教育懲戒權的法理基礎和立法審視

關鍵詞 校園欺凌 懲戒權 治理

基金項目：云南省教育廳科學研究資金項目“云南省小學和初中防治校園欺凌的法制保障研究”（2019J1110）。

作者簡介：唐書娟，云南師范大學文理學院講師，研究方向：法學。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.244

近年來，校園欺凌事件屢見報端。據教育部統計，2017年5至8月共上報68起校園欺凌事件。2018年前11個月，全國檢察機關共批準逮捕的校園涉嫌欺凌和暴力犯罪案件2486件、3788人;提起公訴3494件、5468人，比2017年同期增長了50%以上。

一、懲戒權的缺位是校園欺凌治理面臨的突出問題

校園欺凌的頻發跟處罰過于溫和有關，有效治理校園欺凌，必須強化處罰力度。“沒有懲罰的教育是不完整的教育，沒有懲罰的教育是一種虛弱的教育、脆弱的教育、不負責任的教育。”然而，現實情況卻是對學生的處罰不足，校園欺凌在《刑法》上不是一個罪名，且施暴者大多沒有達到接受刑事處罰的年齡，無法移送司法機關處理，在治理過程中存在相當的難度。因此，要對校園欺凌進行有效防治，應該依賴學校和老師。教育懲戒權有多個主體，包括國家的教育行政管理機關、學校和教師。在以上主體中，教師是與學生日常接觸最為頻繁密切的一個群體，學生違紀行為是相對零散的，教師易于發現，對其懲戒是易于操作且效果良好。遺憾的是，目前我國教師懲戒權缺位是一個不爭的事實，教師因為害怕承擔責任對違紀學生批評教育了事，進而導致欺凌者更加有恃無恐。

二、懲戒權的法理基礎

對于懲戒權是否有明確的授權、是權力還是權利，眾說紛紜，目前學界主要有以下觀點：

一是行政權力說，學校雖然不是政府機關，但是我國教育法律法規有明確授權的情況下，學校成為行政法主體，具有管理學生的權力。例如《中華人民共和國教育法》第28條規定：“學校或其他教育機構有對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或處分。”《中華人民共和國教師法》第8條第5款規定：“制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為，批評和抵制有害于學生健康成長的現象。”教育部部門規章《中小學班主任工作規定》第16條規定：“班主任在日常教育教學管理中，有采取適當方式對學生進行批評教育的權利。”從這些規定可以看出，教師的懲戒權有明確的法律法規的授權，教師對學生違反法律法規、校紀校規的行為有制止和懲戒的權力。

二是準行政權力說，該觀點認為學校與學生之間并不是嚴格意義上的行政關系。因為高校是事業單位，學校作為法律法規授權組織，不是國家行政機關，其屬于行政機關之外的其他行政主體。因此，學校所行使的是準行政權，教師可以作為學校的執行者管理學生。

三是民事權利說，該觀點認為學校、教師和學生之間是一種平等民事關系，教師對學生的管理是基于其職業性權利而存在的。教師對違規學生進行懲戒本身也是在向學生提供一種基本的教育形式。

四是折中說，該觀點認為教師懲戒權既是權力也是權利，具有二元的雙重性質。教師與學生之間不僅存在高校授權下的行政關系，還存在基于職業性權利而單獨存在的民事關系。勞凱聲教授在《變革社會中的教育權與受教育權：教育法學基本問題的研究》一書中指出：“懲戒權是教師權力的重要組成部分。顧名思義，懲戒權是教師依法對學生進行懲戒的權力！在一定程度上，它也是教師的一種權利。作為教師，有權對教育活動的整個過程施加某種影響和控制，有權做出職責范圍內的專業性行為。這是教師的職業性權利之一，也是教育活動中教師必要的權力之一，是隨著教師這一專業身份的獲得而取得的。”

以上各種觀點，筆者比較贊同第一種，行政法上被授權的組織指法律、法規和規章將某項或某方面的行政職權以法定的方式授予給除行政機關以外的組織以行使行政職權的。判斷一個組織是否屬于被授權組織，要從相應的法律法規中尋找法律依據，如果有法律依據，就屬于被授權的組織，如果沒有，那就不屬于被授權組織，不具備行政主體資格。據此，學校在有教育法律法規明確授權的情況下，在法律法規規定的范圍內（管理、懲戒學生等方面）具備行政主體的資格，教師是執行者。雖然我國現行法律里沒有明確提出懲戒權的概念，但是懲戒權作為教育管理權的一部分，在法律法規授權范圍內應該行使懲戒權，懲戒權既是權力也是義務，學校教師既不能濫用，也不能不用。

三、對教育懲戒權的反思

目前關于教師懲戒權最為嚴重的問題是缺位，懲戒權是一項權力，是教師必須履行的職責，權力不能放棄。然而，現實情況是教師因害怕承擔責任導致教師不愿或不敢使用懲戒權。教師懲戒權缺位是由以下原因導致的：

（一）缺乏細致完整的法律依據

教師懲戒權是教育管理權的一部分，在教育法律法規有明確授權。但是這些法律法規只是籠統地規定教師有管理學生的權力包括制止學生的違規行為、獎勵和處分學生。教育部的部門規章和地方性法規并沒有對懲戒權的定義、適用范圍、實施懲戒權的主體、懲戒的方式、具體程序、懲戒的監督與救濟機制等做出規定，沒有形成細致完整的法律體系。因此，造成了一種困境：教師懲戒權力來源正當，但是權力行使無法可依導致權的無法實現。在無法可依的情況下行使懲戒權，一旦出現問題，教師的權益無法得到保障。

