新形勢下加強基層行政事業單位內部控制的探討

張光平

摘 要 我國行政事業單位擔負著管理公共事務、為社會提供公共產品和服務等政府職能。近年來政府部門的經濟腐敗現象嚴重，呈現出數額大、手段隱秘和技術性腐敗的特點。基層行政事業單位是政府的血脈和重要抓手，在新形勢下加強行政事業單位內部控制，建立有效、規范的機制顯得格外重要。本文通過分析基層行政事業單位的經濟腐敗現象產生的原因，探討基層行政事業單位如何加強內部控制建設。

關鍵詞 基層行政事業單位 經濟腐敗 內部控制

一、引言

我國社會經過幾十年的快速發展，已經積累了巨大的財富，基層行政事業單位在社會管理中的地位也越來越重要。隨著經濟總量的提升，我國的經濟腐敗問題也越來越嚴重。我們對發生在身邊的腐敗行為感到震驚和惋惜。只有切實加強政府內部控制建設，才能真正把“腐敗關進制度的籠子里”。

二、基層行政事業單位內部控制概述

基層行政事業單位因其規模較小、人員數量較少、機構設置相對簡單，往往存在權力過度集中、內控失效的現象。以瑞安市綜合行政執法局為例，2014年度瑞安市城建監察原正、副大隊長，市環衛處原正、副主任等都因經濟腐敗問題被查處。細觀兩起案件，無一不是在內部控制制度上存在缺陷才讓腐敗行為鉆了空子，前一起案件在采購環節上存在漏洞，后一起案件則是招標控制上存在缺陷，內控在防范業務與廉政風險方面的作用不可替代。2014年1月1日起我國開始實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》，但在基層行政事業單位實施效果并不理想，大部分基層單位沒有按要求進行內部控制制度建設。2019年8月，《溫州市行政事業單位“三位一體”內控指引》出臺，對內控制度建設作了較詳細的要求。基層行政事業單位內控基礎相對薄弱，我們要在改革中抓住機遇、迎難而上，在新形勢下加強和發展基層行政事業單位內部控制。

三、基層行政事業單位內部控制存在的問題

基層行政事業單位的內控制度建設一直是薄弱環節。內控環境差、領導重視不夠、專業人才缺乏都使基層單位內部控制落實起來困難重重，影響基層單位防范風險、更好地履行政府職能。基層單位內控的現狀也因此讓許多人十分擔憂，具體表現為以下幾個主要方面。

（一）財務會計和預算會計核算工作薄弱，內部控制基礎弱

財務會計和預算會計的核算工作是行政事業單位的工作基礎，是內控的源頭。2003年瑞安市成立了會計核算中心代理全市137家行政事業單位的“記賬”。這一制度在當時防止腐敗和提高財政資金使用等方面收到了明顯效果，但也存在明顯弊端。十幾年來因為會計核算中心代理記賬，行政事業單位的會計核算基礎工作大為削弱，有的單位甚至連財務科都不存在了，只留了個報賬員。這種“賬管分離”的現狀使內控缺少了財務和預算核算基礎的支撐，成了“無本之源”。財務科作為內控的牽頭部門被取消和削弱后，也就失去了內控的平臺作用，內控變成了“外控”。

（二）“內控”外部監督薄弱

行政事業單位因性質特殊，很多內部的情況是不對外公開的。會計核算中心、國庫集中收付中心這些外部控制機構成立初期在防止腐敗上起到了很好的作用，但對單位內控的很多風險點、控制點掌握并不多。隨著社會的高速發展，基層行政事業單位掌握的經濟資源越來越多，腐敗的手段也越來越高明。內控的缺失、腐敗的高發，外控手段越來越有限。

（三）基層組織結構簡單，內部控制架構不健全

“上面千條線，下面一根針”，工作繁重、人員不足是基層行政事業單位的常態。基層單位往往只有十幾個人甚至只有幾個人，經常是一人身兼數職。內部控制中的“不相容崗位相分離”“重要崗位定期輪崗”常常成了一句空話，有時連AB崗都沒辦法實現。基層的治理結構相對簡單，如果不遵循“實質重于形式”的原則，內控制度往往成為一張廢紙。在這次抗新冠肺炎疫情中，行政事業單位暴露出很多內控問題，如紅十字會出現“抗疫款躺在賬上不下發”“抗疫物資堆滿倉庫而抗疫一線的醫院領不到抗疫物資”的亂象。

（四）內控建設人員素質有待提高

基層單位內控靠的是人，而基層單位缺的也是人。基層單位人員對內控了解不多，專業方面人才更是缺乏。會計人員是單位的“內當家”，是內控工作的主力軍。瑞安市行政事業單位實行集中會計核算快20年了，很多單位會計人員已經沒有實際的會計核算工作經驗，專業知識水平有限，后繼無人。基層單位會計人員參差不齊，很多不是財會專業出身。內控是一項全員參與的系統性工程，專業人才的缺乏使內控制度的建設成了“面子工程”，只是照抄照搬。

（五）領導意識不強，內控落實難

一些基層站、所（中隊）和事業單位的基層干部自以為“天高皇帝遠”，沒人管得到自己。瑞安市綜合行政執法局的很多邊遠鄉鎮基層站、所（中隊）也存在“一把手、一言堂、一個公章隨身走”的現象。領導的內控意識不強是導致內控失效產生腐敗的根本原因。2014年瑞安市環衛處的先后兩任主任都因經濟腐敗落馬，可謂“前腐后續”，令人觸目驚心。作為內控的“一把手”，如果內控意識不強，內控落實就難。

