本科職業教育建設的時代訴求、現實困境與適切路徑

丁晨 閆瑋

[摘要]發展本科職業教育是我國經濟社會高質量發展的必然要求，也是職業教育現代化建設的大勢所趨，更是為人民提供滿意職業教育的重要途徑。當前，我國本科職業教育試點建設工作仍然面臨一些困境，主要包括“次等教育”標簽揮之不去、缺乏完善的本科職業教育制度框架、優勢教育資源集聚度不足、偏離類型教育軌道。因此，要強化政策調適和引導，根治職業教育社會性歧視的痼疾沉疴;完善頂層設計，優化本科職業教育發展的制度環境;推動優質教育資源建設，保障本科職業教育的發展質量;根植類型教育定位，打造高等職業教育升級樣板。

[關鍵詞]本科職業教育;社會歧視;類型教育;高質量發展;頂層設計

[作者簡介]丁晨（1986- ），女，河南孟津人，洛陽理工學院，講師，碩士;閆瑋（1983- ），男，陜西西安人，洛陽理工學院，副教授，碩士。（河南? 洛陽? 471023）

[基金項目]本文系2015年洛陽理工學院校級重點教研項目“面向地方經濟和行業發展專業群建設研究”的階段性研究成果。（課題編號：15JY-009）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）09-0013-07

2019年是我國本科職業教育啟動的元年。在學術界持續多年的討論之后，支持本科職業教育發展的政策和法律相繼落地，為我國構建更加完善的現代職業教育體系奠定了堅實的基礎。2019年2月，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》中，首次提出了“開展本科層次職業教育試點”的工作要求;2019年12月，教育部公布的《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》）中，也增加了實施本科層次職業教育的相關規定。從國家緊鑼密鼓的政策部署情況來看，未來幾年本科職業教育必將成為我國職業教育建設和研究的重點。

一、開展本科職業教育建設的時代訴求

我國開展本科職業教育試點有著深刻的時代背景和邏輯，理清本科職業教育建設發展的時代訴求，既是理解本科職業教育建設意義的關鍵，更是明確本科職業教育辦學定位和發展方向的前提條件。

1.我國經濟高質量發展的必然要求。2017年12月，中央經濟工作會議提出，推動經濟高質量發展是當前和今后一個時期內確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。產業經濟是國民經濟的支柱，我國經濟要實現高質量發展，關鍵在于實現產業經濟的高質量發展，這也正是我國反復強調要深化供給側改革，加快傳統產業轉型升級和新興產業孕育發展的根本原因。現階段，我國傳統產業轉型升級和新興產業孕育發展，都需要高等職業教育向更高層次邁進。一方面，傳統產業轉型升級需要發展本科層次職業教育。傳統產業主要以制造加工業為主，大多具有勞動密集型特征，這類產業對自然資源和勞動力依賴性很強，易對生態環境造成破壞。由于傳統產業的建設年代早，很多生產工藝和技術都已經落后于時代發展，產品科技含量低，市場競爭優勢也日漸喪失。傳統產業轉型升級的關鍵是升級生產技術和工藝，而高新技術的應用、升級和創新都需要高端應用型技術技能人才。在現代化生產技術和工藝趨于尖端化、復雜化、集成化的現實條件下，專科層次的職業教育已經無法滿足傳統產業轉型升級的用人需求，發展本科層次職業教育勢在必行。另一方面，新興產業孕育發展需要發展本科層次職業教育。與傳統產業相比，新興產業大都屬于知識密集型和技術密集型產業，具有技術含量高、產品附加值高、環境污染小、資源要素需求量小等特點。新興產業不僅能輸出高品質的產品和服務，還能催生一系列新業態、新模式和新行業，圍繞新興產業而產生的新經濟已經成為我國經濟高質量發展的重要動力。從某種意義上來說，新興產業是根植于技術和創新的產業，對技術技能人才規格的要求比傳統產業更高。因此，推動新興產業的孕育發展，更要加快高層次職業教育建設的步伐。

