國內外總量管理制度發展歷程對南京市的啟示

陳鳴 管蓓

摘要：本文介紹了國內外總量管理制度的發展歷程，特別是“十三五”以來我國總量管理工作新的規定，并由此產生的針對南京市主要污染物總量管理工作的幾點啟示。

關鍵詞：南京市;總量管理;啟示

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）02-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.125

Abstract：This paper introduces the development process of domestic and foreign management system about the total amount control.In particular， it introduces the new regulations for Chinas work of total amount control since the 13th Five-Year Plan.It also explains the inspirations arising from the management of the total amount of major pollutants in Nanjing.

Key words：Nanjing;Total control;Inspiration

1 國外總量管理制度發展歷程

20世紀60年代末，日本就提出了總量控制的概念。1973年，日本針對瀨戶內海環境惡化問題制定了《瀨戶內海環境保護臨時措施法》，首次在廢水排放管理中引用了總量控制[1]，以COD為指標限額，由于實施效果顯著，后該法更改為《瀨戶內海環境保護特別措施法》，成為保護瀨戶內海環境的永久性法律。1977年，日本提出了“水質污染總量控制”方法。1978年，日本通過了《水污染防治法》的部分修改，提出了水質總量控制的內容，同時提出了總量控制標準的研究。1980年，日本出臺總量控制標準并開始實施，1984年在污染較為嚴重的內海區域進行全面推廣。

1972年，美國提出了 “TMDL”計劃，同時出臺《聯邦水污染控制法案修正案》，提出了廢水排放許可證制度，后來形成了排放標準限值和以水質限值為基礎總量限制管理[2，3]。1979年，美國出臺了著名的“泡泡政策”，正是污染物總量管理制度的雛形，“泡泡政策”可以允許企業在小于允許排放總量的前提下，依據實際情況，對內部多個污染源的排放進行調整，減少企業污染控制的總費用。1983年，美國又正式立法，實施以水質限制為基點的排放總量控制[1，3]。此外，根據發展和管理的需要，美國對“TMDL”計劃進行不斷的調整。

20世紀80年代，美國的長島海域，歐洲的波羅的海等，曾經被污染的海域，通過實施污染物總量控制和綜合治理等措施，水質都得到了一定程度的恢復和改善[1-5]。近幾年，瑞典實施廣泛的氮削減總量控制計劃[6]。澳大利亞也制定了以污染物排放總量控制為核心的環保法律和制度，環境質量取得了不錯的改善效果[7]。

2 國內總量管理制度發展歷程

我國的總量控制制度發展經歷了以下幾個階段：

“十五”之前：1988 年3月，原國家環保總局印發的《水污染物排放許可管理暫行辦法》中提出了逐步實施污染物排放總量控制的要求;1996年國務院批準了《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》，其中提出了對全國12項主要污染物實行總量控制方案，并開始實施行業總量控制和分階段削減和檢查考核制度。

“十五”時期：2001年12月，國務院批準了《國家環境保護“十五”計劃》，提出了五項污染物排放總量控制指標：二氧化硫、塵（煙塵和工業）粉塵、化學需氧量、氨氮、工業固體廢物并提出了相應的控制目標，“十五”期間總量控制目標完成情況不好。

“十一五”時期：2006年8月國務院批準了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，2007年11月國務院批準了《國家環境保護“十一五”規劃》，“十一五”期間總量控制調整為二氧化硫和化學需氧量兩個指標，同時提出了減排10%的目標。“十一五”期間污染物總量管理制度在我國有了進一步的推進。

“十二五”時期：2011年7月原國家環保部下發了《“十二五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，12月國務院公布了《國家環境保護“十二五”規劃》，我國污染物總量管理工作繼續深化，污染物指標調整為4種，大氣指標為二氧化硫和氮氧化物，水的指標為化學需氧量和氨氮。

“十三五”以來，2016年國務院發布《“十三五”生態環境保護規劃》，擴大了主要污染物總量控制指標，除了原有的四項污染物外，增加了3種區域性污染物指標：重點地區重點行業揮發性有機物、重點地區總氮和總磷。2018年對《大氣污染防治法》進行了修訂，其中提出對重點大氣污染物排放實行總量控制，并制定了相應的總量控制目標。

