基層事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策探析

周佳

摘 要 預(yù)算管理貫穿基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的全過(guò)程，為基層事業(yè)單位開展公共事業(yè)服務(wù)科學(xué)化管理發(fā)揮了重要作用。在預(yù)算管理的編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)過(guò)程中，存在一些實(shí)際問(wèn)題，造成基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行效率低下、資金使用不合理等情況出現(xiàn)。本文從基層事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀出發(fā)，通過(guò)系統(tǒng)分析存在的問(wèn)題及其成因，提出相應(yīng)的建議，為進(jìn)一步推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作添磚加瓦。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 預(yù)算管理 問(wèn)題 對(duì)策

一、基層事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

基層事業(yè)單位是指由各級(jí)政府依法成立的，承擔(dān)國(guó)家公共事業(yè)服務(wù)的，具有一定公益性的單位。基層事業(yè)單位的資金大多來(lái)源于財(cái)政國(guó)庫(kù)，其預(yù)算管理也是對(duì)本單位開展業(yè)務(wù)活動(dòng)所需財(cái)政資金的管理?；鶎邮聵I(yè)單位是否合理安排資金使用，資金能否真正取之于民，用之于民，對(duì)國(guó)家財(cái)政支出及社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。

預(yù)算管理是基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要工作，是財(cái)政部門管控的重要手段。近年來(lái)，基層事業(yè)單位不斷發(fā)展，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，推廣了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)等，建立起了財(cái)務(wù)信息化管理體系。為了使財(cái)政收入規(guī)范有據(jù)、支出更加公開透明，提高財(cái)政資金的使用效率，基層事業(yè)單位需要繼續(xù)加強(qiáng)和完善預(yù)算管理工作，建立預(yù)算管理制度，科學(xué)編制預(yù)算方案，加大預(yù)算執(zhí)行力，有效進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)等。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算管理意識(shí)不到位

基層事業(yè)單位的資金來(lái)源主要依靠國(guó)家財(cái)政撥款。隨著財(cái)政部門逐年加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金的管理，各基層事業(yè)單位已全面展開預(yù)算集中管理工作。在實(shí)際工作中，有些事業(yè)單位負(fù)責(zé)人雖然也知道預(yù)算管理工作有非常重要的意義，但是由于其行政工作性質(zhì)，對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)了解不夠，往往是將預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作全部交給財(cái)務(wù)部門來(lái)完成。有些財(cái)務(wù)預(yù)算管理意識(shí)薄弱，選擇簡(jiǎn)單應(yīng)付了事，不考慮自身單位的實(shí)際狀況，與實(shí)際工作脫節(jié)，照搬照抄往年的數(shù)據(jù)，致使預(yù)算管理流于形式，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。有些財(cái)務(wù)部門自身認(rèn)真負(fù)責(zé)，但也需要在預(yù)算編制及管理過(guò)程中與其他相關(guān)部門密切配合。比如預(yù)算編制，雖然每個(gè)部門都會(huì)參與到預(yù)算編制過(guò)程中，但是也會(huì)存在一些部門只考慮自己部門的需求，將本部門的利益最大化，缺乏整體大局意識(shí)。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

基層事業(yè)單位預(yù)算編制決定著下一年度單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展和資金的使用分配。現(xiàn)階段，基層事業(yè)單位預(yù)算編制工作基本上還是采用增量預(yù)算的方法，即以上一年度的預(yù)算收支為基礎(chǔ)，根據(jù)本單位下一個(gè)年度工作任務(wù)適當(dāng)增減后的調(diào)整數(shù)據(jù)作為新的預(yù)算數(shù)據(jù)。這種方法比較依賴往年的數(shù)據(jù)，沒有整合考慮各單位自身收支特點(diǎn)，缺乏科學(xué)性。

在預(yù)算編制的過(guò)程中，各類項(xiàng)目支出具有很強(qiáng)的專業(yè)性和預(yù)測(cè)性，需要單位各個(gè)業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算項(xiàng)目，財(cái)務(wù)部門牽頭審核匯總，在一個(gè)月左右的時(shí)間里完成整合、修改、上報(bào)工作。雖然預(yù)算項(xiàng)目特別是績(jī)效管理項(xiàng)目在上報(bào)時(shí)財(cái)政要求有可行性分析，但是，很多單位的項(xiàng)目可行性分析都是紙上談兵，缺乏科學(xué)論證，甚至年年用的是同一份報(bào)告。有些單位編制的預(yù)算項(xiàng)目沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，為了花錢而花錢。有些單位編制的預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)定位不合理，沒有明確其詳細(xì)用途，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行支出時(shí)不能對(duì)每筆資金進(jìn)行核對(duì)。