2.職業教育現代化發展的大勢所趨。第一，發展本科層次職業教育，契合國家制定的相關教育政策。《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》指出，要優化高等職業教育結構，在辦好現有專科層次高等職業院校的基礎上，發展應用技術類型高校，培養本科層次職業人才。2019年2月，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》指出，要加強創新人才特別是拔尖創新人才的培養，加大應用型、復合型、技術技能型人才培養比重。從國家發布的教育政策來看，開展本科層次職業教育是我國職業教育現代化發展的應有之義。第二，發展本科層次職業教育，是我國職業教育不斷邁向更高層次的必然要求。近年來，新一代信息技術、生物技術、新能源技術、新材料技術、智能制造技術等領域的突破接踵而至，掀起了新一輪科技和產業變革的浪潮。面對科技創新和技術進步不斷加快的時代趨勢，我國必須加快高素質、創新型和復合型技術技能人才的培養，以支撐經濟社會的現代化建設。目前，我國高等職業教育的學歷層次主要是專科，技術技能人才培養規格明顯偏低，已經難以適應高新技術群在經濟社會各領域廣泛應用的現實需要。職業教育要不斷向更高層次邁進，就必然要發展本科層次職業教育。第三，發展本科層次職業教育，是高職教育進入高質量發展階段的內在要求。高端技術技能人才的培養，不僅需要高層次的職業教育，也需要高質量的職業教育。當前科學技術的進步、互聯網的普及將全人類帶入一個知識和信息爆炸的時代，高職教育需要教授的知識和技術越來越艱深。高職教育應該緊跟時代步伐，不斷提高科研和教學的層次，盡可能地為受教育者提供更加深入的理論知識和技術技能教學內容，而這種客觀要求必然需要發展本科乃至更高層次的職業教育。

3.提供人民滿意職業教育的重要途徑。以人民為中心是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，辦好人民滿意的教育是新時代職業教育堅持社會主義辦學方向的根本體現。在我國職業教育蓬勃發展的同時，也存在一系列深層次的矛盾和問題，其中最為突出的就是職業教育學歷層次低、社會地位低、社會滿意度低，受教育者要想進行更高層次的學歷深造，更多需要依賴普通教育的渠道。這種不合理的教育結構不僅極大地限制了職校學生的個人成長，還造成職業教育辦學不得不在一定程度上依附于普通教育，形成次等教育的社會印象，使得大部分家長不愿意讓子女接受職業教育。由此來看，發展本科層次職業教育，其意義絕不僅僅是提高職業學歷教育的層次，更是要向全社會傳遞一個信號：職業教育作為與普通教育同等重要的教育類型，已經從期待變成現實，職業教育將擺脫普通教育的影響，建立起獨立的學歷教育體系。本科層次職業教育建設工作的啟動為高職學生開辟了一條全新的升學路徑，每一個職校學生都能夠在職業教育體系內部完成學歷進階，成長為高端應用型技術技能人才。這種改變不僅會顯著提升職業教育學生成長成才的信心，還會從根本上改變人民群眾對職業教育的認知和印象，增強人民群眾對職業教育重要地位的認同感，提升人民群眾接受職業教育和職業培訓的意愿。

二、現階段我國發展本科職業教育的現實困境

建設本科職業教育是一項全新的事業，沒有傳統框架的束縛是職業教育改革發展的優勢，而缺乏制度規范、實踐經驗和資源積累不足則是現代職業教育體系建設的劣勢。認清現階段我國發展本科職業教育的現實困境，有助于推動本科職業教育盡快走上正軌。

1.陳舊文化觀念束縛，“次等教育”標簽揮之不去。本科職業教育的試點工作2019年才剛啟動，首批獲得教育部批準設立的本科層次職業院校有15所，雖然當前本科職業教育的試點規模有限，但是短期內的象征意義大于實際意義。要清晰地認識到，在本科職業教育建設過程中，仍然面臨著陳舊文化觀念的束縛，“次等教育”的標簽依然存在。

