PPP項目地方政府隱性債務識別與風險防范

郭毅 周詠梅 姜文琪

【摘要】? ?基于地方政府所面臨的財政壓力，本著效率原則，PPP作為一種緩解地方政府債務負擔的工具，在近幾年得到了廣泛應用。若此模式運用得當，不僅可以減輕地方政府的償債壓力、促進資金的有效利用，而且可以加速我國經濟結構調整和轉型升級;若此模式運用不當，也許從表面上看不會減少地方政府的凈值，但是會產生由地方政府擔責的隱性債務。文章對PPP項目中的隱性債務進行識別，并提出風險防范措施。

【關鍵詞】? ?PPP;隱性債務;風險防范

【中圖分類號】? ?F810? ?【文獻標識碼】? ?A? ?【文章編號】? ?1002-5812（2020）04-0114-03

一、地方政府隱性債務及其表現形式

自上世紀90年代開始，政府隱性債務的概念逐漸興起。最具有代表性的是由世界銀行高級經濟學家Hana Polackova Brixi提出的政府債務風險矩陣模型，該模型從顯性與隱性、直接與或有四個維度對政府債務進行了歸類分析，將政府債務分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務以及或有隱性債務。結合我國國情，地方政府的債務可以劃分為顯性債務和隱性債務。2017年7月24日中共中央政治局會議首次提出了“地方政府隱性債務”的表述。對于什么是地方政府隱性債務，目前還沒有一個統一的定論。葛家澍教授認為，會計的確認功能是將一個項目作為一項資產、負債、收入或者其他要素在一個主題中正式記錄或者計入財務報表的過程。因此本文對地方政府隱性債務做出定義：是指未納入政府預算管理、存在于政府資產負債表之外，但是在某種程度上卻需要政府來承擔的隱性支出責任。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）明確，賦予地方政府依法適度舉債權限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，融資平臺公司不得新增政府債務，地方政府舉債采取政府債券方式。即除了地方政府債券（包括新發部分和存量部分）和置換券以外，政府所有形式的變相舉債，使政府承擔著償還或可能償還的責任以及救助義務，都應該列入隱性債務的范疇，從目前來說主要包括城投債、通過融資平臺違規舉債、各種形式的擔保融資、政府承擔兜底責任的引導基金、違規的政府購買服務以及異化的PPP項目等。

二、PPP項目與地方政府債務

PPP項目的核心在于通過公共部門與私人部門合作來提供公共產品或服務，廣泛適用于基礎設施、公共事業、社會事業等領域。而地方政府負債所取得的資金主要投向于基礎設施建設和公益性項目，與PPP項目的適用范圍高度契合，因此PPP項目是形成地方政府隱性債務的重要因素。

根據財政部在2015年發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，在PPP項目建設、經營的整個生命周期中，需要政府承擔的支出責任可以歸納為四種類型——股權投資支出、運營補貼支出、風險承擔支出和配套投入支出。

（一）股權投資支出。地方政府并不是對所有的PPP項目都承擔股權投資支出的責任，只有在其與社會資本方共同組建項目公司的情況下才承擔支出責任。因此，按照項目公司股權是否為政府方所占有以及政府出資形式的不同，存在以下幾種情況：

1.社會資本方單獨成立項目公司。地方政府既然不占有公司股權，說明其沒有對項目公司進行投資，沒有支出的責任就不會形成債務，自然也不會形成隱性債務。

2.當與社會資本方共同持有項目公司的股權時，政府方的股權投資支出應當依據項目資本金的要求以及項目公司的股權結構合理確定，股權投資支出=PPP項目資本金×政府占項目公司股權比例。除了貨幣性投資，設備等實物投資或專利等無形資產的投入，應依法進行評估，合理確定價值。

