TOD模式在實際操作中存在的問題及建議

鐘蕊

關鍵詞：TOD模式 開發 軌道交通

當前中國城市人口集聚，交通資源稀缺，眾多城市紛紛建設地鐵，以緩解日趨嚴重的交通擁堵難題。一方面，各地政府多采用以財政資金作為項目資本金投入、利用銀行貸款融資的建設模式，政府往往難以負擔高昂的軌道交通建設成本;另一方面，由于政府及軌道公司對軌道交通建設的認知多停留在解決城市交通擁堵的層面，未能將軌道交通建設與城市建設發展充分結合，也使得軌道交通建設所帶來的沿線空間增值收益又不能較好轉化為政府相關收益，不能反哺城市軌道交通的建設，難以形成健康的可持續發展局面。對此，一些先行城市（如北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、西安等）開始探索和實踐以TOD模式（Transit-Oriented ?Development）進行軌道交通的規劃、建設。

一、TOD 模式的優點

（一）能夠加速區域成熟推進

利用TOD模式對地鐵沿線站點、場段周邊土地結合城市區域發展進行統一規劃、一體開發。通過科學規劃區域內各類房地產開發體量和業態配比，打造示范性社區，吸引大量房地產開發商，特別是具有前瞻性、有實力的優質開發商的關注，從而帶來高品質的開發理念，加速區域推進，提升區域的知名度和影響力。

（二）能夠涵養地鐵客流

TOD模式能吸引城市人流向站點周邊集聚，可快速提升站點周邊地塊的商業氛圍和居住人口，尤其是換乘站及城市商業組團等人流量眾多的地點，既能為線路運營涵養大量客流，獲取較可觀的運營收入，也可利用物業開發增加輻射范圍內的居住及工作人口，緩解前期線路運營客流少的運營壓力，減少軌道公司運營資源的浪費。

（三）能夠加速產業發展和增加稅收

TOD模式下，住宅、寫字樓、商業、酒店等多種物業形態并存，合理配比，將逐步形成新社區中特有的產業聚集效應，從而進一步加速區域產業發展，進而增加政府稅收收入。

（四）能夠提高軌道公司收益

軌道公司在不違背國家相關法律法規的前提下，經政府授權批準，可通過參與地鐵沿線站點、場段周邊土地整理收儲、建設開發銷售等，獲取土地一、二級開發利潤，并將其投入到軌道交通建設中，從而降低資金壓力，彌補運營虧損，反哺城市軌道交通建設，減少政府財政支出。

二、TOD 模式的政策支持

TOD 模式最早出現于美國，是用于解決美國小汽車導向下的郊區化問題，后由廣州市地鐵引入并用于軌道交通建設。國家在出臺的相關政策文件中，也給予了鼓勵和支持，如2007年發布實施的《物權法》明確規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”;《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發【2008】3號）也強調開發利用地上地下空間。這使地鐵建設用地使用權分層出讓具備了法律依據，也為軌道交通建設用地立體化利用、特別是地下空間、站點結合及上蓋開發奠定了法律基礎。2012年12月國務院出臺《關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發【2012】64號）明確，一是“鼓勵城市控制性詳細規劃要與城市綜合交通規劃和公共交通規劃相互銜接”;二是“對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發”;三是“公共交通用地綜合開發的收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損”，這也說明國家從政策方面支持軌道公司可持續發展，使得進一步實現城市軌道交通建設和城市經濟產業的良性發展成為可能。

三、TOD模式在實際操作中存在的問題

（一）戰略目標不明晰，對開發重要性認識不足

目前部分城市貫徹TOD發展理念不夠，在線路規劃時對沿線站點、場段商業和上蓋開發帶動區域經濟發展，提升城市品質方面考慮不足，對綜合開發的定位沒有真正上升到壯大軌道交通經濟、帶動城市發展的高度，制定城市軌道線網規劃、建設規劃時主要考慮的是交通功能，而忽視了開發的重要性及其帶來的巨大經濟效益。部分城市的規劃部門雖然列出大面積土地，但由于政府、軌道公司等相關部門單位的出發點不同，參與度不夠，不能真正形成合力，使得在TOD工作實際開展過程中，往往出現難以獲取土地、規劃調整難度大、程序復雜等問題。