（六）內部審計薄弱

很多行政事業單位都沒有設置內部審計和監督機構，對日常的會計工作以及經濟活動的后續監督也很少。基層單位內部審計和監督機制更是薄弱。一些行政單位設置了審計科（股），但都是內設的部門，缺乏獨立性，對單位的經濟活動的約束力度有限。外部的一些控制機構由于對單位業務活動了解不多、力度也有限，沒有辦法真正有效發揮監督主導作用。內外部監督沒有形成合力，對于查出的問題也沒有進行嚴格處罰，這些都導致內控監督缺乏有效性。

四、改進基層行政事業單位內部控制的措施

（一）加強財務會計和預算會計核算工作，打好內控制度基礎

行政事業單位于2019年1月1日起開始實施新政府會計準則。新準則引入權責發生制和雙分錄平行記賬的會計核算方法是一次重大的改革創新。新準則中“財務會計和預算會計適度分離并互相銜接”的核算模式能充分發揮預算和財務會計核算作用，有利于行政事業單位真正“做好賬”“管好錢”。在新政府會計準則的推動下，各級行政事業單位紛紛加強會計核算的基礎工作。會計改革推動了瑞安市行政事業單位的會計基礎工作建設，財務科的成立發揮了內控平臺的作用。

（二）加大外部監督力度

2018年瑞安市對會計核算中心和國庫集中收付中心進行了整合，把“記賬”工作逐步交還給行政事業單位。會計核算中心、國庫集中收付中心等財政部門專心于財政資金的監管，做好“外控”工作。紀委、審計局、財政局等職能部門要各司其職加強對基層行政事業單位內控監督形成一個合力的氛圍。

（三）加強內控組織建設，健全內部控制架構

1.改革現行會計制度基層單位，實行會計委派制和集中記賬。2019年1月1日起實施新政府會計準則，行政事業單位的會計核算、管理工作與內控工作之間緊密聯系。行政單位應加大會計核算基礎工作建設力度，改革基層單位的會計核算制度。行政單位對下屬事業單位可由局實行會計委派制，由局統一管理會計人員并下派到下屬事業單位，提高會計人員的地位和獨立性。對基層站（所）、中隊由行政單位統一集中記賬納入行政單位本級核算，對較大的基層站（所）、中隊設置部門賬加強預算和財務管理。

2.精編《內控規范手冊》，將內控工作日常化。根據《溫州市行政事業單位“三位一體”內控指引》的要求精編《內控規范手冊》。要想發揮內控作用，就離不開一個好的、有效的制度。精編《內控規范手冊》，針對基層現實情況量身定做，將內控工作日常化，真正把內控建設落到實處。建立起內控長效機制，在實施中不斷發現風險點和控制點，在日常工作中不斷完善制度。要把內控工作常態化，堅持“實質重于形式”的原則，根據基層的實際情況來編寫，如存在人力資源有限時，針對不相容崗位相分離的原則，可采取事后抽查等代替性控制措施、不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。通過內控工作日常化不斷完善內部控制架構。

3.建立信息化平臺，將內控和會計信息化結合起來。當前會計電算化已經普遍應用于行政事業單位，大數據共享時代已經來臨。行政事業單位應根據自身的情況和需求建立經濟活動和內控相融合的信息系統。通過建立信息系統，將各部門之間聯系起來，實現信息共享和互通。行政事業單位的經濟活動可以通過數據化內部控制流程嵌入單位信息系統，減少人為影響因素。發揮信息化平臺的支撐作用;通過大數據應用分析風險點和控制點，做好內控的日常工作。信息化管理系統中，內控相關人員可以隨時查詢、監管經濟活動的動態，切實提高科學管理水平。

（四）提高財務人員的地位，發揮財務人員在內控中的作用

加強會計人員培訓。現階段會計核算工作復雜程度大大提升，社會急需既懂會計核算又懂管理的復合型人才。加強會計人員培訓和新型會計人才的培養能夠推動行政事業單位的改革。

提高財務人員的地位，發揮財務人員在內控中的作用。高配會計機構負責人，充分發揮財務人員在內控中的作用。會計機構負責人可以高配到局黨委成員或是設置總會計師，在行政上給予一定的權力，使財務人員成為真正的管理者，做好“內當家”。

（五）增強領導意識，抓內控落實

內部控制制度是“一把手”工程，單位“一把手”對內控負有全面責任，領導的重視程度事關內控建設大局。內控制度對領導行使權力的限制較多，如“三重一大事項集體決策”等，單位領導一般來說認真落實的意愿不強。行政單位“一把手”要提高認識，高度重視，切實抓內控建設。基層站、所（中隊）和事業單位的基層干部要提升自我修養、堅守紀律紅線、樹牢廉政意識，認真抓好內控落實。

（六）強化內部審計監督機制

加強內控的監督。行政單位要經常對下屬事業單位和基層站、（所）、中隊的經濟活動進行審計監督。對下屬單位如市環衛處等可以設立獨立的監督機構，對人力資源不足的事業單位或基層站、（所）中隊，行政單位要加強內控的監督。對于目前行政單位的自身內部監督機制受限、難以發揮相關作用，可以聘請外部獨立審計機構進行經濟活動內控審計。

注重內控執行的考核。行政事業單位要建立健全內部控制的監督檢查制度，將內部監督與干部考核、追責問責結合起來，促進自我監督、自我約束機制的不斷完善。

五、結語

隨著我國經濟的發展，基層行政事業單位的責任也越來越重，在新形勢下要推動會計制度改革，加強專業人才培養，打好內控建設基礎，加強內控制度建設。各級行政事業單位要齊心協力、高度重視，把內控制度落到實處，把腐敗關進制度的籠子里。

（作者單位為瑞安市綜合行政執法局）

參考文獻

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