出資形式不同，政府方經濟利益的流出也不同。以貨幣性資產出資，在確認政府方的股權投資支出責任時，財務會計在增加股權投資支出的同時，增加政府債務;預算會計安排本期及以后多期的預算支出。當政府方實際支付股權投資時，財務會計上減少政府債務，同時減少的還有政府貨幣資金;預算會計確認預算支出。以非貨幣性資產出資，財務會計在確認政府股權投資支出責任時，評估相應資產的價值，股權投資支出增加，同時增加的還有政府債務，在政府方實際支付股權投資時減少政府債務，同時減少政府存量資產;在預算會計中，預算支出是指政府會計主體在預算年度內依法產生并納入管理的現金流出，由于以非貨幣性資產形式出資沒有現金流出，所以在確定和實際支付股權投資支出時均無需安排和確認預算支出。可見，地方政府承擔PPP項目股權投資的財政支出責任是相對固定的。

3.當政府平臺公司代表政府出資和社會資本方共同持有項目公司的股權時，政府方不必承擔股權投資支出的責任。根據國發[2014]43號文，應劃清政府與企業的界限，政府平臺公司與政府相分離，政府平臺公司承擔股權投資支出責任。當政府平臺公司的出資來源于政府轉移支付時，由于在財政承受能力論證以及PPP項目管理方案中這項支出并沒有納入其中，就會形成地方政府的直接隱性債務。而當政府平臺公司使用其自有資金出資時，地方政府沒有支出責任，不會形成隱性債務。

（二）運營補貼支出。在PPP項目不同的回報機制下，地方政府所承擔的運營補貼支出責任存在程度上的差異，在某些情況下會產生地方政府隱性債務。根據《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號）規定，PPP項目的回報機制是公私雙方合作的基礎，關系到社會資本如何取得收益回報，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。并且依據回報機制的不同，可以將項目劃分為經營性項目、準經營性項目以及非經營性項目。

1.使用者付費。使用者直接付費購買PPP項目所提供的產品和服務，依據財金[2015]21號文，在此機制下的PPP項目不能接受來自政府的財政運營補貼，政府方不承擔支出責任。而且在PPP項目的財政承受能力論證中，這部分支出的測算為零。但是由于PPP項目的指向不局限于微觀層面，通常提供的是社會需要的基礎設施與公共服務，其定價往往也不是由市場決定的，而是接受國家的指導與監督。若市場需求發生變化或者價格產生波動，政府作為“看得見的手”，往往會出于義務簽訂補充合同，為項目的正常運營提供補貼支出。補貼支出的發生具有不確定性，并沒有納入財政承受能力論證中，也不屬于政府財務會計的核算范圍，因此形成了政府隱性債務，而且是或有隱性債務。

2.可行性缺口補助。在使用者付費方式沒有能力支付社會資本方以合理足夠的回報甚至不能覆蓋項目成本時，政府方往往會通過股本投入、財政補貼、優惠貸款等方式對社會資本方的投資進行彌補。若PPP項目在運營過程中出現可行性缺口的可能性很大，而且政府的缺口補助能夠可靠地計量，則此項支出應確認為政府的預計負債。若PPP項目在運營過程中不確定是否會生成可行性缺口，更加無法確定政府方對社會資本方進行補助的金額，此時應該將政府方的支出責任確認為或有隱性債務。

3.政府付費。該模式是指當社會資本方將項目建成運營后，政府方直接對公共產品或服務進行購買、承擔全部直接付費責任，這種機制主要適用于缺乏“使用者付費”條件的公益性項目。在此模式下，根據不同項目的特點和風險分配方案的差異，政府方往往根據項目的可用性、產品或服務的使用量和質量中的一個或者多個因素對社會資本方進行資金的償付。

（1）按照可用性付費。此類項目往往考察項目自身的特點，包括設施容量和服務能力等，不考慮對項目的實際需求，項目公司一般不需要承擔需求風險，只要所提供的設施或服務滿足合同約定的性能標準便能獲得付費。由于未對項目公司的收益實行有效的激勵，監控力度也頗為松弛，很難保證項目隨時處于可用狀態，所以在PPP項目合同中通常約定“可用性付費+運營績效付費”為政府付費總額。在此類項目剛開始建設時就要確定項目公司的投資成本，當項目開始運營時，政府方按照之前約定的金額逐年向項目公司付款。這種固定的付費責任只在需要支付的財政預算年度才安排預算，沒有被確認為政府債務，產生了政府的直接隱性債務。