職業教育在教育體系中的地位低于普通教育，是一種全球范圍內的普遍現象，在我國也由來已久。雖然世界上有少數發達國家和地區的職業教育地位較高，但在大多數國家中，職業教育的地位均不如普通教育。一個有趣的佐證是，世界上最著名的高等學府，基本上是綜合型大學或者研究型大學，幾乎沒有職業大學的身影。從畢業生的就業質量看，盡管沒有研究表明普通高校畢業生的就業質量優于高職院校畢業生，但一個顯而易見的事實是，站在國民收入頂端的精英人群，大都來自于綜合型大學或者研究型大學。高層次應用型技術技能人才的收入水平并不低，但與企業高管、學者專家這樣的高端人才類型相比，仍有較大的差距。沒有哪個職業者愿意過早面對收入的“天花板”，如果把教育視為一種投資，接受普通高等教育獲得回報的“想象空間”遠大于接受高等職業教育，這是發展職業教育——尤其是高學歷層次職業教育必須面對的深層困境。分析本科職業教育發展社會環境不佳的原因，大致可以歸結為：一是高層次應用型技術技能人才的總體薪資水平偏低，且增長空間有限;二是文化崇拜在社會各階層人群中普遍存在，以文化知識、邏輯思維見長的職業者與掌握專業技術技能的職業者相比，前者往往更受企業管理者青睞，晉升空間也更大。

2.制度建設乏力，缺乏完善的本科職業教育制度框架。目前本科層次職業教育試點工作剛剛啟動，制度建設積累不足，尤其是缺乏完善的制度框架，會為后續工作的開展埋下諸多隱患。

首先，本科職業教育立法存在局限性。長期以來，職業教育立法工作滯后一直飽受社會各界詬病。可喜的是，2019年12月《修訂草案》在全社會范圍內公開征求意見，邁出了修訂《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）的重要一步。《修訂草案》中首次涉及了本科職業教育辦學，但內容極少，僅有兩處簡短的規定。本科職業教育辦學是一項復雜的工程，即使參照專科職業教育辦學，也會面臨不少新情況，法律規范在賦予辦學主體更多自主權的同時，也會遺留很多問題。特別是《修訂草案》沒有就以往產教融合實踐中一直存在的產權界定、治理框架、資本退出等問題做出規定，也基本沒有涉及混合所有制辦學的法律問題，這些都有可能成為阻礙本科職業院校建設的重要因素。

其次，本科職業教育辦學的質量保障機制缺位。教育部公示的15所本科職業教育試點院校都不是新設立的高等院校，而是由傳統高職院校“升格”而來。從專科到本科，辦學內涵和人才培養規格都會發生顯著變化，如何完善質量保障機制，辦出高水平、高質量的本科職業院校，將會是擺在相關工作者面前的巨大考驗。此外，我國職教高考制度還在醞釀中，專科高職院校的畢業生如何考入本科職業院校，是一個急需解決的現實問題。本科職業院校的辦學定位、社會職能、人才培養規格都與專科高職院校有所不同，那么在辦學過程中，怎樣建立以及建立怎樣的評價機制，以客觀、公正、科學地評價本科職業院校的辦學成效以及所產生的社會效益，也是一個必須盡快解決的復雜問題。

3.優勢教育資源集聚度不足，難以支撐本科職業教育高質量發展。層次越高的教育，對優質教育資源的渴求也就越強烈。本科職業教育是現階段我國更高層次的職業學歷教育，培養的是更高規格的技術技能人才。辦好本科職業教育，需要投入的教育資源，不論是在數量上還是在質量上，都應當超越普通專科職業教育。然而，實際情況是目前正值本科職業教育試點工作啟動之初，支撐本科職業教育發展的優勢教育資源既不充足，也沒有進行優化整合，教育資源投入和建設機制尚未建立。可以預見，未來一段時期內，優勢教育資源匱乏很有可能成為制約本科職業教育高質量發展的重大障礙。

