互聯網對我國公共政策制定的影響與提升路徑

馬斌　夏梓瑩　申偉寧

摘要：隨著互聯網通訊技術的迅猛發展，網絡已成為公民與政府交流的重要平臺，“網絡問政”日益成為我國公共政策制定的重要途徑。通過系統梳理文獻發現，互聯網對我國公共政策制定的影響主要集中在：一是互聯網屬性對公共政策制定的影響;二是互聯網運用對公共政策制定主體的影響。在此基礎之上，本文提出互聯網背景下公共政策制定的提升路徑：積極引入“互聯網+”理念，加快“數字（信息）鴻溝”的處理，加強網絡環境制度化規范化建設，增加政府專職公共政策人員以強化組織建設。

關鍵詞：互聯網;公共政策制定;公民;政府;網絡公共領域

中圖分類號：D035? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1673-1573（2020）01-0022-05

隨著經濟社會的發展，“網絡問政”悄然興起，成為一些地方政府的執政新風，同時也成為公民行使知情權、參與權、表達權和監督權的重要渠道。政府可以通過互聯網渠道了解民情、匯聚民智，真正做到全心全意為人民服務。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新時期意識形態工作，明確指出要將互聯網信息建設提高到治國理政的新高度，以實現互聯網在新常態下的“大作為”。因此，如何有效利用互聯網、聽取公眾心聲并反映社會實際問題顯得尤為重要。

近年來，伴隨著互聯網技術迅速發展，衍生了一個新的公共領域——網絡公共領域。一方面，人們利用這個虛擬空間關注熱點、抨擊時弊成為常態;另一方面，網絡公共領域也為政府關注民生、解決現實問題提供了便利渠道。互聯網作為一種技術，改變了人們參與政治生活和獲取政策信息的渠道。由此可見，互聯網與我國公共政策的制定密切相關。而學術界關于互聯網和公共政策的討論主要集中在網絡民意、網絡輿情和公眾參與等一般性研究方面，尤其是針對互聯網對公共政策制定影響的研究較為分散，至今未形成清晰的研究脈絡。鑒于此，筆者將對現有研究進行系統梳理，探究問題所在，提出互聯網背景下公共政策制定的提升路徑，以期對我國公共政策制定提供理論參考。

一、相關問題闡釋

（一）關于互聯網的特性

互聯網（Internet）始于1969年美國的阿帕網（Arpanet），又稱國際網絡，指的是網絡與網絡之間所串連成的龐大系統，這個系統以一組通用的協議相連，形成邏輯上的單一巨大國際網絡。有關互聯網特性的研究，周恩毅等（2014）[1]認為，網絡公共領域的參與主體具有廣泛性、隱蔽性、平等性等特點。曹光煜等（2015）[2]認為，與原有互聯網相比，新互聯網傳播具有融合化、個性化、社群化、去科層化、數據化、直播化等特點。陳潭等（2019）[3]認為，互聯網以一種虛擬的方式，突破了現實世界在時間與空間方面的束縛，極大地張揚了人類的話語與行動。筆者將互聯網的這些特點分為兩類屬性，一是互聯網作為一項技術本身所具有的自然屬性，包括即時性、開放性、便捷性、融合化、數據化等;二是互聯網作為一種媒體、媒介所具有的社會屬性，比如交互性、社群化、快速輿論聚焦、放大效應等。

（二）關于公共政策制定

關于公共政策的含義，從詞語學角度講，“政”是規范、控制的意思，“策”是計謀、謀略的意思，公共政策本質上是一種以公共利益為目標、關系社會公眾切身利益并對公眾可能產生重要影響的工具，它是各方利益博弈的過程和結果。公共政策的邏輯起點是社會公共問題。從學術角度講，對公共政策概念的理解大致可分為三類：第一類，管理職能型定義，代表人物有伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）和戴維·伊斯頓（David Easton）。威爾遜認為公共政策是由政治家即具有立法權者制定的由行政人員執行的法律和法規;伊斯頓認為公共政策是政府對全社會價值進行的權威性分配。第二類，活動過程型定義，代表人物為哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）和詹姆斯.E.安德森（James.E.Anderson）[4]。拉斯韋爾認為公共政策是政府有明確目的的活動;安德森認為公共政策是在政府機關和政府官員中產生的、為解決一個公共問題或相關事務所采取的相對穩定的、有目的的一系列行動。第三類，行為準則型定義，主要代表人物為托馬斯·戴伊（ThomasRDye）、張金馬[5]和伍啟元[6]。托馬斯·戴伊（ThomasRDye）認為，“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”;張金馬認為公共政策是黨和組織以規范、引導有關機構團體和個人行動的準則或指南;伍啟元認為公共政策是政府采取對公私行為的指導。

