社會治理共同體視域下高職院校推進依法治校探析

羅瑤 譚起兵

[摘要]新時期推進依法治校，不僅有助于提高高職院校依法決策、民主管理和全面監督的能力，也有助于完善高職院校治理體系，提高治理水平。文章分析了依法治校對推進高職院校治理的意義，剖析了高職院校推進依法治校過程中存在的問題，包括頂層設計不夠科學、規章制度缺乏規范管理，意識形態領域法制建設有待完善、權益保護需細化，行政化管理明顯、依法治校執行力度不足，監督機制不完善、反饋和訴求通道缺乏等。最后提出了推進高職院校依法治校的策略，包括加強黨建工作、注重高職院校法治素養培養、建立健全高職院校民主與監督機制等，從而為建設一流高職院校提供保障。

[關鍵詞]社會治理共同體;依法治校;高職院校

[作者簡介]羅瑤（1981- ），女，天津人，天津工業職業學院;譚起兵（1979- ），男，天津人，天津工業職業學院，副教授，碩士。（天津? 300400）

[中圖分類號]G718.5? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）08-0020-06

黨的十八屆三中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。黨的十九大報告在加強和創新社會治理領域，提出了要“打造共建共治共享的社會治理格局”，并且提出了社會治理的制度建設、提高四化水平和加強四個體系建設。黨的十九屆四中全會進一步提出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這是對推進國家治理體系和治理能力現代化做出的重要制度安排和戰略部署，并且從治理主體、治理過程、治理目標等方面對國家社會治理提出了更高要求。這不僅是社會治理體系建設內涵的擴充，更是社會治理認識論、方法論和價值論的升華。高職院校作為高等教育的重要組成部分，擔負著培養高素質技術技能型人才的使命。加強高職院校治理，不僅是深化辦學內涵、提高辦學質量的內在要求，也是社會治理體系和治理能力現代化的客觀要求。要通過推進依法治校，建立完善的制度、秩序、文化和監督機制，加快提升高職院校治理能力現代化的水平，為高水平現代化高職院校建設提供有力保障。

一、依法治校的內涵

從本質上講，依法治校就是要在依法理順政府部門與學校的關系、打破制約教育發展的舊格局、深化教育改革、落實學校辦學自主權的基礎上，加強學校管理和運行體制機制的制度化、規范化，形成政府宏觀管理、學校依法按照章程民主化自主辦學并接受社會公眾監督的新格局。依法治校的內涵包括主體多重性、客體自主性、內容合法性三個方面。

1.主體多重性。依法治校的法律行為內容包含學校外部教育法律關系主體對學校所進行的管理以及學校內部教育法律關系主體對學校所進行的管理兩方面，因此，依法治校的法律關系主體包括各級地方政府、教育主管部門、其他行政機關以及學校管理人員。依法理順這些主體之間的關系，就是指地方行政部門在學校管理上做到依法行政，學校管理者在學校管理上做到依法辦學。處理好這些關系，不僅有利于營造學校內外良好的法制氛圍、促進行政管理改革和教學管理改革，也有利于學校自身發展以及建立公平、公正、高效、有序的社會秩序。

2.客體自主性。所謂客體自主性，是指學校在辦學中對管理教學事務和組織教學活動所依法享有獨立決策權的特性，也稱為學校的自主性管理。這是依法治校的必然要求，也是學術自治、專業自治的要求。為了更好維護辦學自主權，首先，要建立適應市場經濟發展的法治政府，通過完善法治體系推進各級教育主管部門依法行政;其次，要制定章程，界定各方關系，明確權利義務，落實學校法人地位;最后，要建立科學高效的自主化決策機制和民主監督機制。

3.內容合法性。內容合法性包含兩方面含義，即依法治校法律行為的制度化和依法治校法律行為的規范化。一方面，學校的辦學、管理和教育教學等一切行為要遵循憲法和相關法律法規的宏觀指導，并以制度的形式固定下來形成常態化，做到有法可依、有章可循;另一方面，學校需要將各種制度運用到具體各項事務中，規范流程和標準，便于操作和監督。

