新政府會計標準體系下事業單位預算管理研究

劉洋

摘 要 隨著權責發生制的引入，政府部門會計標準體系發生了翻天覆地的變化，政府會計思維由原來的“單軌”運行轉變為“雙軌”運行，而事業單位預算管理必然隨著會計體系的變革有所調整。本文闡述新政府會計標準體系下部門預算管理的概念和研究意義，認為目前事業單位存在的問題有重要性認識不到位、預算管理機制不完善、財務人員素質不高、信息系統落后等，并針對問題找出解決措施，以期改善新時期事業單位預算管理工作，提高財政性資金使用效率和效益。

關鍵詞 預算管理 新政府會計制度 事業單位

一、前言

黨的十八屆三中全會首次提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”，為我國新政府會計標準體系的建立指明了方向。而新政府會計制度的正式實施標志著具有中國特色的政府會計標準體系基本建立。政府會計核算與預算管理歷來是不可分割的。部門預算管理一直是我國財政支出管理的重要手段，同時也是事業單位發展的根基和保障。此次政府會計的重大變革必將影響到部門預算的發展方向。例如，新的《預算法》已明確提出“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性” 。雖然《預算法》僅對政府財政部門作編報要求，但研究新會計標準體系下事業單位部門預算管理相關內容符合新政府會計實施初期國家財稅體制改革的要求，十分迫切而有意義。

二、新政府會計標準體系下部門預算管理的界定

圖1 ?新政府會計標準體系下部門預算管理模式

目前，部門預算管理模式主線為“預算編制-預算執行-預算調整-決算”，但隨著新政府會計標準體系的實施，部門預算管理勢必也將帶著“雙軌”運行的影子。新政府會計標準體系包括政府會計基本準則、政府會計具體準則及應用指南（第1-9號）、政府會計制度及部分行業補充規定。按照新政府會計標準體系的規定，一個經濟事項發生將依據兩個核算基礎同時記錄，而兩者差異主要為記錄的時間。部門預算管理作為綜合財政計劃管理，是對財政性資金支付的經濟事項權限管理，不能單純包括“預算會計”所呈現的預算執行情況，預算支出所形成的諸如隱形債務問題、資產準確計量問題、政府運行成本問題等“財務會計”所反映的問題對于財政性資金的使用效率和效益有重大影響，勢必也將成為部門預算管理的重要組成部分。新政府會計標準體系下部門預算管理模式如圖1所示。

三、事業單位預算管理存在的問題

（一）重要性認識不到位

部分事業單位領導和財務人員沒有認識到預算管理的重要性，認為只要上級單位批準了一系列表格就算完成任務了。主要體現在：

1.財務部門獨攬預算管理職責。大多數事業單位由財務部門承擔預算管理職能。財務部門由于長期與數字打交道，缺乏對單位整體業務情況的了解，只能閉門造車編預算。雖然有些單位成立了相關預算管理委員會，但多為走形式、走過場，對具體的預算管理產生到實質性影響。

2.預算支出沒有績效意識。部分事業單位為了提高預算執行率，講求花錢效率，不講求花錢效益，年底突擊花錢情況普遍。雖然財政部已于2018年出臺全面實施績效管理的意見，但大多數事業單位對預算績效管理的理解不夠透徹，績效目標制定粗放含糊，支出沒有績效意識，預算績效管理并未落到實處。

3.預算調整隨意性較大。部分事業單位忽視預算調整程序，單位權限內的預算調整隨意性較大。有些單位想花錢時，寫了預算調整申請就能花;有些單位先花錢再湊預算或先花錢再調整預算，程序倒置。甚至有時出現同一筆資金，反復調整資金支出方向的情況，預算管理很不嚴肅，約束性大大削弱。

（二）預算管理機制不完善

目前，有些單位雖然已嚴格執行新政府會計制度，但很多與預算管理相關的管理機制沒有跟上或原本設置不科學，執行中不順暢。主要包括：

1.相關制度修訂未完成。政府會計改革后，有些相關制度并未修訂。例如，《事業單位財務規則》未修訂，導致決算仍保留了“事業基金”等與政府會計制度相沖突的概念。諸如此類，由于新舊重疊的執行依據存在，財務人員較難把握預算管理工作內容，實施起來也有些混亂。

2.機制之間銜接度不高。雖然近幾年預決算圍繞部門預算管理及相關政策制度改革的新情況、新要求做了部分修訂，但由于預算、決算、政府財務報告等分屬不同的管理部門，軟件也并非同一廠商，幾套報表自成體系，銜接度不高。同時，用款計劃對于預算執行的指導約束性不強，常出現按計劃請款卻遲遲不用款的情況。

3.跨“類級”調整難實現。自《政府預算支出經濟分類科目》實施后，涉及“類級”調整的需報財政部批準，但實際中“資本性支出”調整較難實現。由于資產從招標至完成采購需要大量時間，政采價格又常出現浮動，導致結算時間常晚于規定的預算調整截止期限（8月左右），出現了跨“類級”調整較難獲批，因而不能完成預算的情況。

（三）財務人員素質不高

事業單位之前的財務核算以收付實現制為主，賬目設置簡單，會計工作容易上手，財務人員素質普遍不高，出現了以下問題：

1.預算編制內容不準確。有些財務人員未分解下放預算或未進行充分的可行性調研，導致預算內容與實際業務嚴重脫節。例如，單位存在結轉資金，仍不斷申請當年財政預算，造成存量資金越滾越大;或是資產預算編制不實，導致后期為了執行預算而采購閑置資產或無預算采購急需資產等情況。財務人員依賴預算調整流程來解決編制階段的“失誤”，編制內容不準確也就成了慣性“失誤”。

