育的重視程度越來越高，達到了一個頂峰。但是在此期間，學前教育的發展并不是一帆風順的，甚至由于各項改革，特別是建立社會主義市場經濟體制期間，這個過程中的資金來源極為不穩定等問題導致了其體系的較大動蕩，許多幼兒園無法再以之前的資金來源繼續開辦。從1998年到2012年中間呈現了一個從大量減少到逐漸恢復的發展態勢，這其中的曲折給我國的學前教育事業造成了不小損失，在我們欣喜于其發展的同時，必須時刻警惕這類現象的再次出現，造成學前教育體系的不完善。相較于前述問題，更加引人注目的是學前教育領域屢次出現了危害幼童安全的問題，引發了多次社會熱點事件，造成了一定范圍內的秩序混亂。這個問題的出現一方面是由于學前教育領域質量不高、教師素質整體較低導致的，另一方面缺乏相應法律法規規制，監管出現缺位等現象也成了該問題的成因。由于學前教育領域涉及到根本的公共利益，故以公共利益為目的的現代行政法，必須就此問題的解決提供一個思路與體系，避免缺位現象的發生。

二、 我國學前教育領域的行政法問題

我國學前教育領域存在的行政法問題主要在于兩個方面，一個在于行政立法方面，另一個則在于監管體系的問題。具體說來，立法層面的問題又可以從兩個角度進行分析：從縱向來看，中央層面的立法都是針對教育事業進行的統籌規劃管控，立法時間多為20世紀末，由于社會結構的轉型也造成了教育結構的轉型，很多方面的內容與當今的教育需求存在不協調，具有一定的滯后性，而專門涉及學前教育的多為部門規章，立法層級較低，法律效力較弱，由于這個原因，在很多時候以及很多地區都難以將其徹底貫徹執行。而地方立法又受制于各地區的認知水平高低不同，盡管部分地區受益于此，但是導致的更嚴重的問題是加重了地區之間的發展不平衡，一定程度激化了這一領域的矛盾，值得慶幸的是，2018年9月7日，公布的十三屆全國人大常委會立法規劃中，學前教育法納入全國人大常委會立法規劃的一類立法項目，擬在十三屆全國人大常委會任期內提請審議，或許這能有力的改變當前學前教育領域的立法現狀，但無論未來情勢如何，行政法領域仍需立足本身定位，完善相關問題;而從橫向來看，立法內容也存在較大問題，首先在于對學前教育的性質與定位的界定不夠清晰準確。根據公共經濟學理論中對公共產品的定義“每一個人對這種產品的消費并不減少其他任何他人也對這種產品的消費”來看，學前教育是滿足這個定義的，但在當前呈現的趨勢卻是受制于體系問題，幼兒入學需要爭搶，機會并不是均等且廣泛覆蓋的。而對于學前教育的公益性認知也遠遠不夠，通過行政許可的方式賦予了大量營利性機構以營利為目的進行學前教育辦學，導致這一領域管理混亂，出現了譬如天價入園費一類的社會問題。

另一方面，從政府監管層面看待學前教育，主要問題在于盡管不少學者提出了“幼兒教育社會化”的相關建議，即讓幼兒教育擺脫傳統的孤立封閉狀態，納入到社會系統以建立一個主動爭取社會的支持和參與，且自覺接受社會的監督和評價的一種普及兒童早期教育的辦學模式。但我們在承認其具有一定參考價值的同時又不得不認清一個事實——作為公共事業的教育，特別是在我國這種大的政治體制之下，最終還是需要政府主動承擔起自己的監管職責，甚至于之前的“幼兒教育社會化”理論中的社會其實是包括政府的，其提出并不是幫助政府逃脫職責履行。

從我國歷年來對學前教育的監管機構來看，部分省市曾在教育行政部門中設立過幼教處（科）這一機構專門對學前教育進行監管，但是都陸續被撤銷，而之后主要由基礎教育管理機構即各地教育局進行監管，但又出現了諸如非公辦學校沒有納入其管理范圍導致學前教育出現部分脫管的空白管理區域的問題。而且對學前教育的行政監管不單只涉及到一個方面，而是由衛生、民政、水電等各個領域的行政部門共同進行監管，這也導致了各部門之間權責界限不明確，管理混亂等情況的發生，最為突出的現象就是，一旦學前教育機構出現差錯，往往都是已經上升到刑事犯罪，需要公安部門直接介入調查的情形。當然，諸如政府財政投入不夠等問題也不容忽視，只是在關于幼童的人身安全問題面前，重要性稍遜一籌。

綜合上述情況以及學前教育對象的自我保護能力嚴重缺乏，對該領域的監管與發展一定不能出現公權力的缺位，應該以“國家干預主義”為指導，切實履行好政府職能，對該領域進行統籌掌控，規劃發展，以求達到一個穩定安全的秩序狀態。