二、社會治理共同體視域下高職院校推進依法治校的意義

高職院校通過實施依法治校，能進一步建立和完善科學合理高效的治理機制、治理制度和治理新秩序，逐步轉變傳統治理理念，培養各方治理主體的法治意識、責任意識，營造各方治理協同參與的優良氛圍，為實現人人有責、人人盡責的高職院校治理提供保障。一是有利于堅持和完善高職院校治理制度。高職院校治理制度包含兩層含義：相關政府部門對學校辦學事務的依法行政管理，形成學校外部的治理制度;學校管理者對學校教學事務和教學活動的依法自主管理，形成學校內部的治理制度。這些制度相互聯系、相互作用。由于高職院校在傳統辦學過程中主要依靠行政指令管理校內事務，行政管制和人治傾向嚴重，教學主體雙方的權益未能得到有效保障，導致教學主體參與教學事務的積極性不高，內部治理效率低下，這對高職院校教學改革以及建設高水平高職院校是很不利的。通過依法治校，不僅能將學校內外治理主體關系以法律制度的形式確定下來，確立學校的法人地位，形成開放民主的校園環境，還能讓社會各方依法參與學校建設和治理，共享教育成果。二是依法治校有利于建立和完善科學高效的高職院校內部治理秩序。高職院校是一個內部治理結構極其復雜的體系，包括行政權力系統和學術權力系統。行政權力系統的意義在于強調內部治理的管制和效率，它與學術權力系統相互制約，兩者共同維持高校內部治理秩序。依法治校有利于行政治理在學術治理上適度放權，在學校內部組織機構中做出科學合法的治理結構調整，制定章程，確立決策和治理的分權制，從而建立并完善科學高效的高職院校內部治理新秩序。三是有利于堅持和發展高職院校治理文化。治理文化是衡量高職院校內部治理能力綜合水平的重要指標。依法治校有利于推動高職院校治理文化的健康發展，為高職院校創新治理文化發展提供制度保障，讓法治文化在高職院校意識形態領域進行滲透和融合。四是有利于堅持和完善高職院校治理監督體系。高職院校推進依法治校，可以防止學校權力的泛濫和腐敗的滋生，防止辦學過程中出現破壞良性校園環境、損害教學管理參與主體的合法權益等不良行為。同時，可以將法治教育納入國民教育體系，促進高職院校貫徹依法治校的理念方針，建立和完善高職院校內部治理監督體系，堅持改革和法治相統一、相協調，加強治理監督頂層設計，科學合理地建立和完善治理監督體制，能動高效地制定并運行治理監督機制，讓依法治校成為完善高職院校治理監督體系的持續助推力。

三、高職院校推進依法治校過程中存在的問題

自2003年《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》（教政法〔2003〕3號）發布以來，全國高校自發地掀起了普及法制知識的活動，法制意識深入人心，高職院校內部教學管理參與主體的法治意識和法治思維能力有了很大提高。隨著普法工作的完成和《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》等相關文件的指導，全國高職院校開始自覺在辦學事務和教學組織活動等方面展開依法治校工作。高職院校依法治校經歷了從自發形成到自覺建設長達十多年的發展過程，在法治意識宣傳普及、工作機制建立、規章制度制定、師生權益保護等方面取得了豐碩的成果，但離完成完善中國特色現代大學制度和改革大學治理結構的任務還有很大的現實差距。

1.頂層設計不夠科學，規章制度缺乏規范管理。現代大學內部規章制度的制定必須注重頂層優化設計，要用科學高效的合理化標準去統籌規劃和具體部署各層級的規章制度。各層級制度要有不同的制定程序，以保證各層級制度充分協調統一、配合運作。由于相關政府機關和教育主管部門對高職院校依法治校的頂層設計缺乏相應的專業化指導，高職院校管理人員對學校章程制定所需的理論體系儲備不足，導致制定的制度體系之間未能很好地實現協調統一，不能發揮內部治理體系現代化高效的特點，還有可能因為內容重復而導致行政資源浪費。部分高職院校制定的制度仍然存在權限混淆不清的情況，往往制度制定人、制度執行人、制度解釋人合為一體，這樣雖然方便行政管理，但容易導致制度形式化，不能達到各方互相監督、權力互相制衡的效果，不能有效提高高職院校內部治理效能。