（二）社會輿論混淆了懲戒權和體罰

近年來，一些教師體罰學生的極端案例被報道出來出現了社會輿論一邊倒的現象，社會對教師懲戒權寬容度變低，把懲戒和體罰混為一談。無論是班主任令全班同學互抽耳光，還是因教師用書本砸學生導致學生骨折，抑或是老師讓學生撐傘，這些行為并不是嚴格意義上的懲戒，而是體罰。特別是自上個世紀以來片面地引入西方的“快樂學習法”“愛的教育”和“鼓勵學習法”，這些教育迎合了獨生子女家庭的需求，一味姑息縱容、溺愛遷就的態度給學校教育帶來了很大的沖擊，一旦教師行使懲戒權發生安全問題，社會輿論和家長總會一邊倒地對老師進行撻伐。再經過媒體宣傳報道，更是加深了懲戒權的負面影響，甚至把懲戒權妖魔化，導致教師不愿管甚至不敢管學生。因此，在學生違紀甚至發生極其嚴重的校園欺凌事件時，教育懲戒權處于失語狀態，對欺凌者無追究，對負有管理職責的教師也無追責。

（三）中小學教師考核體系過于單一

中小學教師特別是班主任的評價體系過于單一，以學生的考試成績為主。學校忽視了對學生除學習以外的能力和素質的培養，只要所帶班級的成績進步了，這個老師就是好老師，至于學生的道德修養、身體素質等反而成了次要問題。

（四）教師法律意識淡薄

無規在前，失范必然在后。在法律規定不明確的情況下，教師對懲戒權的認識也導致其行為偏差：一是把體罰當做懲戒使用;二是放棄使用懲戒權，對學生的違紀行為聽之任之。這兩種極端做法都是在教師無法可依的情況下導致日常的管理行為出現偏差。

四、教育懲戒權的立法思考

完善相關立法是教育懲戒權合理使用的前提條件。雖然我國的《義務教育法》《教師法》等法律法規授予學校和教師對學生的管理權，但是并沒有明確提出“懲戒權”的概念，因此，建議對部分條文進行微調，把懲戒權明確地寫入教育法律法規。在有上位法的一般性規定的情況下，教育部和各個地區可通過部門規章、地方性法規、地方政府規章的形式再進行細化，形成完整細致的法律體系。

（一）對懲戒權的內涵和外延做出明確界定

通過明確哪些行為屬于懲戒、哪些行為不屬于懲戒，把懲戒和體罰做出明確界定。一旦以法律的形式將二者的界限區分開來，學校和教師在行使懲戒權時就不易混淆，從而大大降低教師侵犯學生權益的風險。

（二）明確行使懲戒權的主體

應當對兩個問題予以規制：一是哪些教育階段的學校擁有懲戒權，筆者認為，幼兒園因其學生智力和身體的發育情況特殊不能擁有懲戒權，因而擁有懲戒權的學校應當涵蓋小學、中學和大專院校。二是明確不同性質的學校和教師懲戒權資格問題。例如：除了公立學校，私立學校是否有懲戒權，除了具有正式編制的老師，實習教師和見習教師是否擁有懲戒權。

（三） 細化懲戒方式

應明確視學生違紀情節輕重可以采取的懲戒方式，歐美和我國臺灣地區關于懲戒方式、范圍等為我國的教育懲戒立法提供了有益的借鑒。在這些國家和地區，學生違紀按情節輕重會受到不同的處罰：一般違紀的處罰包括口頭懲戒、聯系家長、調整座位或班級、剝奪某種權限（例如不允許參加課外活動）、適當增加額外作業等;嚴重違紀的處罰包括體罰（英國規定某些情況下可以打手心和鞭打男生臀部）、停課、勒令轉校、家長或監護人怠忽管教、開除、移送司法機關等。

（四）建立懲戒程序

教師行使懲戒權的基本程序應當包括前期學生違紀事實的認定、中期懲戒實施、后期的跟蹤和心理輔導。違紀事實的認定應該遵循事實清楚，證據清晰的原則。實施懲戒的主體是教師和學校，教師享有對學生輕微的、影響不大的懲戒權，而把比較嚴重的懲戒權保留在學校或校長手中。執行懲戒后，應跟蹤被懲戒學生的心理狀態，發現異常，要及時進行心理輔導。

（五）完善權力監督機制

包括事前和事后的監督機制。事前的監督機制應規定教師行使懲戒權應當遵守的程序，例如在進行一般懲戒時應該有第三方教師監督。事后的監督機制是在學校設立申訴委員會，申訴委員會應由教育主管部門人員、學校教師、家長代表和學生代表組成。學生如果對懲戒不服，可以提請申訴，既能保障懲戒權的有效施行，又不致侵犯學生權益。

五、結語

要使教師懲戒權在防治校園欺凌事件中發揮真正的作用，除了完善相關立法外，一是要加強對懲戒權的宣傳;二是要逐漸改變我國以成績作為衡量教師工作的主要標準的應試教育體制;三是加大對教師的法制教育。在尊重青少年的成長規律、身心健康的前提下合法、合理地使用教師懲戒權。

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