（三）執(zhí)行精準(zhǔn)度不高

基層事業(yè)單位應(yīng)按照批復(fù)的預(yù)算安排嚴(yán)格執(zhí)行。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，單位的財(cái)務(wù)部門將批復(fù)的預(yù)算使用額度下發(fā)到各執(zhí)行部門后，各執(zhí)行部門在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)了各種問(wèn)題。有的部門在執(zhí)行時(shí)撇開自己的預(yù)算計(jì)劃，發(fā)生了經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)就來(lái)報(bào)銷，不以預(yù)算計(jì)劃決定支出，而是先支出再匹配預(yù)算項(xiàng)目，造成預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重偏差。有的部門在預(yù)算編制時(shí)論證不充分，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中用途變更或者計(jì)劃金額嚴(yán)重不足的情況，這就需要財(cái)務(wù)部門調(diào)整預(yù)算計(jì)劃甚至追加預(yù)算。比如，很多單位的采購(gòu)預(yù)算精準(zhǔn)度就不高，根據(jù)市財(cái)政數(shù)據(jù)有一年甚至出現(xiàn)追加采購(gòu)金額是預(yù)算“二下”采購(gòu)金額3倍的情況。還有的單位預(yù)算執(zhí)行時(shí)間偏后，在年末為了減少結(jié)余資金而突擊花錢，大筆資金支出集中在11、12月份，市財(cái)政局為此特別提出了9月份預(yù)算支出率75%的目標(biāo)，但仍有很多單位達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）預(yù)算績(jī)效缺乏有效評(píng)價(jià)

事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是政府財(cái)政部門為了增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性及有效性而制定的評(píng)價(jià)措施，在實(shí)際預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中仍然存在一些不足。首先，目前的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目大多針對(duì)金額較大（如50萬(wàn)元以上）的項(xiàng)目，金額小的項(xiàng)目不在績(jī)效評(píng)價(jià)范圍內(nèi)。此舉雖然節(jié)約了成本，但是有些部門會(huì)為了規(guī)避績(jī)效評(píng)價(jià)而把項(xiàng)目金額控制在限額以內(nèi)。其次，目前，很多基層事業(yè)單位無(wú)法獨(dú)立建立一套預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，而是依靠預(yù)算編制系統(tǒng)中的績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)完成績(jī)效評(píng)價(jià)。該系統(tǒng)從數(shù)量指標(biāo)到效益指標(biāo)均有涉及，但是，基層事業(yè)單位工作人員知識(shí)水平、綜合能力有限，上報(bào)的指標(biāo)五花八門，簡(jiǎn)單的、容易達(dá)成的、定性定量的指標(biāo)偏多，而關(guān)鍵的、有難度的指標(biāo)很少。上級(jí)財(cái)政部門對(duì)各單位的實(shí)際情況做不到了如指掌，審核標(biāo)準(zhǔn)比較粗獷，一些不科學(xué)、不具備實(shí)際操作性的指標(biāo)通過(guò)了審核，直接影響了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，提高人員素質(zhì)

為了保障預(yù)算管理工作的順利進(jìn)行，基層事業(yè)單位需要增強(qiáng)預(yù)算管理的思想認(rèn)識(shí)，提高人員素質(zhì)。第一，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)管理工作人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，讓財(cái)務(wù)管理人員從思想上重視預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)期工作能力，推動(dòng)預(yù)算管理的開展，提高預(yù)算管理工作效率。第二，應(yīng)加強(qiáng)基層事業(yè)單位各部門相關(guān)人員的培訓(xùn)。預(yù)算管理工作僅僅依靠財(cái)務(wù)人員來(lái)實(shí)現(xiàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要由財(cái)務(wù)部門牽頭，通過(guò)各部門相關(guān)人員相互配合，共同努力，才能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理的績(jī)效目標(biāo)。這就要求各部門相關(guān)人員都要轉(zhuǎn)變思想觀念，充分利用學(xué)習(xí)文件、組織培訓(xùn)等多種渠道強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，提高工作人員素質(zhì)，使預(yù)算管理的理念深入人心，形成講預(yù)算、重績(jī)效的良好工作氛圍。第三，應(yīng)加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人預(yù)算管理知識(shí)的培訓(xùn)，避免象征性履行簽字權(quán)，能對(duì)預(yù)算方案的可行性、合理性進(jìn)行宏觀的，長(zhǎng)期的指導(dǎo)。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制合理性，強(qiáng)化制度建設(shè)

預(yù)算編制既是預(yù)算管理的核心，也是基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的起點(diǎn)。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的環(huán)境下，預(yù)算編制更是重中之重，需要事業(yè)單位落實(shí)其科學(xué)性與合理性。第一，在預(yù)算編制工作中，應(yīng)科學(xué)合理安排預(yù)算內(nèi)容，在各部門申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目時(shí)審核其可行性方案;從單位自身頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略角度出發(fā)，統(tǒng)籌各部門預(yù)算計(jì)劃，形成整體方案。遵循“量入為出、收支平衡、保證重點(diǎn)、效益優(yōu)先”的原則，優(yōu)先保障公用經(jīng)費(fèi)及人員經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先安排經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的重點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。第二，在編制預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，若有支出標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的按照標(biāo)準(zhǔn)制定即可;若沒有文件標(biāo)準(zhǔn)，但有往年發(fā)生的項(xiàng)目用以參考的，可以將以前年度的數(shù)據(jù)作為基數(shù)，結(jié)合單位宏觀規(guī)劃與來(lái)年工作計(jì)劃，對(duì)調(diào)整后的項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析;若是新增項(xiàng)目金額較小的，在分析其必要性后可適當(dāng)安排具有浮動(dòng)額度的項(xiàng)目資金，保持實(shí)際操作的靈活性。第三，對(duì)于新建重大績(jī)效項(xiàng)目，可以通過(guò)新增重大項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審的方式，由單位預(yù)算管理小組對(duì)預(yù)算事項(xiàng)的目的、用途和效果等方面進(jìn)行綜合立項(xiàng)評(píng)審。對(duì)于單位不具有相應(yīng)評(píng)審能力的，應(yīng)委托外部專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審。第四，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，建立適用于基層事業(yè)單位的預(yù)算管理制度，結(jié)合本單位實(shí)際情況，在制度中明確各部門在預(yù)算編制工作中的具體工作、責(zé)任人及考核辦法等。完善、有效的制度是預(yù)算編制工作高效開展的保證。