（2）按照使用量付費。該模式的基本原則是由政府方根據項目的實際使用量承擔付費責任，付費數額與實際使用量完全掛鉤。對于此類項目，合作方應在簽訂合同前設置相應的使用量付費機制，設置的依據是項目自身的性質、預期使用量、融資結構以及具體的還款計劃。

如圖所示，可以將使用量分為四個層級，第一層是“最低使用量”，第四層是“最高使用量”。當實際使用量低于最低使用量時，政府方將按照最低使用量付費，而不論實際使用量是多少。當實際使用量超過最高使用量時，政府方仍按照約定的最高使用量付費，對超過的部分不承擔付款責任。最低使用量可以降低項目公司承擔的需求風險，有利于項目融資;最高使用量為政府方設置了一個支付上限，防止因增長的使用量而負擔更多的財政風險。

假設：X=實際使用量，Xmin=最低使用量，Xmax=最高使用量，Xt=階梯使用量;P=中標單價，0

當X

①當實際使用量很低、處在第一層時，若政府方用來結算的單價是相對固定的中標單價，則說明政府方為了維護社會資本方的利益，對于最低使用量事先約定了固定的運營補貼，構成了政府方的現時義務，經濟利益流出政府方并且金額可以可靠計量，由此形成的政府直接隱性債務不言而喻;若政府方的結算單價不是中標單價，而是根據社會資本方提供的產品或服務形成的與質量相對應的結算單價，則經濟利益是否會流出政府方并不確定，流出的金額大小也不能確定，不形成隱性債務。

②當實際使用量處在第二、三層時，政府付費只包含價格補貼。若無論實際使用量如何，政府方都會按照使用者付費與中標單價之間的差額對社會資本方進行支付，相當于一項以使用量為基礎的按照固定單價支付的事前承諾，則形成了政府方的直接隱性債務。若政府方考核社會資本方提供的公共產品或服務的質量，并根據考核的績效來確定支付單價，與上述情況的不同之處在于在現行條件下政府方并未承擔支出義務，財政支出責任或有或無。盡管如此，在項目運營過程中，政府方仍需支付根據績效單價與實際使用量所確認的總金額扣除使用者付費后的差額。這種可能會有的支出責任，產生了政府方的或有債務。若在政府財務報告中披露此債務，則將其確認為政府方的或有顯性債務;若不披露，則確認為或有隱性債務。

（3）按照績效付費。若以該模式對社會資本進行償付，則PPP項目合同中需要約定用于考核項目的績效標準，并確定相應的績效監控機制來保證其質量，然后將政府付費金額的多少與績效的優劣直接掛鉤。在驗收項目時可能出現兩種情況——產品或服務達到了績效標準或者水平在績效標準以下。由此可知，是否需要支付績效付費和支付的金額都不能確定，因而形成了一項政府或有債務。而在實際中，若符合績效標準，通常情況下會帶來更大的需求以及更多的使用者付費，政府方的支付金額具有更大的不確定性。

（三）風險承擔支出。由于PPP項目本身所涉及的金額、規模相對較大，具有建設和運營時間較長的特點，在項目合作期會產生較大的不確定性，所以需要政府方與社會資本方根據項目特點和自身的優勢合理分擔風險，并承擔相應的風險支出責任。若政府方在現有條件下已承擔了風險支出義務，則將此項支出責任確認為預計負債，形成政府方的顯性債務;若政府方承擔風險支出的概率和金額都無法確定，則形成政府的或有債務，若在財務報告中對此項或有債務進行披露，則為政府方的或有顯性債務;若未披露，則形成政府方的或有隱性債務，此時信息使用者無法準確把握政府方目前所面臨的風險支出責任，難以根據已知信息進行決策，而政府方雖然現值沒有減少，卻面臨著隱匿的債務顯性化風險，一旦爆發，將造成牽一發而動全身的后果。