2.意識形態領域法制建設需要進一步完善，權益保護需細化。伴隨著教育改革的全面深化，高職院校意識形態領域也呈現出許多創新思想、創新文化。由于法制的穩定性，現有律法規范的更新滯后于文化創新的速度，因此，在進行法制體系頂層設計時，既要有規劃的前瞻性又要充分考慮時效性，及時滿足和應對市場經濟變化發展的需求，最大限度地運用法制體系保障創新文化的繁榮發展。高職院校作為文化承載體，不僅是社會主義先進文化與創新文化的孕育基地，也是優秀技能人才的培育機構，應當肩負起保護文化權益的職責，依照憲法和相關法律法規，根據高職院校意識形態領域的特點制定和完善與時俱進的規章制度，并順應形勢發展及時更新和細化，讓各種文化都能在學校法制系統中自由健康發展，讓各方權益都能得到制度保障。

3.行政化管理明顯，依法治校執行力度不足。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》強調“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系”。這一規定說明高職院校要進一步擴大辦學自主權、提高辦學質量，必須在管理方式上規范行政權力的運行，限定行政權力范圍，理順校政關系、校企關系，明確政府、企業、學校的權利和責任。但是，目前高職院校還是以傳統行政化管理模式為主導，未能科學明確地劃分決策權和執行權，使得規章制度未能充分發揮能效，沒有充分體現出法制校園公平公開、自由民主的優勢，不利于調動廣大師生的能動性和積極性。

4.監督機制不完善，反饋和訴求通道缺乏。目前，高職院校的監督機制主要針對教學管理事務，主要用于監督教學質量和學生管理，而監督方向也主要是上級行政對下級行政，很少有下級行政監督上級行政。許多學校對學校重大事項、干部任免、財務預決算等執行過程缺乏群眾監督機制，對發展規劃制定、學科規劃、職稱評聘以及學術成果水平鑒定、相關資源配置等缺乏群眾監督機制，對政務或校務公開后出現的異議也缺乏有效表達反饋和訴求的渠道。要讓內部規章制度充分發揮治理能效性，必須建立健全配套的監督機制，讓決策權、執行權、監督權形成相互制約并協調運行的治理機制，通過監督機制及時糾正管理行為，使其在制度規定的軌道中運行，并積極反饋以協助制度的修正和更新。在制度中應明確規定方便師生表達訴求的多種途徑和免責聲明，并配合開發相應的開放平臺，以打消群眾的顧慮，從而通過監督機制的反作用來保障依法治校的實施。

四、社會治理共同體視域下推進高職院校依法治校的策略

我國高職院校治理在參照國外先進經驗和汲取自身歷史經驗的實踐過程中，已然步入了依法治校和依法治教的進程。我們要始終堅定社會主義發展方向，探究推進依法治校的策略，提升高職院校法治治理能力，加快法治治理現代化進程，逐步將治理制度優勢轉化為治理效能，確保高職院校各方治理主體發揮最大治理效能。

1.加強黨的領導，引領依法治國。新時期要進一步推進依法治校，全面建設法治校園，提升高職院校法治治理體系和治理能力現代化的水平，必須堅持黨對高校工作的全面領導，加強黨建文化引領力和黨建治理保障力，努力將黨建文化融入校園法治文化，促進黨建治理體系與法治體系交互運行，保證高校法治運行的社會主義方向，完善弘揚社會主義核心價值觀的法律政策體系。這不僅是新時期高職院校依法治校的本質要求，更是高職院校深入推進依法治校的政治保證。