（三）預(yù)算執(zhí)行需剛?cè)岵?jì)，提高執(zhí)行力

基層事業(yè)單位在預(yù)算管理的執(zhí)行過(guò)程中，需嚴(yán)格按照先有預(yù)算計(jì)劃后有資金支出的剛性要求，結(jié)合財(cái)政把控整體額度，調(diào)整靈活的柔性操作，加快單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。第一，基層事業(yè)單位預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，可以組織預(yù)算管理小組進(jìn)行分解后將指標(biāo)下發(fā)給各部門，并要求其在發(fā)生支出時(shí)先履行預(yù)算支出審批手續(xù)，再辦理支出結(jié)算業(yè)務(wù)，把支出嚴(yán)格控制在預(yù)算范圍內(nèi)。第二，為避免出現(xiàn)預(yù)算支出前松后緊、年底突擊花錢的現(xiàn)象，基層事業(yè)單位需要合理安排支出時(shí)間。除按預(yù)算計(jì)劃必須在某一時(shí)段支出的部分外，其他有時(shí)間段的項(xiàng)目支出盡早不盡晚，盡量做到月清月結(jié)。第三，完善預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行控制體系，以季度或者月份為單位，及時(shí)公開各部門或各單位的預(yù)算執(zhí)行率。對(duì)預(yù)算執(zhí)行率進(jìn)度好的單位或部門予以嘉獎(jiǎng)，對(duì)執(zhí)行率偏低的單位或部門進(jìn)行督促。第四，對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算達(dá)到預(yù)定目標(biāo)后產(chǎn)生的節(jié)約資金，單位預(yù)算管理小組可以給予一定的政策優(yōu)惠，如讓其靈活安排用途或結(jié)轉(zhuǎn)明年累計(jì)額度，以增強(qiáng)基層預(yù)算單位及部門節(jié)約財(cái)政資金的積極性。

（四）構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算評(píng)價(jià)體系，完善績(jī)效評(píng)價(jià)

第一，基層事業(yè)單位要把財(cái)政的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與內(nèi)控自我評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，覆蓋全部單位預(yù)算項(xiàng)目。還可以在評(píng)價(jià)系統(tǒng)里設(shè)置群眾滿意度的指標(biāo)，由社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，在接受社會(huì)監(jiān)督的同時(shí)，體現(xiàn)評(píng)價(jià)體系的公正性。第二，在預(yù)算項(xiàng)目支出執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)以項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)為方向，根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象、內(nèi)容的不同，開展事前、事中、事后評(píng)價(jià)。在編制預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，預(yù)算管理小組應(yīng)及時(shí)對(duì)其進(jìn)行事前評(píng)價(jià)，保證預(yù)算項(xiàng)目的合理性，從而增強(qiáng)財(cái)政資金配置的科學(xué)性。通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效項(xiàng)目的事中評(píng)價(jià)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，有則改之，無(wú)則加勉，有效保障預(yù)算項(xiàng)目的順利開展。事后評(píng)價(jià)則是對(duì)預(yù)算績(jī)效項(xiàng)目出具績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，根據(jù)明確的責(zé)任人員和考核標(biāo)準(zhǔn)，將評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效考核掛鉤。對(duì)于結(jié)果中仍然存在的問(wèn)題要啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)理，將責(zé)任追究落到實(shí)處，嚴(yán)禁搞形式、走過(guò)場(chǎng)，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性，強(qiáng)化預(yù)算管理的有效性。

四、結(jié)語(yǔ)

基層事業(yè)單位是構(gòu)成國(guó)家行政事業(yè)管理體系的基石，增強(qiáng)其預(yù)算管理能力，對(duì)提高國(guó)家財(cái)政資金使用效率、增強(qiáng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展能力有十分重要的作用。在開展實(shí)際工作過(guò)程中，基層事業(yè)單位除了增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)外，還應(yīng)在增強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)性、提高預(yù)算執(zhí)行力、建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系等方面制定合理的措施，并使各項(xiàng)措施落到實(shí)處，方能實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

（作者單位為臺(tái)州技師學(xué)院）

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