科學事業單位內部控制體系構建研究

田夢懿

【摘要】科學事業單位從事探索性、創造性科學研究活動，具有知識和人才獨特優勢，是實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的重要力量。？本文根據OE所所處的特定環境，對當前單位內部控制管理存在的問題進行分析，著重從內部控制環境、單位風險評估和單位業務活動內部等方面提出改進建議，以促進OE所內部控制的建設。

【關鍵詞】內部控制??科學事業單位??體系構建

一、科學事業單位內部控制概念、要素及目標分析

（一）科學事業單位內部控制的概念

行政事業單位內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。科學事業單位有其特熟悉性，其內部控制為以科研成果作為導向，?在完成國家科技任務的科研活動中，為保障組織權利規范有序、科學運行、防范風險而建立的一整套內部管理系統，具體表現為單位內部建立的各項規章制度、經濟業務的審批流程、內部信息溝通與監督、風險評估與報告等。

（二）科學事業單位內部控制要素分析

企業內部控制五要素包括內部控制環境、控制活動、風險評估、信息與溝通和內部監督，科學事業單位大多也是作為獨立法人單位存在，在經濟活動事項中也必須在市場環境的引導下開展科研生產活動，但科研事業單位處在特殊的經濟環境中，有國家給予財政經費支持，經費不足又必須參與技術研發市場競爭來爭取更多經費。科研事業單位聚焦國家重大需求，不以盈利為絕對發展目標，也就科研事業單位在內部控制具體實施中不同于企業。

（三）科學事業單位內控控制目標分析

內部控制包括五個目標：1.合法合規下運行各種經營管理;2.運營資產的安全;3.真實有效完整的財務報告和其他相關信息;4.經營效率和效果的提高;5.最終實現發展戰略。作為科學事業單位建立和實施內部控制的目標也可按照企業內部控制目標結合具體實際也可分為5個方面：

（1）合法合規是科學事業單位經濟事項的基本保證。與企業控制層面比較來看其范疇相同，作為科學事業單位同樣不能超越國家法律法規，要在其基本框架范圍內進行科研活動。

（2）合理保證科學事業單位資產的安全和使用效益。科學事業單位的資產為國有資產，現金、銀行存款、科研儀器設備等資產都存在被貪污、挪用、盜竊的風險，所以必須加強內部控制，確保單位資產的安全完整。

（3）科學事業單位財務信息和相關報告的完整真實得以保證。財務信息是對單位經濟活動的客觀記錄和反映，完整真實的財務信息才能使管理層有效掌握運營進展，也是責任解脫的重要手段。真實完整的財務信息都需要內部控制的保證。

（4）需有效防范舞弊和預防腐敗。我國的科學事業單位掌握了大量的公共資源，由于監督力度不力等因素，在公共資源的分配過程中舞弊和貪污事件時有發生，對納稅人也是種不負責任的行為，更甚于是對國家公共資源的極大浪費。對該項內部控制的加強是科學事業單位內部控制的重要目標。

（5）不斷提高公共服務的效率和效果。科學事業單位作為國家投入和建立的資源集中單位，有其整體責任使命。其為社會提供科研公共服務的效率和效果直接影響職責履行的好壞。其職責的最終履行是通過內部控制體系的建立健全來促進的。

二、OE所內部控制存在的問題

（一）內部控制環境存在的問題

在內部機構設置方面，OE所設立了八個職能處，由科技處下轄管理十一個研究室和四個試制加工中心，也結合了業務特點對內設機構進行設置，從表面上看明確了職責權限。但從中國現有科學事業單位的傳統來看，課題制為主導的研究氛圍必然影響科研管理部門權限，很多科研任務無法按計劃開展。

（二）風險評估存在的問題

從OE所實際運行情況來分析，當科研任務新領域的競爭時，管理層更多的是采取風險避免措施，保守且不利于單位長遠發展，缺乏有效的整體風險應對規劃，靜態風險更是全面避免。在研發新領域的風險分析中，過多考慮資金投入、人力投入以及資產投入等風險，其決策也受該分析政策的影響。但在現實中科研領域的研發往往是存在風險的，不是一再回避，而是應該采取有效的分析手段對該經濟活動事項進行全方位地分析，權衡得失，科學是允許失敗的，沒有一次性成功的科學。各管理部門應從外部風險和內部風險進行分析，制定風險防范策略和措施，分析科學研發工作中的風險。相容崗位部分尚未相互分離，OE所基本確保了不相容崗位相互分離，建立了相應的分離措施，但在部分崗位上尚未做到不相容崗位分離。

（三）內部控制活動存在的問題

財政預算執行率不高一直是OE所存在的問題，單位年度經費實施預算編制滯后，每年二季度預算下發，前期工作相對滯緩，預算編制沒有真正考慮標準和程序，以經費使用超支與否作為評判標準，未建立績效評價體系。以使用國庫集中支付項目的預算評價來看，按類款項使用預算經費，很多科研項目的預算完全“拍腦袋”，到實際使用時與項目預算無法完全對應，很多經費不能及時支付，造成預算執行率低下，被財政部通報批評。在人力資源政策方面，在年底員工績效考核上流于形式，還是按照傳統的課題負責人獎勵制實施。這些人事考核及分配體系極大影響了新進員工的積極性。

