“一帶一路”背景下廣西生態環境立法的完善

李明娜

摘 要：廣西作為“一帶一路”的重要門戶，具有山清水秀的生態優勢，是維護珠江下游生態安全的重要屏障，但“八山一水一分田”的自然條件決定了其環境承載能力的有限性，在工業化和城鎮化進程中面臨巨大的生態環境壓力。區域生態環境保護需要依賴區域生態環境立法的保障，通過梳理廣西現行生態環境立法狀況，分析“一帶一路”背景下其對廣西區域生態環境保護存在的不足，并提出完善建議。

關鍵詞：“一帶一路”;廣西;生態環境立法;不足;完善

中圖分類號：D922.6?? 文獻標志碼：A?? 文章編號：1002-2589（2020）12-0071-03

生態環境國際合作是“一帶一路”建設優先要考慮的重要任務之一，是“一帶一路”建設可持續發展的重要切入點。中國高度重視綠色“一帶一路”建設，廣西作為“一帶一路”重要門戶，是唯一同時參與“一帶”和“一路”建設的沿海自治區，也是唯一與東盟水陸相連的西部省份，環境優美、自然資源豐富，且人文景觀相對保留完好，其在“一帶一路”建設中經濟與生態的協調發展將會對沿線東盟國家有較強的輸出作用，對“一帶一路”建設的可持續發展具有重要意義。但廣西作為經濟較為落后的少數民族地區，在“一帶一路”建設中面臨經濟發展與生態環境保護的矛盾，其自身“八山一水一分田”的脆弱自然條件更加劇了這種矛盾。因此，在“一帶一路”建設中，廣西需要注重保護生態環境、發揮自身良好的生態環境優勢，實現與經濟發展良性互動，避免走“先污染后發展”的老路。廣西地方立法是廣西區域生態環境保護的保障，對其現狀進行梳理和分析非常必要。

一、廣西生態環境保護立法概況與成效

（一）廣西生態環境保護立法概況

目前廣西形成以《廣西壯族自治區環境保護條例》為核心，以地方性法規、地方政府規章、單行條例等多層次、多種區域生態環境保護立法為主體的較完整的地方生態環境保護立法體系。其中《廣西壯族自治區環境保護條例》于1999年廣西壯族自治區第九屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過，并經2004年（第一次修正）、2005年（第一次修訂）、2010年（第二次修正）和2016年（第二次修訂）的多次修正和修訂。《廣西壯族自治區環境保護條例》從生態和生活環境的保護、污染和其他公害的防治、信息公開與公眾參與、監督管理和法律責任幾個方面做出規定，為建立嚴格的區域生態環境保護制度、嚴明的區域生態環境法治提供確實保障，為廣西生態環境保護其他立法奠定了基礎。在《廣西壯族自治區環境保護條例》統領之下，廣西其他生態環境保護地方性法規、規章和單行條例等對區域生態環境損害防治和生態環境保護涉及的社會關系進行調整。生態環境損害防治方面立法包括《廣西壯族自治區水污染防治條例》（2020年）、《廣西壯族自治區大氣污染防治條例》（2018年）、《廣西壯族自治區機動車排氣污染防治辦法》（2013年）等;生態環境保護方面立法包括《廣西壯族自治區農業環境保護條例》（1995通過，2004年第一次修正，2016年第二次修正）、《廣西壯族自治區紅樹林資源保護條例》（2018年）、《廣西壯族自治區地質環境保護條例》（2006年通過，2019年修正）等。除此之外，還制定了大量的規范性法律文件與之配套，并制定了一些環境標準[1]。