第一，加強高職院校黨建文化引領力。黨建文化是指中國共產黨在長期的政治活動過程中所形成的具有自身組織特征的思想觀念、行為觀念、組織觀念、價值觀念等精神財富的總和。黨建文化應當充分發揮引領作用，促進高職校園文化在正確軌道上良性發展，從而助推高職治理能力的現代化。高職校園文化要自覺堅持以黨建文化為主導，加強與黨建文化的交互融合，規范校園內各項事務活動，正確引導師生言行，約束教學行為，為高職院校正常運轉提供良好秩序和保障。由于高職院校實行黨委領導下的校長負責制，因此，校園文化建設必須以黨建文化為引領，保證學校發展的社會主義方向，保證各種制度與執行的方向性和有效性，通過黨委決策規范辦學，并利用各種先進科技信息手段不斷提高黨委決策的民主化、科學化、高效化水平。同時，還應加強黨建工作與企業文化、地域文化、行為文化及創業文化的結合，發揮基層黨組織的先鋒作用和黨員的模范帶頭作用，提升校園文化的品位和內涵，為社會主義事業培養德智體美勞全面發展的社會主義事業的合格建設者和可靠接班人。

第二，加強高職院校黨建治理，帶動依法治校。深化教育體制改革，建設一流大學，推動高等教育事業的持續健康發展，要求高校必須加強黨建治理，強化依規治黨理念，以黨內法規從嚴治黨，高職院校也不例外。首先，要以黨內法規為基本準則，強化民主集中制原則，嚴格遵循黨章黨規要求，將黨建治理工作法治化、具體化、創新化，保證黨的先進性與純潔性。要堅持思想建黨與制度治黨相結合，堅定信念，保持政治自信，強化社會主義核心價值觀的學習實踐。其次，要結合立德樹人的根本任務，抓好黨內法規制度的落實，將依規治黨與依章治校并舉，通過塑造濃厚的法治文化，有效引導廣大黨員干部從思想上自覺自愿接受并服從黨章規范，塑造良好的法治文化氛圍，從而為依法治校制度的落實奠定穩固根基，從根本上保證依法治校的持續推動。

2.強化法治思維，建設法治校園。高職院校法治校園建設要求以人為本科學施策，即以“人”為立足點，滲透法治觀念，培養法治思維，提高法治能力。法治校園建設本質上是人對高校內部治理結構和機制的建設。以人為本就是以保障各類權益為根本，以培養人才的法治素養為途徑，為法治校園建設提供強大內驅力。

第一，注重法治思維培養。建設法治校園首先需要培養校園管理參與主體的法治思維，包括教師隊伍法治思維和學生隊伍的法治思維。一方面，學校行政管理人員需要增強法治意識，提高自身法律素養，嚴格按照學校規章制度依法行政，建立法治思維模式，運用法律邏輯思維來分析問題、解決問題。另一方面，廣大師生也要知法守法，遵守學校規章制度，尊重法律，相信法律，積極行使法律賦予的權利，依法參與校園事務，在利益遭到侵害時能運用法律知識來保護自身權益不受侵害，學會運用法治思維來解決問題。學校應全方位加大法治教育宣傳力度，通過網站、課堂、日常管理加大法治意識滲透，提高高職院校師生的法治思維。

第二，注重法治人才隊伍建設。高職院校法治人才隊伍建設有利于提高學校內部治理能力，推進法治校園建設，為全面深化教育改革提供具有較強法治素養的高技能人才，為實現全面人才戰略、服務區域經濟提供優質人才儲備，為建立公平、公正、公開、高效的法治社會創造良好的人才環境。一是高職院校應當致力于打造一批具有較高專業法治素養的管理團隊和教學團隊。學校可以聘用具有法律專業背景的人才來擴充管理團隊，從源頭上把控管理隊伍的法治水平。二是學校應針對不同層級的教師管理隊伍進行不同標準、不同內容、與崗位職責相匹配的法治能力培養。這類培養一定要注意差別化，區別對應不同崗位、不同職別的培養內容，切忌搞標準化的統一范式。培養方式可以多措并舉、靈活多樣，將集中和自主、定期和不定期、面授和網授、校內和校外培養多重疊加，采用人性化操作模式，供參與人員自行選擇。同時，要以目標內容為導向設定考核標準，達標者可繼續升級下一階段學習，未達標者則需要重修本階段，從而有效提高學校教育管理團隊的依法治校能力。三是高職院校要著力建設法治課程體系，不僅要將法治教育植入專業教學，還要將其作為一套完整的基礎必修課程體系去建設完善，并結合專家講座、法律講堂、知識競賽、實踐模擬等形式，提高學生的法治意識，增強法治思維，讓法治教育形成由“基礎課普及—專業課精煉—實踐課強化—多課堂拓展—競技賽考核”組成的連續進階鏈條，并協同全社會力量培養具有較高法治素養的人才隊伍。