（四）配套投入支出。為保證PPP項目的順利實施和建設，在項目合同中政府方通常會承諾給予項目一定的配套支持，包括土地征收、建設部分配套設施、貸款貼息等。政府方履行承諾會使相關的資源流出，但是在財政承受能力論證中通常不會單獨測算配套投入支出責任，而是將其視為項目總投資的一部分或者納入到投資補助中，造成總投資與分類支出分類不明，形成了PPP項目管理中的漏洞。如政府方負擔項目公司的貸款貼息，則在顯性條件下政府方已經承擔支出的義務，但只在補貼項目公司利息的年度才安排預算支出，實際上形成了政府方的直接隱性債務。然而在財政承受能力論證和PPP項目財政管理中卻沒有對這項支出責任進行列示，造成了政府方支出責任減少的假象。

三、PPP項目中的隱性債務可能帶來的風險及防范

（一）隱性債務可能帶來的風險。一是可能導致項目的失敗。由于存在隱性債務，使得本應該在PPP項目合同中約定的事項和在政府財務報告中披露的事項沒有得到約定和披露，導致信息失真，使得參與項目的各方難以準確把握項目的真實情況，不利于做出科學決策，而且在實施PPP項目的過程中資源未能得到充分利用，容易導致項目的失敗。二是給政府管理帶來新的挑戰。PPP項目的初衷是減少地方政府債務、化解債務風險，但是由于其中隱匿的債務，不但達不到原本的目的，而且可能會因為隱性債務顯性化從而增加了地方政府的責任及償債壓力，給地方政府當前的管理帶來新的難題與考驗。三是可能導致財政風險。PPP項目中隱匿的債務使得地方政府的支出責任增加，由于財政支出的疊加性，各地政府紛紛將本地的債務層層上傳，最終將導致系統性的財政風險。

（二）風險防范。作為公共實體，地方政府的隱性債務并不是越少越好，而是需要運用好這個工具，將其維持在一個適度的規模上，從而為經濟的運行做出貢獻。

1.完善項目審計程序。按照中央的要求，結合當地的財政承受能力，嚴格做好PPP項目的審核與評估。地方政府應對采用PPP模式的可行性進行多輪論證，慎重制定計劃和做出采購決策，進行綜合測評，并開發針對PPP項目的評估程序，從而對隱性負債進行適度的審查與控制。

2.建立動態的風險分擔機制。根據政府方和社會資本方這兩個不同的債務風險承擔主體，考慮相應的風險承擔措施，建立對參與各方而言平等而又動態的債務風險承擔體制，使各方所承擔的總債務風險成本降至最低。PPP項目的合作期限一般不低于10年，生命周期較長，涉及到的利益相關者較多，當內外部環境發生變化時，若出現合同未規定的意料之外的風險，各方應重新商定如何進行風險的分攤。

3.對高息債務進行置換。地方政府應響應財政部《關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》（財辦金[2019]40號），積極梳理當地PPP項目增加隱性債務的情況，通過將成本至少為6%的明股實債PPP項目置換為平均成本為3.5%的地方債來減少地方政府的財政支出，可以使社會資本方提前收回投資，消化隱性債務存量。

4.將政府擔保所導致的成本納入預算。地方政府為了吸引社會資本，難免會主動提供擔保。可以將擔保所導致的預期成本納入政府預算中，使這一預期成本在預算中占有一定的份額，且不能被預算中其他顯性成本擠占。在預算中，應對擔保事項進行解釋性說明，且對擔保額度進行一定的限制。通過在預算中體現擔保數額，直接支出和擔保事項將對政府凈值產生相同的影響，有助于地方政府對二者一視同仁，有效減少擔保數量，降低隱性債務。

5.加強對PPP項目中隱性債務風險的披露。PPP項目中任何與政府擔保有關的事項都要列明，并對政府方與社會資本方之間簽署的合同中所涉及的風險進行界定與披露。并將PPP隱性債務風險納入到政府中期預算框架中，不僅要在期初對PPP項目的責任與風險進行界定，還要廣泛地將責任納入到項目實施的各種審批環節中，定期公開有關PPP項目進展的相關信息，將PPP項目作為一個容器，使政府擔保和隱性債務都能夠從中得到體現。依托全國PPP綜合信息平臺，對PPP項目從審核評估、開工運行再到完工結算的全過程信息進行公開披露，在全國范圍內進行項目庫的動態調節，從而保證政府擔保確實“物有所值”，減少隱性債務的產生。

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