（二）廣西生態環境保護立法的成效

廣西生態環境地方立法調整范圍基本涵蓋了生態環境和資源保護領域，解決了廣西當前實際面臨的生態環境和資源保護的主要問題，實行環境、社會發展十大工程，實行生態文明建設戰略，保障了廣西在“一帶一路”建設中經濟發展的同時保持良好的生態環境。截至2019年12月29日，廣西環境空氣質量優良天數比率是91.9%;PM2.5平均濃度33.6微克/立方米。地表水水質優良比例為96.2%，排名全國第三，生態環境質量總體保持良好[2]。廣西生態環境地方立法為地方生態環境治理制度的建立和完善提供了保障，也為廣西在“一帶一路”建設中大力推進綠色發展，利用本地特有的環境、文化資源來推動經濟社會的發展提供保障。廣西已經多次成功舉辦中國—東盟環境合作論壇;在“兩國雙園”模式中，將綠色、生態理念貫徹在區內產業園的建設中，深耕東盟，深度參與“一帶一路”建設;成立廣西環保企業“走出去”聯盟，促進環保技術創新區域一體化發展;發揮自身區位優勢，開展中國—東盟環保合作示范平臺項目建設，建立技術轉移中心，建設雙方環保技術創新和環保產業聚集的孵化器等。

二、廣西生態環境保護立法存在的問題

（一）地方生態環境立法體系尚不健全

廣西地方生態環境立法在生態補償、生態環境公眾參與以及“一帶一路”建設生態環境合作等方面還不夠健全。我國目前還沒有關于生態補償方面的專門立法，僅有國務院2016年頒布的規范性文件《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》。相應廣西在生態補償立法方面也存在欠缺，只在2017年呼應上述國務院的意見而頒布了地方性規范性文件《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于健全生態保護補償機制的實施意見》，該實施意見將森林、濕地、海洋、水流、耕地分領域重點任務落實到具體部門，加強組織實施，提出加強重點生態區域補償、推動橫向生態保護補償試點、實現生態保護與精準扶貧有機結合等措施推進體制機制創新。但該實施意見基本就是國務院意見的翻版，內容很多是政策性的宣示，過于原則而針對性不強。直到2019年11月通過《廣西壯族自治區海洋生態補償管理辦法》，該辦法規范了廣西海域、無居民海島生態補償工作，但對于其他領域的生態補償仍然缺乏可依據的具有操作性的地方性法規。另外，廣西地方尚未建立完善的公眾參與制度，其主要依據國家層面頒布的《環境保護法》《環境保護公眾參與辦法》和《環境影響評價公眾參與辦法》，缺乏符合區域實際的生態環境公眾參與地方性立法。對于一些可能影響生態環境的建設項目，往往是建設單位將相關項目可能對環境產生的影響及采取的措施等以“環境影響評價公眾參與公示”的形式進行信息公開，但存在公示時間過短（一般為10天），公眾參與方式單一，形式大于實質等不足。

另外，廣西作為“一帶一路”建設中重要門戶，在中國—東盟生態環境合作中具有橋頭堡的地位，但是相關的地方性法規卻幾乎處于空白。只在2015年實施的地方政府規章《中國—馬來西亞欽州產業園區管理辦法》第四條中原則規定了產業園區要促進產業集聚，推進產城一體化生態新城建設;第二十三條規定，產業園區應當堅持生態立區、綠色發展理念，圍繞綠色生態產業園區、循環經濟產業園區建設，建立和完善產業園區生態環保指標體系，積極推廣產業園區能源循環利用、水資源綜合利用和廢棄物的減量化、資源化、無害化，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一。嚴格來說，該管理辦法只是針對在廣西欽州建立的中國—馬來西亞產業園定位和管理進行規范，并不屬于普遍意義上的生態環境合作地方性規定。中國與東盟在生態城市建設以及海洋生態系統的可持續管理方面具有廣闊的合作空間，廣西獨特的地理位置和與東盟國家的文化淵源決定了其必然在中國—東盟生態環境合作中發揮重要的作用，不管是在生態環境合作中信息的共享還是生態產業的建立和發展，都離不開相應法規制度的保障，這一領域的地方性法規體系亟須補充和完善。