近年來許多學者還對“公共政策制定”的含義進行了探討。從廣義上講“公共政策制定”包括議程設立、政策采納、政策執行、政策評估、政策變革和政策終結等環節，從狹義上講“公共政策制定”僅限于公共政策形成或規劃。本研究所指的“公共政策制定”采取狹義界定，是指為解決公共問題而形成有效解決方案的過程，包括公共問題確認、政策議程設定、政策目標制定、方案設計與優化、方案抉擇等環節，其中“公共政策”是指政府等公共權力機關制定和實施的政策。

二、互聯網對公共政策制定的影響

（一）互聯網的自然屬性對公共政策制定的影響

互聯網作為一項政策技術工具，為公共政策制定的各個階段、各個環節提供了重要的數據來源，同時也為公共政策的制定提供了可靠依據，是政府獲取信息的重要渠道。當下，互聯網已經進入一個全新的時代，有人稱之為“新互聯網時代”，它是以大數據、云計算、物聯網、寬帶移動通信等新技術的廣泛應用為標志的移動互聯時代。黃璜等（2015）[7]從政策技術、政府能力、國家治理、社會價值四個層面探討了互聯網大數據對公共政策的影響。他認為，互聯網大數據正成為政策議程、評估的重要來源，互聯網的發展也在促使政府體制的轉型，我們必須重視互聯網技術發展帶來的新變革，將其作為影響公共政策制定的新變量考慮進來，在新的技術構架下提升政策水平和質量。王春福（2017）[8]認為，公共政策的制定和運行都離不開大數據，通過對數據分析、整合和挖掘，更全面地把握實際，為合理制定和執行公共政策提供大數據支撐。黃其松等（2019）[9]認為大數據背景下各個問題得到進一步細化，開放的數據系統使社會組織和民眾更方便參與到政策問題討論中，能有效提升政策問題的民主性和合法性。同樣基于互聯網大數據自然屬性的研究，曹光煜等（2015）[2]認為，數據壁壘的存在及數據分析失誤可能對公共政策制定帶來巨大的負面影響。

但是，政府對于大數據運用還處于起步階段，相關的專業人才缺乏，關于數據收集方式和分析研究能力有限，部門間數據聯動困難，倘若被利益集團操縱，就會使公共政策有失公平。互聯網技術的進步給公共政策的制定帶來了便利，但一定程度上也存在著威脅。

（二）互聯網的社會屬性對公共政策制定的影響

互聯網正改變著人類政治生活的方式，是公眾獲取政治話語權的新型渠道。互聯網作為一種媒體、媒介所具有的社會屬性對公共政策制定的影響，在現有研究中占有很大的比例。歸納起來，主要集中在兩個方面：

第一，互聯網作為一種互動平臺，公眾基于網絡參與公共政策制定的影響研究。徐曉雯等（2015）[10]基于SWOT分析方法論證“網絡問政”對公共政策制定的影響，認為“網絡問政”的優勢在于能讓民意充分涌流，推動公共政策議程、拓寬政策議題范圍。劣勢是由于網絡民意的局限性導致公共政策制定不“公”，捏造假消息造成公共政策制定不“準”。所面臨的機遇是隨著互聯網的飛速發展，各級執政者高度重視網絡發聲，同時在一定程度上克服了政策制定者的有限理性。所面臨的挑戰是政府信息公開力度需要加大，信息控制難度更大等。莫蘭等（2015）[11]進一步就公民參與公共政策制定存在的諸多問題進行探討，認為制度虛設、程序不清、信息不對稱、非組織化等原因使公民參與政策制定的效果不佳。陳運雄等（2017）[12]提出，由于網民結構的差異性，只能反映某一群體的聲音，并不能反映社會各界的共同訴求。

目前，學術界基于這些問題的研究多為定性分析，定量分析較少。整體來看，通過互聯網這個平臺，網民能以更低的成本、更便捷的方式參與政策制定，官民雙向互動彌補了政府的有限理性缺陷，并能有效提升政策的科學化和民主化。但是，值得注意的是，目前基于互聯網平臺的社會雙向互動研究，公眾參與公共政策制定問題僅涉及到公民的參與，而公眾中還應該包括利益集團或組織，這方面研究較少。另外，政府作為公共政策的制定主體通過互聯網這個平臺與公眾互動時，其實更多的還是注重互動形式而忽視了互動的質量;注重對公眾進行宣傳教育而相對忽視了對公眾的信息反饋。在平臺的雙向傳導機制中，政府向公眾輸出更為強勢，而公眾向政府的反饋相對較弱。