3.強化民主決策，健全監督機制。全面推進依法治校，必須建立完善的法治系統，不僅包括憲法和相關教育法律法規以及高校制定的規章制度，還包括制度運行所必須依托的有效體制機制。目前許多高職院校存在運行體制機制上的弊端，使得已建立的法律法規無法合規高效地執行甚至形同虛設，這對高職院校的健康有序發展和法治校園建設是很不利的，急需加以改進。

第一，全方位建立民主決策制度。高職院校要進一步完善開放民主的決策制度，不斷擴展民主決策范圍，在決策形式上采取適應當下環境變化和科技發展的方式，在決策內容上也應及時根據學院發展需求和社會先進程度進行相應調整，精準定位現階段與廣大師生切身利益緊密聯系的核心要務以及緊跟學院發展的重大事項，開發被社會廣泛認同的最適合的民主決策制度。針對不同層級的事務，可以分別召開黨代會、教代會、學代會、全院會、系務會等不同形式的表決大會，結合記名或匿名問卷、投票、諫言等方式，也可以通過校園網、公眾號、社會網等全域開放形式面向社會大眾。黨的十九屆四中全會提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，高職院校也要順應趨勢，協同全社會之力，調動各方積極性，在全社會范圍內多層面建立民主決策制度，借全社會之力促進高校內部行政體制改革。

第二，政、企、校全面監督機制。依法治校的目的在于深化教育改革，使政府依法行政、學校依法辦學，讓辦學行為合規化，讓學術在民主公正、自由平等的氛圍中融匯創新，推動現代化一流大學建設。這一目的達成必然要求建立長效監督機制，在學校內外形成各種有形和無形的監督，讓政府、企業、學校共同成為彼此行為的監督者。要進一步推動政務公開、校務公開，建立線上線下雙軌道監督機制。一是學校不僅要在校園網站上劃出專門的監督板塊，及時公開各項評審條件、評審程序、評審現場，對重大議決事項堅持執行透明公開甚至全程網絡直播，還要在網站上開通權威舉報熱線而非學校內部熱線，讓監督機制以更加直接有力的方式支撐校園法制運行。二是社會各方包括政府部門、企業、學校要協同建立全方位監督系統，政府部門、企業也要在自己的網站公開業務往來高校的事務進展情況、相關業務資料等，便于社會大眾跟蹤了解詳細動態，同時應增加對接不同部門的網絡平臺以進行全網覆蓋監督。政府部門、企業與學校事務往來時應成立第三方監督機構，并可將第三方監督機構資質認定為社會法律事務從業組織機構，包括律師協會、律師事務所、教育法律委員會、司法部門等，讓專業法律顧問團隊為高職院校辦學進行全程監督指導，讓政、企、校成為依法治校共建共治共享的社會治理共同體，為依法治校的推進提供全面無漏點監督。

新時期高職院校要推進依法治校，必須遵循共建共治共享原則，發掘內部改革自主性、自覺性，勇于面對新形勢，接受新挑戰，培養可持續治理創新能力，探索自主治理機制，大力發展文化共育共治共享機制，完善民主協商、社會協同、公眾參與制度，凝聚社會各方力量，提高高職院校法治能力。

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