（二）土地獲取方式單一，開發收益無法得到有效保障

TOD模式在實際操作中的關鍵在于土地使用權如何獲取，目前部分城市雖然明確了可通過協議出讓方式獲取土地，即由政府以會議紀要或協議的形式將擬開發用地的使用權出讓給軌道公司。但我國《節約集約利用土地規定》規定“國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施、城市基礎設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，實行有償使用”，“經營性用地應當以招標拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價格”，由此可見，軌道交通的綜合開發地塊采用協議出讓的方式還有待進一步商榷，但如果采用“招拍掛”出讓方式，軌道公司往往因資質、人員、能力等原因無法獨立開發，在實際操作中，多由軌道交通公司與房地產企業聯合或由房地產企業單獨開發，但這也面臨著幾個問題：一是由于房地產企業提前介入，規劃設計方案往往具有很大的指向性，而后期如果該房地產企業不參與土地“招拍掛”，將導致項目面臨長期擱置的局面;二是采用土地“招拍掛”方式，會導致開發主體不明確，開發收益無法得到有效保障。

（三）軌道交通建設與開發銜接難度大，缺少系統程序

軌道交通主體建設與物業開發因建筑類型、建設時間等方面存在差異，存在銜接上的難點。一是軌道交通設施為工業建筑，物業開發屬于民用建筑，二者存在明顯的管理界限，各部分的交通組織等需區別考慮;二是軌道交通設計、建設與物業開發往往不能同步進行，這就需要軌道交通在設計階段充分考慮物業開發需求，為物業開發做好結構、荷載及風水電等相關設計條件的預留。而物業開發在通過“招拍掛”方式獲取土地后方可建設，物業開發嚴重滯后地鐵建設，一旦地鐵面臨通車運營的時間壓力，勢必會對物業開發造成較大影響;而如果采用包容性預留，則將會大大增加物業開發的成本，進而影響物業開發收益;三是由于物業開發與軌道交通建設關系緊密，使得工程整體周期延長，工程難度加大，安全保護措施設計和施工要求高，技術需要考慮的內容和環節多，影響物業開發收益。

四、相關建議

（一）提升TOD認知水平，明確TOD戰略目標。

在軌道交通建設過程中，政府及軌道公司還需進一步提升對TOD模式的認知水平，樹立“通過發展軌道交通帶動、促進城市發展”的理念，不但要將軌道交通建設與城市發展統籌規劃，更要明確利用沿線站點、場段開發收益彌補軌道交通建設和運營資金缺口的目的，并制定科學、合理的資金目標。在實際操作時，也需進一步建立健全城市層面的指揮協調機制;明確各區（縣）、開發區和市級部門的工作任務;建立完善土地資源專項管理控制機制;明確軌道公司在軌道交通土地綜合開發利用規劃方面的主導地位，牽頭組織開展沿線土地儲備及開發規劃;明確軌道公司在軌道交通實施階段的主體責任，制定切實可行的軌道交通沿線物業開發收益目標，從而通過TOD規劃整合研究將站點周邊土地資源的增值效益最大化。

（二）探索“土地預申請”制度，降低項目開發風險

根據2006年國土資源部頒布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》規定“為充分了解市場需求情況，科學合理安排供地規模和進度，有條件的地方，可以建立用地預申請制度”，“單位和個人對列入招標拍賣掛牌出讓計劃內的具體地塊有使用意向的，可以提出用地預申請，并承諾愿意支付的土地價格”，“提出用地預申請的單位、個人，應當參加該宗地競投或競買，且報價不得低于其承諾的土地價格。”通過探索實施“土地預申請”制度，一是有利于在規劃設計階段對有意參與開發的房地產企業的篩選;二是有利于項目開發收益最大化;三是可避免出現因房地產企業自身原因退出后，而造成的項目長期擱置的局面，有效降低項目開發風險。

（三）完善體系程序，按階段分重點推進

軌道交通TOD模式牽涉面廣、規劃設計難度大、技術要求高、實施周期長，需要政府、軌道公司、線路設計、建設單位及項目開發經營單位等多方利益協調平衡，這就需要各參與部門、單位齊心協力、統籌考慮，共同協商解決在軌道交通規劃、設計及建設階段面臨的種種矛盾與問題，不斷調整、優化規劃設計，以達到最優效果。軌道公司作為TOD模式的實施主體，更應主動承擔城市經濟發展責任，以城市發展的全局眼光，將軌道交通建設與城市發展緊密結合，從提高土地綜合利用率、城市價值提升和公眾利益等角度出發，充分發揮自身的專業技術素養及資源整合能力，加強業務流程優化，積極探索商業新模式，努力拓展產業鏈，從而為城市服務及區域經濟發展方面提供更加優質的產品和服務，助力城市和區域的發展。

參考文獻

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