第二，網絡媒介的自媒體屬性引發的或正面或負面的效應。其主要研究集中在網絡輿論、網絡輿情、網絡公共事件對公共政策制定的影響。劉然（2017）[13]通過對三起網絡公共事件的比較對多源流模型提出了質疑，認為網絡公眾表達的去中心化使得公眾意見更為方便地匯聚到決策者那里，從而開啟政策之窗。王子蘄（2017）[14]認為網絡政治參與促進公共政策的執行，民眾的網絡政治參與可能會迫使政府中斷某些不利于自身利益的公共政策執行。韓為政（2018）[15]認為網民群體通過在互聯網上對公共政策開展批評、質疑和討論，以生成政策網絡輿論的方式干預政府的政策行為。在提升政策內容的科學性同時也會帶來負面影響，例如網絡的無序性政治參與等。另外，由于互聯網匿名性的特點，網民通常會通過網絡客觀真實地反映自己的情況而不會存在擔心被打擊報復的顧慮。劉興華等（2019）[16]認為，由于網絡的匿名性，公眾輿論壓力和公眾情緒會徹底釋放出來，網民在網絡上會不停地發表看法和意見。很多學者因此認為網絡輿情是社會輿情的映射，是社會群體利益表達、情感宣泄、思想碰撞的重要渠道。同樣是對網絡輿情的研究，劉博（2017）[17]從傳播學的視角探討了網絡公共事件中的情緒及其治理問題，他提出公共事件借助新興媒體傳播方式催化了社會情緒的形成與擴散，由于階層壁壘與流動失衡產生的部分群體不滿情緒以公共事件為宣泄渠道，沖擊網絡秩序。雷揚等（2015）[18]從新聞學的視角認為，在這個網絡輿論場中，不同輿論力量相互博弈，政府要占領網絡輿論陣地的主導地位。目前，政策制定者更多的是對輿論的一種調控，會及時化解危機，而對于通過網絡輿情了解民眾心聲這一功能相對較弱。

（三）互聯網的運用對公共政策制定主體的影響

互聯網作為一種新的媒體、新的平臺對于公共政策制定主體的影響，學術界達成了共識，主要體現在三個方面：

第一，互聯網由于開放、即時、便捷等特點使得政策制定主體能夠更加便捷地了解民生，加之互聯網透明性的特點，使得公共政策制定主體迫于外界壓力，不再敢將私人利益、部門利益至上，能讓政策制定者更加高效地制定出科學合理的公共政策。張浩（2014）[19]認為網絡問責已成為我國民主政治進程中的一大亮點，不僅拓寬了公民政治參與的有效渠道，同時也強化了官員問責中的異體問責功能。劉秀秀（2017）[20]提出，網絡問責促使網絡輿論風向發生變化，在網絡問責的過程中，政策制定主體的很多問題會更多地暴露在公眾面前。

第二，互聯網因其高滲透性、自由性、互動性等特點，打破了決策者決策話語控制權，開創了信息多元和自由討論的全新時代。鄭興剛等（2014）[21]認為，互聯網對于推動公共政策制定由“決策黑箱”到“決策白箱”的轉變具有重要作用，有利于打破政府信息壟斷，改變民眾和決策者的信息不對稱狀態，增加政治溝通的緊密性。丁宇等（2019）[22]從三起公共事件出發，認為公民網絡參與的目標是達成訴求，地方政府的目標是恢復社會穩定，雙方更能在公民理性網絡參與的形式下平等協商并達成一致，最終解決公共決策困境。

第三，由于互聯網匿名和放大效應等特性，也使得政策制定者的工作推行受到一定阻力。張明新等（2014）[23]從新聞傳播學視角提出，互聯網作為一種新媒體對傳統媒體的政治傳播效果產生了一種“擠迫效應”，他認為互聯網的使用在一定程度上正在消解公眾的政治信任。楊嶸均（2017）[24]從政治學視角研究網絡虛擬社群對政治文化與政治生態的影響，他認為網絡虛擬社會與現實社會交融的虛擬文化及其內在結構的沖突，既有可能推動現實社會問題及結構性矛盾的解決，也有可能造成現實社會的失序和混亂。總之，必須承認，網絡的快速輿論聚集和放大效應一定程度上確實對公共政策制定主體產生了負面影響。

綜上所述，互聯網的運用，發展了民主的價值，使得政策主體制定出更加公平、民主的公共政策。但是，互聯網也并非對所有政策制定都產生積極作用，有時，也會使得政府政策局限在短期目標上，甚至也會產生一些消極影響。網絡智能終端的廣泛運用，使得越來越多的公眾參與到公共政策制定當中，而政府應在什么時候以怎樣的方式選擇不同范圍、不同深度的公眾參與，以及政策制定主體怎樣實現公眾參與的目標要求等尚無明確參照標準，這就給公共政策制定主體帶來了兩難的困境。