（二）地方生態環境立法缺乏民族特色

我國各民族自治地方生態環境狀況迥異，通過全國性的立法不可能真正解決各地區的環境保護問題[3]。廣西是一個以壯族為主，包含瑤族、苗族以及仫佬族等11個世居少數民族在內的全國少數民族人口最多的省份，在地方生態環境立法中應注重本地區生態環境的特征和少數民族的特點。例如廣西存在比較嚴重的土壤污染問題，其主要原因包括地形地貌影響和成土母質的影響，土壤重金屬本底值普遍較高，導致非污染土壤重金屬超標比值高;除此之外，工業生產、農業生產以及危險廢物非法傾倒也不同程度使周邊土壤環境受到損害。而廣西少數民族有很多在長期的生產生活中形成的有關環境治理和生態保護，包括土壤保護的習慣法，如漓江源地區的少數民族在農業生產中非常注重原生態有機肥料的生產，盡可能少使用化肥，以防止土壤污染[4]。再如，廣西龍勝地區少數民族在生產實踐中創造性地在坡地上沿等高線修梯田，既遵從了自然生態，又節約了土地資源。除了具體的少數民族習慣法之外，廣西少數民族傳統文化還蘊含著樸素的生態文明理念，如將山林與村民的身體健康相聯系[5]，形成了敬畏自然、崇拜自然和順從自然的樸素情感。這些都是廣西地方生態環境保護立法中可以借鑒的寶貴財富，易于民眾的接受和遵守。但在廣西地方生態環境保護立法中，很少利用自治地方立法變通權，未能充分融入本地區的民族習慣以及傳統文化，沒有充分吸收廣西在環境資源開發、利用，生態保護及污染防治方面優良的民族文化傳統，甚至有所制定的法律是對上位法的簡單重復。如《羅城仫佬族自治縣實施<中華人民共和國森林法>的若干規定》只有九條，多是對資金提取和使用的規定，并沒有結合羅城仫佬族自治縣生態環境的特殊性進行制定。這樣的立法方式不僅沒有體現立法民族特色，還在一定程度上浪費了立法資源，造成立法效果不佳。“一帶一路”建設中，廣西需要結合自身的民族特色進行經濟和生態環境建設，地方生態環境立法注意體現民族特色，也能保證地方立法的順利實施。

（三）部分地方生態保護立法缺乏可操作性

廣西生態環境地方立法部分年代較為久遠，立法技術粗糙，原則性、宣示性的條款較多，缺乏可操作性。如廣西在野生動植物保護方面的地方立法有《廣西壯族自治區水生野生動物保護管理規定》《廣西壯族自治區野生植物保護辦法》等。其中《廣西壯族自治區水生野生動物保護管理規定》于1994年頒布，2004年進行了第三次修正，第二十四條規定“漁業行政主管部門或者工商行政管理部門在進行監督檢查時，被檢查的單位和個人應當在規定的時間內如實提供有關資料和情況，不得拒絕、拖延或者謊報”，但卻沒有規定拒絕、拖延、謊報的后果;只有20條的《廣西壯族自治區野生植物保護辦法》2008年12月頒布，其中不乏“禁止破壞、毀損重點保護野生植物”“鼓勵科研機構對重點保護野生植物進行科學研究，保護和合理利用野生植物”這種標語式的規定，沒有對應的法律責任和鼓勵措施，使法條在執行過程中難以落實。再如單行條例《三江侗族自治縣少數民族特色村寨保護與發展條例》第十一條規定，對于已建成的建筑物、構筑物與少數民族特色村寨保護規劃區范圍的村寨整體建筑風格不協調、不一致的，應當按照保護規劃逐步進行改造或者遷出，自治縣人民政府應當依法給予“相應補償”;第十八條中的“采取有效措施支持和鼓勵少數民族特色村寨的民間藝人、工匠開展民族傳統技藝的培訓、研究和交流等活動”等一系列的措辭，語焉模糊、補償標準和措施辦法不明確，缺乏可操作性。

