政府生態文明建設淺議

宋萌萌

摘 要：作為保障環境法治體系良好運行的倒逼機制，政府生態文明建設隨著環境立法的不斷更新而逐步發展，雖然政府生態文明建設的理論研究一直沒有中斷，但無論是理論上還是實踐中，政府生態文明建設仍然存在著缺乏龍頭法、缺乏公眾參與、制度合力若、智庫分配不均等問題。為走出當前困境，政府生態文明建設應從生態環境規劃、生態環境保護、生態環境治理三個方面進行優化，以此推進生態文明法治建設。

關鍵詞：生態文明;環境保護;法制建設

一、政府生態文明建設研究的理論研究

廣義上說，生態文明建設在我國一直沒有中斷過。國內研究的基本發展趨勢，一是從整體上看，我國理論界目前將生態環境看作一個整體并上升到人類文明的高度，其研究重點是對生態文明全方位建設的研究，而不僅僅是研究環境保護這個單一的層面。二是高度認同應摒棄以點源化、末端化和碎片化調整機制為特征的傳統生態法治布局，由點到面，認為應該建立健全系統化、法治化、科學化的生態環境建設機制。三是地方政府生態文明建設的研究正在逐步開展。但客觀上說，目前，還沒有對生態文明建設法治保障的完整體系進行系統研究，無法查漏補缺，因而會影響到生態文明建設法治保障的整體推進。

第一，生態文明建設的基礎理論研究還須取得更多實質性進展。經濟轉型等既是環保法得以實現的結果，也是其順利推進的原因。生態文明建設研究需要更寬廣的視野、更堅實的理論基礎，才能找出更明確的癥結，開出更有效的藥方。當前的研究還存在局部和碎片化的特征，規范的應然邏輯還有待進一步關注。

第二，具體環保法律制度的研究有待深化、細化。在生態文明建設中，環境公益訴訟制度、環境信息公開制度以及水環境治理、生態補償機制、環境污染第三方治理、綠色發展評估制度等，都是環保法實現的重要環節或重要方面。這些具體制度的研究目前還略為粗糙，特別是結合地方實際和具體實踐的研究，還表現得較為薄弱。

第三，生態文明建設落實的“地方化”研究有待強化。在地方經濟社會發展中，傳統的環境問題（如環境污染與經濟問題、環境污染的整體性與經濟效益的局部性等）與新問題（如公益訴訟、技術評估意見、環境修復費用的計算及其使用、監督問題等）還須要在法治的框架內予以準確應對。

二、江蘇省生態文明建設存在的主要問題

（一）缺乏龍頭法，機械復制與宏觀宣示的地方立法較多

《江蘇省環境保護條例》被廢止后，生態環境具體立法“群龍無首”，整個法律體系出現了紊亂狀態。同時，江蘇現有的生態文明建設法律制度也大多偏向原則性的宏觀宣示，缺乏細致規范與深入落實。設區的市在立法結構片面追求“高大上”的情況較為嚴重，各種生態環境地方立法片面追求結構的完整性，許多能夠通過“決定”等立法形式解決的事項卻在立法時追求“條例”等“結構完整”的立法形式，造成立法的機械復制、重復立法。

（二）公眾參與不足

江蘇在生態環境立法中已經高度重視相關領域專家學者的專業性意見，在立法過程中也將他們積極吸納進來。但是，江蘇在立法過程中公眾參與方面還存在一定的不足。這種不足主要集中在兩個方面：一是公眾參與渠道的不足;二是公眾參與能力的不足。