三、應對措施及內部控制體系構建

針對OE所內部控制的存在的問題，對內部控制業務具體活動事項進行構建，使各項工作能夠在事前、事中和事后都能夠得到有效的控制。

（一）內部環境控制建設

1.內部控制部門職責進一步明確

OE所現主要由八個職能處，根據現有編制將文書檔案、科技、人事、資產、財務、保密、質量和內部審計工作明確，有效梳理各類經濟活動事項、業務環節明確、風險策略確定、相應并及時健全內控制度和實施措施，督促所有在職員工認真執行所有內控體系規定。以質量內控職責體系為例，質量體系作為軍工科研裝備任務必要認證條件，必須建立明確的質量責任體系的建立。另外，傳統的課題制已不適用于單位的整體發展，現電子口、航天口的單位已基本實現項目統籌管理，一方面科研人員安心于自身工作的開展，另一方面也便于資源的集中調配，提高科研生產效率。

2.加強內部控制有效執行

各職能處室梳理本部門業務流程，包括工作、資產管理工作、基建建設工作、簽入簽出合同管理、政府采購管理、科研生產管理等項經濟活動的匯總分析，每個業務環節點都有明確的執行機制和監督機制，根據運作環境和實施情況細化每個業務流程。單位良好的內部控制必須由完善的內控制度，如各種財務內控制度、人事內控制度、資產內控制度、科研內控制度、質量內控制度等，這些制度的制定和修訂并加以有效實施才能保證內部控制體系真正的貫徹實施，同時制定監督和獎懲方案，才能形成內控執行機制。

（二）風險評估內部控制建設

1.制定內部控制風險目標

事業單位往往忽略此項工作，通過分析認為應當制作符合單位實施條件的風險控制對象，才進而確定風險目標，對每個控制對象的風險目標有側重點，如：銀行資金支付的控制目標是確保在單位審批權限內支付資金并確保其完整安全，基建項目的控制目標則是在確保工程質量達標的情況下不超出預算控制范圍。OE所應重點關注科研業務開展層面的風險控制，研發領域的與時俱進，科研設備材料等采購的質量把關，合同簽入簽出的管理、科研任務節點完成情況等，這樣才能有效制定符合本單位風險控制的應對措施。

2.內部控制風險分析及應對措施

內部控制風險分析必須基于風險識別的基礎上，以定量分析、定性分析兩種方法對各種風險發生的可能性以及對單位戰略目標實現的影響程度和狀況進行全方位的綜合評價，以便為制定風險應對策略、應對措施的選擇提供詳細分析。OE所在風險分析報告形成后，各相關部門提出解決方案，經管理層評價分析后選擇最能滿足戰略需求和效益的方案予以實施。在保密內部控制上，對所有泄密事項必須實行風險全規避，在對外投資上根據市場環境和相應技術平臺運作的可能性盡量選擇低風險的方案，如果從長遠的戰略角度出發，可以適當的采用風險承受方案，以確保未來的整體發展。以上應對策略的選擇，還需要各職能處室有針對性地設計風險控制方法給以保障。

3.進一步將不相容崗位分離

明確職責權限，特別是采購事項，科研人員只負責技術研發，采購事項不再參與，科研人員根據項目進展和項目預算提出采購指標后，資產采購部門負責按照國家相應法律法規政策進行采購，將購買行為與使用行為分離。

（三）業務活動內部控制

1.提高預算執行率

各部門和各課題組要根據項目的來源和性質的不同，分別按照相應的專項經費管理辦法要求，嚴格按批準的《經費預算書》的預算科目和預算額度控制使用，準確計算直接費和間接費并予以分類。財務處作為核算部門應全面掌握不同科研項目經費的預算口徑和額度，要大力降低成本，量入為出，避免赤字運行，嚴禁超預算開支各類費用。對大型設備、級別較高的材料、外協外包等作出具體執行問題分析，找出財政預算執行緩慢的原因，如招標未完成，設備禁運，施工設計變更等問題，及時解決問題，不是單純的催報，不停留于紙面數據分析，深入了解項目進度進而促進財政科研項目預算執行率的上升。

2.優化部門績效獎勵考核控制

績效考核在事業單位的方式方法和執行情況還是比較滯后，現階段對部門考核還是偏重于合同簽訂經費量，個人考核以部門領導意志為主要評判點。績效獎勵考核在當前經濟環境下，各種可實施且有效的考核指標才是發展的重點。OE所必須執行行之有效并不斷改進完善的技術經濟責任目標、職能管理目標考核管理制度以及建立個人考核績效制度，并完善績效獎勵制度。科研基礎研究的展開、應用基礎科學的實施、優秀人才的凝聚和培養、新領域的開拓都離不開有效的考核指標和激勵政策。根據單位實際運營情況按照研究室分類管理的原則，比如對國家重點實驗室實行科研目標和經濟目標相結合的考核方式，主要考核指標包括：研究水平與貢獻;包括定位、研究方向及承擔國家重要任務情況，代表性研究成果與國際學術影響;隊伍建設與人才培養;包括隊伍結構與創新團隊建設，青年骨干人才、領軍人才的培養，研究生培養;開放交流與運行管理;研究室運行的經濟指標。

四、結語

好的內部控制保證了科學事業單位能優化業務流程，提高科研生產質量，促進平穩發展。科學事業單位如何建立有效的內部控制體系，需要通過借鑒國內外內部控制相關理論，實踐經驗也必不可少。需要各單位找準自身定位，設立合理的目標，根據實際情況探索和設計適合科學事業單位的內控體系，確保國有資產保值增值，不斷提升自身核心競爭力。

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