三、“一帶一路”背景下廣西生態環境保護立法的完善

（一）進一步健全廣西地方生態環境立法體系

當前需要針對廣西生態環境地方立法開展梳理和評估，抓住廣西生態環境區域情況和特點以及在“一帶一路”建設中所處的重要地位，開展頂層設計，構建合理的地方立法架構，對現有地方立法體系進行補全、完善，盡快出臺全面的立法規劃。在生態補償機制的地方立法方面，要著眼于廣西的生態環境資源豐富但生態脆弱，且與“一帶一路”建設國家海陸毗鄰的具體情況。由于廣西目前只有針對海洋生態補償的地方性規定——《廣西壯族自治區海洋生態補償管理辦法》，因此應當填補其他生態領域損害的補償方式和標準，還需要強化廣西在“一帶一路”中處于“面向東盟的國際大通道”的區位功能，建立多主體的區域合作和利益分配機制，最大限度地發揮其資源、環境及區位優勢[6]。進一步完善地方生態環境公眾參與制度的相關立法，夯實政府、企業等主體的信息公開義務，拓寬公眾參與的渠道，特別在涉及海洋、森林等領域注意發揮漁民和村民的作用，在涉及土壤、河流等領域注重發揮專業社會組織的作用，設置各方主體易于參與的方式，并且給予合理的參與時間，使得公眾參與能夠真正落到實處，實現生態環境多元共治的局面。此外，針對廣西在“一帶一路”建設中國與東盟生態環境合作的特殊地位，地方生態環境立法中將該部分關系納入調整視野，在信息平臺的建設、技術共享、人員交流、資金支持等方面進行規范，為雙方在生態城市和海洋生態系統等方面提供法治保障。

（二）注重廣西地方特色，結合民族習慣法

廣西屬于經濟后發地區，趕上“一帶一路”建設良好機遇，必然加快工業化和城鎮化發展，但廣西以喀斯特地貌為主，土壤侵蝕敏感度高，生態環境具有相當的脆弱性。同時，廣西是珠江地區天然的生態屏障，其境內的西江是珠江水系最長的河流，如過度開發超過環境的自凈能力，必然給整個珠江流域生態環境帶來負面影響。另一方面，民族地區在“一帶一路”建設中特別需要注重自身文化旅游資源的產業化、品牌化和國際化[7]，廣西擁有得天獨厚的生態資源和豐富的少數民族文化資源，在廣西生態環境地方立法必須考慮自身實際情況，樹立“生態優先”的立法理念，針對區域的地質、水質、氣候、植被等生態環境特點，并與地方的政治、經濟、文化進行有效結合。依照國家有關生態環境保護法律制度，立足于地方實際生態環境特點，構建突出地方特色和民族特色的地方性生態環境立法體系。廣西的大部分少數民族群眾具有濃厚的生態環境習慣法觀念和習慣法意識，習慣法是少數民族在長期生產生活中形成的行為規則，一定程度上比國家制定法更貼近普通民眾生活，對人們行為規范更直接，約束性也更強。廣西自治地方生態立法應該充分考慮到少數民族習慣法的地位和作用，發揮其在林業、漁業、農業等領域有效的調整作用。同時，對這些習慣法中存在的不符合現在法制要求（如部分生態環境民族習慣法有迷信色彩）、與現行法律制度相沖突的地方進行慎重考量和謹慎處理。

（三）加強立法調研和評估，提高立法可行性

提高廣西生態環境立法的可操作性，需要加強立法調查研究和可行性論證，通過深入了解廣西的生態環境情況和需要及時解決的生態環境問題，使立法回應社會訴求。立法調研和評估必須扎根實際，切忌形式主義。首先，在立法調研和評估的主體上，除了既有的地方立法機關和政府，還應當積極探索委托第三方獨立進行立法調研和評估。其次，遵循民主性、科學性以及務實性的原則完善立法調研和評估程序[8]，調研主體和對象的組成人員要體現民主性和科學性，調研形式盡可能多樣化和公開化。調研的內容應為與需要解決的生態環境問題密切相關，遵從生態環境自身的內在自然規律，遵從人與自然和諧共存的客觀規律，遵從地方的政治、經濟、文化、民俗傳統。最后，及時對地方生態環境立法的實施情況進行評估。立法部門既可以在地方生態環境法規實施后定期對其實施效果進行評估，也可以應公民、法人或者其他組織的投訴意見或者根據生態環境執法部門在執法過程中遇到實際問題的反饋來進行不定期評估，對地方生態環境立法中不適宜、不可行的內容及時進行修訂。

參考文獻：

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