（三）在形成更為強大的制度合力方面仍存在明顯不足

制度合力，有別于傳統將制度設計與制度執行分割，將立法、執法、司法、守法等各環節分割，將各環節內部各要素分割，而是應該將各個部分結合起來，從而形成一種合力，在這種合力中，行政權無疑處于核心地位，圍繞行政權形成與其他權力的良性互動，有助于更好地提升法治核心競爭力。然而，江蘇在形成更為強大的制度合力方面仍存在明顯不足。就目前生態文明建設的基本情況來看，仍然存在的問題有：一是尚未完全形成制度設計與制度執行的合力;二是尚未完全形成法律執行之間的合力。法律執行之間的合力主要指執法與司法之間的合力，即通過完善執法與司法的銜接、加強行政應訴能力，形成執法與司法的相互配合與制約。反之，則兩者自然不能形成合力。主要表現為：行政應訴能力不夠;尚未完全形成行政執法與全民守法的合力;尚未完全形成行政執法與行政監督之間的合力。

（四）智庫資源分布不均衡

江蘇作為科教文化大省，省內具有豐富的專業的高端人才資源，這些人才資源可以作為地方生態環境立法智庫的儲備資源，以為地方生態環境立法提供人力與智力支持。但是這種資源在省內分布極不均衡，如南京、蘇州等地區高校、研究機構林立，必然可以為所在地的生態環境立法提供巨大幫助;反觀蘇北地區高校、研究機構稀少，人才短缺，這些都將制約蘇北地區生態環境立法的發展與進步。

三、促進政府生態文明建設的措施

（一）生態環境規劃

促進政府生態文明建設，須在立法中明確生態環境保護規劃（主要包括總體目標、指標體系、重點領域及重點工程、重點任務、保障機制和措施等）的編制、批準、效力及其實施，及其與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接，并據此落實生態環境保護紅線制度。

（二）生態環境保護

首先，“生態環境保護”應規定生產生活中的一般性保障制度，主要包括制定生態文明建設指標體系（包括生態安全、生態經濟、生態環境、生態人居、生態文化、生態制度等），除此之外，還應含納其他方面，以較為全面的保護措施進行生態文明的建設。

其次，“生態環境保護”還應就其特殊性保護對象作出規范。以江蘇為例，從對象上看，江蘇生態環境治理的地理特殊性主要表現為“一江、一海、兩河、兩湖”。“一江、一海、兩河”構成一個巨大的“井”字，與“兩湖”共同組成江蘇省主要的生態環境建設區域。因此，政府生態文明建設中的立法應針對地方生態環境治理的特殊地理作出回應，在此基礎上，還應該提升其生態治理體系和治理能力法治化建設，這是政府生態文明建設的應有之義。同時，立法應對地方的特殊保護對象，如生態保護特區、生態保護引領區、開發區、產業園區、國家級新區、自貿區以及近岸海域污染防治等作出立法回應，運用法律手段進行強有力的生態保護。

最后，“生態環境保護”還應就其信息公開與公眾參與作出規范。生態環境重大決策、生態環境建設規劃及其執行情況、生態功能區范圍及規范要求、生態環境建設指標體系及績效考核結果、財政資金保障的生態環境建設項目及實施情況、生態補償資金使用和管理情況、社會反映強烈的違法行為查處情況、生態保護紅線的范圍和內容等都應當聽取公眾意見;公民、法人和其他組織發現污染環境和破壞生態行為的，或負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權舉報。

（三）生態環境治理

首先，“生態環境治理”應就其行政保護這一最基本的手段進行規范，主要包括生態環境保護中的行政處罰;生態環境保護中的行政許可;生態環境保護中的行政征收、征用;生態環境保護中的行政收費;生態環境保護中的行政強制;生態環境保護中的行政指導;生態環境保護中的行政約談;生態環境保護中的磋商;生態環境保護中的其他執法手段。

其次，“生態環境治理”應就區域生態環境治理聯動機制及其司法治理等作出規范，主要包括環境公益訴訟制度、生態修復制度、生態補償制度、生態損害賠償制度等，通過多制度聯動，來推進區域水污染、大氣污染聯防聯控。

最后，“生態環境治理”可以引入一些新的治理手段，如生態環境行政裁決。生態環境糾紛自身的特點為行政裁決提供了現實需要。需要強調的是，我國行政裁決制度的回歸與嵌入需要進行全面的體系性重構。

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