一方面，本科職業教育辦學缺乏足夠的經費支持。2014年《財政部 教育部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》（財教〔2014〕352號）中提出，2017年各地高職院校年生均財政撥款水平應當不低于12000元。但從《2019中國高等職業教育質量年度報告》中匯總的數據來看，全國共有910所公辦高職院校報送了2018年生均撥款情況，其中仍有232所公辦高職院校生均撥款未達到12000元。財政性教育經費是我國高職教育辦學經費的主要來源，生均撥款水平是衡量學校教育經費充足與否的重要指標。在國家財政性教育經費投入逐年加大的背景下，仍有大量公辦高職院校生均撥款水平達不到政策目標，充分說明當前我國財政性教育經費捉襟見肘的狀況。目前，開展本科職業教育試點的院校可以得到中央和省級政府的專項經費支持，辦學經費應當無憂;但未來本科職業教育在全國進一步擴大試點時，是否仍能獲得足夠的教育經費支持，將打一個大大的問號。另一方面，本科職業教育辦學還缺乏足量的優質教育資源支持。高職教育需要多種教育資源支持，如優質師資、基礎設施、教材教具、實訓基地等，每一項都不可或缺。長期以來，我國高職教育資源都是以匹配專科層次職業教育的規格來規劃和建設的，如今啟動了本科職業教育試點工作，試點院校原有的優勢教育資源尚不充沛，在高職教育經費投入不足的情況下，未來本科職業教育要建設足量的優質教育資源，會面臨諸多困難。

4.陷入“升本”式運動漩渦，偏離類型教育軌道。國家啟動實施本科層次職業教育試點，是在高職教育領域釋放了一個重大“利好”：一方面，辦學實力強、教學條件好、教育資源積累豐厚的高職院校有望升格成本科職業院校;另一方面，職教集團、企業等社會主體在滿足國家規定的辦學標準的前提下，可以設立本科職業院校。可以說，開展本科職業教育試點為高職院校帶來了新的發展機遇。正因如此，更加需要清醒地認識到，誘人的機遇很容易導致一哄而上、盲目跟風的亂象頻出。再加上高校行政化問題由來已久，不同層次的高等院校，對應著不同的行政級別，所享受到的政策優惠、辦學經費和資源扶持大相徑庭，在“級別決定待遇”的教育管理體制下，普通專科高職院校本來就有著強烈的升格沖動。而在當前國家財政性教育經費投入明顯偏向本科教育，且本科職業教育有望擴大試點的情況下，專科院校“升本”的沖動只會更加強烈，極易使高職院校再度陷入“升本”式運動漩渦，給本科職業教育的規范化發展造成負面影響。

同時，“升本”成功的高職院校在辦學和育人上仍然有偏離類型教育軌道的可能，逐漸被普通本科教育“同化”，甚至喪失職業教育的屬性和特色。在當前的教育部管理職權劃分中，職業教育與成人教育司負責統籌管理全國專科高等院校，高等教育司則負責統籌管理全國普通本科院校，本科職業院校應歸哪個部門統籌管理，教育部尚未做出制度性安排，這側面反映出高等職業教育管理體制尚未完全理順。管理歸屬不清有可能造成本科職業院校辦學定位和發展方向不明，逐漸偏離類型教育的軌道，最終成為被學術氛圍籠罩的普通本科院校。

三、新時代本科職業教育建設發展的適切路徑

新時代建設發展本科職業教育，在不同的領域以及工作層面上面臨的困境各異，破解本科職業教育建設發展困局，應當抓住主要矛盾，集中力量進行突破。

1.強化政策調適和引導，根治職業教育社會性歧視的痼疾沉疴。職業教育被貼上“次等教育”標簽，直接原因是我國職業學歷教育層次偏低、辦學實力弱于普通教育，根本原因是廣泛文化崇拜所形成的“勞心者治人，勞力者治于人”的社會心理和輿論氛圍。本科職業教育在我國剛剛起步，未來能否贏得社會各界和人民群眾的認同，不僅關乎現代職業教育體系的構建，更關乎我國技術人才隊伍結構的完善，不可等閑視之。基于職業教育遭遇社會性歧視的原因，政府部門、教育行政部門、職業院校要加強協同，具體可從制度、收入分配、文化等層面著手。

一是細化企事業單位用人政策規范，加大落實執行和監督管理力度。《國家職業教育改革實施方案》明確指出，機關和企事業單位招用人員不得歧視職業院校畢業生。但如何確保這一要求落到實處，目前尚無具體細則。國務院及相關部門應當在企事業單位用人政策和制度中進一步細化相關規范，建立健全監督檢查制度、申訴通道、責任追究機制，做到對職業身份歧視現象的“零容忍”。通過發揮企事業單位的導向作用，影響更廣泛的社會主體轉變用人觀念。