2.缺乏財務數據信息挖掘，財務分析不到位。各單位每年都按規定辛苦編報決算數據，但財務人員在挖掘、分析、運用決算數據方面做得不夠好，報告數據利用率較低。多數單位僅滿足于模板化的分析報告，分析時不針對單位特點、不關注政策變化。例如，在政府財務報告出臺后，未能利用報告數據挖掘資產存量、壞賬情況、債務規模等方面的變化情況。

3.不注重專業能力的提升。許多財務人員只懂自己崗位的機械化分錄，從不思考預算管理整體脈絡體系，對預算管理的新政策、新要求理解不透徹。政府會計改革后，各事業單位涌現的離職潮和招聘潮暴露了目前事業單位財務人員專業能力不足。許多財務人員無法適應財稅體制改革要求，也不注重繼續教育，預算管理工作馬虎了事。

（四）信息系統落后

部分事業單位認為預算管理系統開發成本太高，不愿花錢投入，導致預算管理效率低、效果差等問題。主要體現在：

1.預算執行控制不到位。部分事業單位雖編制了切合實際的預算，但執行過程中缺乏有效的預算管理系統，僅靠人工控制預算執行，導致經常性的超預算支出或執行率較低的情況，預算執行未得到有效控制。

2.統計工作負擔較大。隨著上級部門績效監控、預算執行率上報等年中統計工作頻率增加，各事業單位對預算執行實時數據的要求越來越高。如果沒有專門的預算管理系統，每一次統計都是一次賬務取數、整理的復雜過程，財務人員負擔較大。

3.預算數據質量不高。隨著近兩年中央財政改革力度的加大及會計制度改革的影響，預算常常與年底結賬、決算布置等工作重疊。留給基層單位從下達通知到上報預算的時間常常只有兩三天。單靠人工處理預算管理工作難以保證數據輸出的準確性、及時性、真實性。沒有信息系統的支持，又受限于有限的時間倉促編報，預算數據質量大打折扣。

四、加強事業單位預算管理的措施

（一）明確職責劃分，提高思想認識

政府會計制度改革后，預算管理工作貫穿全年，覆蓋到事業單位的各個部門。雖然財務部門仍然是主導部門，但具體內容離不開單位各個部門的有效配合。例如，預算績效目標的設定、預算績效執行監控、預算執行率的控制、資產折舊的計提等等。各單位應根據本單位實際情況將預算管理工作責任框架鋪開，切不可財務部門一手包攬全部任務。事業單位各部門尤其是“一把手”應及時了解預算管理改革方向及涉及范疇，高度重視預算管理工作，認真設定績效目標，增強支出績效意識，規范預算執行及調整程序，強化預算約束。

（二）完善配套制度，規范管理機制

政府會計制度改革后，會計核算基礎、核算方式、會計要素等都發生了巨大變化。完善預算管理配套制度，構建改革后的預算管理框架十分必要。第一，盡快修訂并調整與新會計制度相沖突的事項，如《事業單位財務規則》、決算填報等等。第二，補充完善原有的管理機制，如加強國庫用款計劃與預算支出的關聯度監督，在“類級”調整上適當放寬因政府采購價格浮動造成的調整事項等等。第三，將零散的預算管理制度整合形成預算管理框架。預算管理框架不僅應涵蓋預算會計當年事項，還應充分考慮預算支出所形成資產的后續管理、跨年度項目分期支付形成的假結余等情況，形成一套完整的預算管理體系，指導基層財務人員高質高效完成預算管理工作。

（三）加強業務學習，選拔專業人才

專業人員的素質高低直接影響預算管理工作的效果。此次政府會計的重大改革，從核算基礎上改變了以前做賬的思維，推翻以前的財務體系重新設置，倒逼財務人員通過在線課堂、面授、自學等方式加強業務知識的學習，預算管理業務學習氛圍有所增強。單位在學習內容時可以注重偏向預算管理制度、預算管理軟件操作、Excel等數據處理工具等方面，有效提高專業人員預算管理工作所需素養和技能。同時，事業單位應鼓勵財務部門選拔專業人才和精英骨干，帶頭做好預算管理工作，結合新政府會計制度和單位管理工作的實際情況對本單位的預算管理工作流程進行調整更新，營造良好的整體學習氛圍，切實提高預算管理工作質量。

（四）升級信息系統，提高工作效率

政府會計改革后，會計核算“雙軌制”運行，迫使每家單位都必須重新考慮財務信息系統的設置。建議單位加大預算相關信息系統的投入，從3個方面升級系統。第一，優化賬務系統科目設置。中央級事業單位大多數財務信息系統設置簡單，僅滿足日常收支核算功能，科目設置二維平面化比較普遍。建議將預算年度信息、收支功能分類科目信息、支出經濟分類信息納入輔助核算中，提高預算管理取數的效率。第二，增加預算執行控制。建議將預算執行中的申請、審批、調整等流程嵌入信息系統中，通過信息化管理手段，強化預算執行控制，加大預算管控力度。第三，有條件的單位建議新增資產管理、績效管理、合同管理等內容，進一步加大預算管理信息系統建設力度。

五、結語

新政府會計標準體系下，事業單位預算管理帶著“雙軌”運行的影子，形成了新的預算管理框架。針對當前問題，我們應該明確職責劃、提高思想認識，完善配套制度、規范管理機制，加強業務學習、選拔專業人才，升級信息系統、提高工作效率等措施，改善新時期事業單位部門預算管理，提高財政性資金使用效率和效益。

（作者單位為商務部國際貿易經濟合作研究院）

參考文獻

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