3 對南京市主要污染物總量管理工作的啟示

3.1 完善各項政策、制度

以對主要污染物總量管理的逐步重視為契機，首先加快總量管理規章制度的建立工作，為污染減排提供支撐，使污染減排逐步走上法制化、規范化軌道;實施主要污染物排放總量預分配的管理模式，引導高效利用環境資源，有效控制新增污染物排放，從控制增量和削減存量兩方面促進污染減排工作;充分利用在全市范圍內開展的排污權交易工作，持續推動企業減排由強制行為向自覺行為轉變，利用經濟手段削減全市的污染物排放量。

3.2 強化環境管理

結合區域環境容量、環境質量等因素，嚴格控制重點區域、流域內的高耗能、高污染項目建設，實現污染物總量能夠在區域內實現動態平衡。其中水污染物在各區域內平衡，大氣污染物在全市進行平衡;對電力、鋼鐵、化工等重點行業實行排污總量控制，重點行業新建項目排污總量指標應從行業內部替代解決，從而促進重點行業和企業實施深度治理和清潔生產，實現行業污染物排放總量的整體削減。

3.3 強化環境監管

加強環境監測體系建設，重點加強監測能力建設，完善環境自動監控系統，充分發揮自動監控系統的環境監督作用和減排數據支撐作用;強化環境監管，繼續提高環境監管能力，加大環境執法力度，加強對污染防治設施運營監管，逐步提高全市重點排污企業治污設施運行管理水平和各項治污工程減排能力，全面提高企業達標排放率。

3.4 加強科技支撐

加強污染治理技術研發和推廣，在組織申報市級污染防治基金項目中，優先扶持減排技術項目，充分利用我市豐富的高校資源，推進高校與企業產學研的結合，積極推動和鼓勵減排技術的研發與創新，為污染治理技術的創新和推廣創造良好的政策環境。同時推行污染治理設施建設和運行的特許經營，通過落實環保治理設施運營的許可制度，提高環保治理設施的專業化運營，有效提高環保治理設施的運行效果。

3.5 提升管理手段

推行主要污染物總量動態信息化管理，動態信息化管理是今后主要污染物總量管理的必然趨勢。動態信息化管理也是及時了解和掌控各區域主要污染物總量分配情況的最新動態，通過進行各項統計數據分析，對各區域的污染物總量進行動態調配，有效提高總量管理工作的實施成效。

3.6 抓好重點工程

重點實施污染企業搬遷工程、落后產能淘汰工程、煙氣脫硫工程、煙氣脫硝工程、污水處理設施建設工程、規模化畜禽養殖污染治理工程、機動車尾氣治理工程和清潔生產審核等減排工程，加強對重點工程項目的組織、管理和監督檢查，做好項目實施的追蹤、協調和保障工作，確保重點工程項目的順利實施。

參考文獻

[1]馮金鵬，吳洪壽，趙帆.水環境污染總量控制回顧、現狀及發展探討[J].南水北調與水利科技，2004，2（1）：44-47.

[2]U SEPA. Emissions Trading Policy Statement， Final Policy Statement and Accompanying Technical Issues Document， 51 Federal Register 43814，December 4，1986.

[3]趙騫，楊永俊，趙仕蘭.入海污染物總量控制制度與技術的研究進展[J].海洋開發與管理，2013（2）：65-71.

[4]沈淞濤.安昌河流域綿陽市涪城區段水污染物總量控制研究[D].成都：西南交通大學，2005.

[5]王衛平.九龍江流域水環境容量變化模擬及污染物總量控制措施研究[D].廈門：廈門大學，2007.

[6]徐樹媛.晉城市水資源保護規劃與污染物總量控制研究田[D].太原：太原理工大學，2006.

[7]劉文琨，肖偉華，黃介生，等.水污染物總量控制研究進展及問題分析[J].中國農村水利水電，2011（8）：9-12.

收稿日期：2019-12-10

作者簡介：陳鳴（1981-），女，漢族，高級工程師，研究方向為環保科研與環境管理。