二是優化國民收入分配結構，提高技術技能人才的薪資待遇。當前，社會技術技能人才的待遇水平偏低是導致職業教育社會吸引力低、遭遇社會性歧視的重要原因。在市場經濟條件下，勞動力價格是由市場自發形成并調節的，但因為人們普遍存在的文化崇拜心理，致使市場調節在一定程度上失靈。國家應當發揮宏觀調控作用，通過個稅減免、發放補助、社會保障等多方面的政策傾斜，適度提高技術技能人才群體的收入水平，優化國民收入分配結構，從而提升民眾對職業教育的認同感。

三是加大宣傳力度，改善職業教育發展的文化環境。科技創新和應用是現代經濟社會發展的核心動力，高端應用型技術技能人才的重要性不言而喻。社會中的文化崇拜心理，本質上是封建時代重道輕技傳統在今天的延續，是民眾思想沒有能跟上時代變化的產物。政府一方面應加大宣傳力度，指導文藝工作者創作更多弘揚勞動美、謳歌技術技能工作者的文藝作品，引領時代風氣，傳播先進文化;另一方面要充分調動各類媒體，廣泛宣傳“大國工匠”的先進事跡，通過榜樣的力量扭轉人民群眾的思想和認知，改善職業教育發展的社會文化環境。

2.完善頂層設計，優化本科職業教育發展的制度環境。與普通高等教育相比，本科職業教育的辦學主體更加多元，體系結構更加復雜，人才培養環節更加多樣。實現本科職業教育的高質量發展，需要加快完善頂層設計，優化制度環境。

首先，要加快相關法律制度建設。本科職業教育作為高等職業教育的一個學歷層次，其具體實施要遵循職業教育規律和人才培養規律，走產教融合的發展道路，實現工學結合、校企“雙元”育人。本科職業教育產教融合既有職業教育產教融合的共性，也有本科層次教育的特殊性。國家應在修訂完善《職業教育法》的基礎上，適時開展職業教育產教融合、校企合作立法工作，為本科職業教育辦學提供法律依據和指導。在立法工作中，應當考慮本科職業教育辦學和人才培養的特殊性，制定更加細化、更有針對性的法律條文，為本科職業教育各項辦學工作的開展提供全面、系統的法律制度保障。

其次，要著力加強相關規章制度建設。在本科層次職業教育試點實施之際，教育主管部門應當加強與試點院校的溝通協調，規劃并安排好多方面的規章制度建設。具體而言，一是招生考試制度。在職教高考制度全面建立之前，應建立過渡性本科職業教育招生考試制度。例如，建立“對口單招”制度，直接在專科高職院校中選拔招錄優秀學生;建立“文化課+專業技能”考試招生制度等。二是專業學位制度。本科職業教育不宜采用普通高等教育的學位制度，教育部應當根據本科高職教育的人才培養標準，健全專業學位制度，明確本科職業院校學位的認證和授予程序、要求等。三是監督評價制度。適時建立政府評價、第三方機構評價和社會評價相結合的綜合性監督評價制度，完善評價流程、內容和指標體系，督促本科職業院校不斷提高教育質量。

最后，要探索建立普職融通、學歷教育與職業培訓并舉的教育制度。普職融通是我國構建現代職業教育體系的基本方向，學歷教育與職業培訓并舉是職業院校的法定職責。本科職業教育要彰顯高等職業教育的辦學特色，就應當在試點工作之初，著手建立普職融通、學歷教育與職業培訓并舉的教育制度，在招生考試、學位互認等方面與普通高等教育貫通，在建設師資、教材、教具、場地等教學資源時同步建設相應的職業培訓資源。