三、行政法領域的應對

（一）行政立法層面的完善措施

首先，以專門法律的形式確定與鞏固學前教育的性質與地位。可以看出，前述的政府缺位，立法缺陷等問題出現的根源其實在于對學前教育性質的不明確，導致了忽略了其屬于公共事業這一事實，學前教育的公益性，應該在立法層面就予以確定，這是奠基性工作，是其他一切工作展開的最好基礎。甚至可以直接在立法中規定禁止營利性組織開辦學前教育機構，凈化該領域的負面存在，避免這一公共事業領域中的“皆為禮往”情形的出現，形成一個政府主導進行，有識人士與組織共同參與的良好模式。

其次，在立法工作中，應該盡快提升立法層次。在立法資源緊張、人大立法現階段難以實現的情況下，至少應該通過國務院制定相關行政法規對學前教育進行具體統籌規劃，保證能夠緊跟時代狀況，使其在我國教育體系中的地位得到真正落實，同時對之前的不足予以修繕，更重要的是要以這類高層級的法提升效力，得到各地區的貫徹執行，使各地區的立法與管理工作有一個整體的指導，盡量減少地區之間的發展不平衡，滿足人民對這一領域的需求。

最后，在立法內容上，在對學前教育進行規劃與發展的同時，明確各個政府部門的職能定位以及學前教育機構自身職責。以法律的形式對政府的權責加以規定，同時對學前教育機構的相關職責進行具體規定，主要是在法律中建立一個具體的問責模式，無論是哪一塊出問題對該方面領域負責人進行問責，還是一方出問題對整體負責人進行問責的模式，都將很大程度超越當前這種可以說零問責的模式，在依法治國的背景之下，只有有法可依，才能使各部門負責人深刻認識到其嚴峻性。而關于學前教育機構本身，主要在于要加強其自身的認識深度，在該方面出現的諸多事件中，往往因為其自身約束力不夠，思想素質較低導致社會抨擊聲加劇，在該方面可以采取行政訴訟中的舉證責任倒置等方式，約束各學前教育機構對兒童的保護，避免之前的機構內部攝像頭損壞導致調查機關難以取證等情況的屢屢發生，確保兒童的身心健康得到保證。

（二）政府監管體系的完善

首先，明確各部門職責界限，甚至設置一個專門機構對學前教育機構進行管理。以往的部門職責界限不明確導致了類似于“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”的情形，各部門互相推諉，并且在自己認為有其他部門可以代替管理的情況下，往往會滋生出一種該領域的管控于自己沒有太大關系的意識，而事實也是往往在學前教育機構出現問題時，除開對該機構進行行政處罰或者刑事追究外，相關政府管理部門并沒有被問責，這些情況都導致了各部門對該領域管理的愈發隨意放縱，形成一個事后處罰為主，事前預防極為松懈的管理體制。

其次，將管理與監控機構分離。管理者的任務在于保障該領域高效、穩定的發展，而監控者的任務則在于使管理者在規則范圍之內進行工作，兩者的定位與任務是迥然有別的，兩者的合一會使各自的獨立性喪失，一旦監控者代替管理者進行思考，那么功利主義就將占據主導地位來指導實際操作。盡管現實生活中諸多領域是監管合一，但是由于學前教育的特殊性，首要保障的一定要是幼兒的身心健康，因此，監控部門與管理部門的分割就成為了重要任務。

最后，以行政建議的方式，號召各學前教育機構建立家長委員會。在對管理與監控機構進行改革設置的同時，一定要結合來自外部的監督，因為學前教育的對象在每個家庭中的地位可以說是重中之重，因而充分利用家長的監督積極性，就成了最具保障力的手段，政府部門在這一方面，必須充分聽取家長意見，在收到相關反映的時候，不能出現“懶政”行為，將家長委員會的監督作用落到實處，充分保障兒童的身心健康安全。

四、結語

隨著近年來國家對公共福利事業建設的加速，對于具有公益性的公共事業的重視程度越來越高，學前教育的改革與發展就成了必要事項，而依法治國理念的提出又決定了我們必須在規則之內開展工作，盡管在公布的十三屆全國人大常委會立法規劃中，《學前教育法》納入全國人大常委會立法規劃的一類立法項目，擬在十三屆全國人大常委會任期內提請審議，但由于法律層面的立法規劃出臺需要相當長時間的積淀，那么通過行政法手段進行規制的措施就顯得異常重要，并且具備很高的可行性。我們應認真分析與探討如何把握行政法的定位，制定一系列科學有效的監管措施，以在這一國民教育的基礎領域作出有力的回應，這既是人民公共利益的需要，也是完善國家法制體系的需要。

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