三、互聯網背景下公共政策制定的提升路徑

（一）在公共政策制定中應積極引入“互聯網+”理念

公共決策信息共享的高度發展需引進“互聯網+”理念。首先，互聯網+社會治理，要注重實現不同地區、不同領域的跨界融合，這樣才能匯集群體才智、群體職能促進公共決策的融合協同。由于互聯網不斷對社會結構、地域差異、文化等形成強大沖擊，可能完全打破原有的議事規則，各個階層的話語權也隨之發生很大變化，有利于公共政策制定的科學化和全面化。其次，“互聯網+”以五大發展理念為指引，尊重個人言論自由的同時促進網絡環境綠色發展，增加政府通過信息化技術收集數據的深度和廣度。最后，利用互聯網+社會治理，增強公民參與社會治理的積極性和主動性，提升公共政策制定的民主化和科學化。

（二）在公共政策制定中應加快“數字（信息）鴻溝”的處理

公民在互聯網中參與公共政策制定，效能不高的原因是“數字（信息）鴻溝”，加快對于“數字（信息）鴻溝”的處理，實現信息共享，促進決策主體和受體對稱掌握信息是提升公共政策質量的有效路徑。信息鴻溝存在于多層次、復雜的府際關系中，比如政府之間，政府和行政工作人員之間，政府和社會組織之間等，數字（信息）鴻溝直接對公共政策制定的公平性產生很大影響，可以利用先進的技術手段，比如當前有代表性的云技術和元數據。還需要地方政府建立參與主體間信息共享機制，以及加大對偏遠不發達地區發展互聯網信息技術的支持，全面推動公民參與的積極性，不斷提升公共決策質量。同時，完善網絡問責制度，減少不良網絡輿論的產生，推動網絡環境健康發展。

（三）著眼未來格局，加強網絡環境制度化規范化建設

針對互聯網公開性、及時性、透明性、虛擬性、動態性等特點，必須優化互聯網法制環境，加強先進網絡文明建設和網絡民主政治建設。地方政府公共政策制定部門應立足現實，建立“著眼未來”的架構，確保互聯網信息技術保持較強的靈活性，以滿足各種需求，建立一套符合機構運行模式的長效機制，推動公共政策利用互聯網治理手段的良性運行。進一步推動信息公開，政府公開的信息重點需包括公民認為必需的信息，同時應保障弱勢群體的參與權，設立專門機構收集弱勢群體對公共政策的信息反饋。

（四）強化組織建設，增加政府專職公共政策人員

人才資源供給不足導致政府收集數據信息阻力較大，應加快培育政府公共政策人員。公共政策人員是負責對政府內部信息系統和信息資源規劃、整合的行政管理人員，其職責是對外負責與民間組織人員進行協商、溝通，促進公眾的協作。對內調整政府體系內的管理權限。在業務流程和數據標準化方面，各地方政府應受中央政府的統一領導，進一步明確各地方政府專職公共政策人員職能定位，健全政務信息化建設的支援體制，由各地方政府專職公共政策人員對本級公共決策部門的互聯網相關業務進行評估和梳理，并對本級互聯網通訊安全整改工作負責。完善相關法律法規，為上述工作創造有利條件。

四、結語

總體而言，互聯網對我國公共政策制定產生了重要的影響。一方面，拓寬了人們參與政治生活的渠道，有利于政府決策的科學化和民主化;另一方面，作為大眾傳媒的互聯網，能夠匯集各方面信息，促進社會主義民主政治的發展。與此同時，政府也應正視互聯網對政策制定帶來的負面影響，揚長避短，在今后公共政策制定過程中積極引入“互聯網+”理念、加快“數字（信息）鴻溝”處理、加強網絡環境制度建設以及增加政府專職公共政策人員，提高互聯網對我國公共政策制定的科學性與準確性，加快推進我國社會主義民主政治進程。

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責任編輯：李金霞

The Influence of Internet on China's Public Policy Making and its Improvement Path

Ma Bin1， Xia Ziying1， Shen Weining2

（1.School of Public Management， Hebei University of Economics and Business， Hebei Shijiazhuang 050061， China;

2.Development Strategy and Planning Research Office， Hebei University of Economics and Business，

Hebei Shijiazhuang 050061， China）

Abstract： With the rapid development of Internet communication technology， the network has become an important platform for communication between citizens and government， and "network politics" has increasingly become an important way for China's public policy making.Through systematic literature review， it is found that the influence of Internet on China's public policy making mainly focuses on： firstly， the influence of Internet attributes on public policy making， secondly is the impact of Internet use on the main body of public policy making.On this basis， this paper puts forward the public policy making ascension path under the background of Internet as follows： actively introducing the concept of "Internet +"， speeding up the "digital gap（information）processing， strengthening the standardization construction of network environment institutionalization， increasing government full-time personnel to strengthen the organization construction of public policy.

Key words： Internet， public policy making， citizens， government， network public domain