3.推動優質教育資源建設，保障本科職業教育的發展質量。經費和資源是教育活動得以正常開展的基本條件，推動優質教育資源建設是確保本科職業教育發展質量的前提。

首先，要健全多元經費投入機制，拓展本科職業教育辦學經費的來源。在現行教育體制下，財政性教育經費是職業教育辦學經費的主要來源，雖然我國教育經費占GDP的比重逐年提高，但總體上財政性教育經費遠遠不能滿足構建現代職業教育體系的需求，高職教育經費投入嚴重不足就是明證。發展本科職業教育，在經費投入上應向歐美地區的制造業強國學習，充分借鑒國際職業教育建設發展的先進經驗，盡快豐富和擴充高職教育辦學經費來源。政府應當在財政性教育經費投入上更充分地考慮高等職業教育辦學成本高的實際情況，及時調整教育經費支出結構，平衡普通高等教育與高等職業教育的經費投入比重，凸顯二者的平等地位;與此同時，各級政府還應出臺更多鼓勵行業企業參與舉辦高等職業教育的政策措施，激勵民間資本、產業資本投向高等職業教育，為本科職業教育發展開拓財源。

其次，加大優質教育資源建設力度，盤活存量教育資源，提高教育資源利用效率。從當前本科職業教育試點院校的遴選和公示情況看，未來一段時期內，將符合條件的優質高職院校升格為本科職業院校會是建設發展本科職業教育的主要方式。“打鐵還需自身硬”，優質高職院校本身具有一定的教育資源優勢，升格為本科職業院校以后，應杜絕“等靠要”思想，把匯集和建設優質教育資源的工作重心放在“內功修煉”上，根據本科職業教育的人才培養要求，優化現有教育資源，盤活存量教育資源，并創新教育資源建設方式和管理制度，提高教育資源的利用效率，讓現有教育資源發揮出最大效用。

最后，本科職業院校要堅守產教融合的原則，加強校企合作，借助行業企業的力量建設優質教育資源。政策鼓勵和政府支持是本科職業教育辦學的優勢，本科職業院校要利用好這一優勢，堅定不移地走產教融合的道路，與區域行業企業廣泛開展合作，通過人才定向培養、培訓企業職工、共建共享生產性實訓基地等形式吸引企業參與辦學，借助外部渠道充實教育資源。

4.根植類型教育定位，打造高等職業教育升級樣板。發展本科職業教育，社會各界、人民群眾、職業教育工作者及受教育者都期盼已久，各級政府、教育主管部門理應以高標準、嚴要求對待本科職業院校的遴選、建設以及管理工作，根植類型教育定位，打造高等職業教育的升級樣板，辦好人民滿意的職業教育。

首先，教育部應盡快理順本科職業教育管理體制，明確其類型教育定位。本科職業教育在教育部歸屬部門中的定位不明，這不僅僅是一個管理權限劃分的問題，還關系到從中央到地方的各級政府、教育主管部門如何看待和理解本科職業教育的問題，必須慎重對待、盡快解決。在教育部司局機構設置中，普通教育體系由兩個部門管理，分別是基礎教育司和高等教育司。鑒于高等教育司并不負責高等職業教育管理，按照職業教育與普通教育平等的原則，建議教育部增設基礎職業教育司，把職業教育與成人教育司變更為高等職業教育與成人教育司，專門負責專科、本科層次的高等職業教育事務以及成人教育事務管理，同時將基礎職業教育（包括初等、中等職業教育）事務劃歸基礎職業教育司管理。最后可把高等教育司更名為普通高等教育司，以此明確各級各類教育的定位。

其次，教育部、省政府和教育廳要加強本科職業教育管理，不定期檢查評估本科職業院校建設情況。專科高職院校升格為本科職業院校以后，必須防止其辦學定位向普通本科教育“異化”。為此，教育部、省政府和教育廳務必要加強本科職業教育管理，一是要嚴把本科院校設立入口關，必須是綜合實力較強、辦學特色突出、教育品牌優勢明顯的優質高職院校，才能升格為本科職業院校;二是要組織職業教育專家學者、行業企業資深人士不定期檢查評估本科職業院校的建設情況，如有不符合本科職業教育建設標準和人才培養規格的問題出現，就能及時發現并予以糾正，確保本科職業院校辦學和育人不偏離正確的方向。

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