控制性賦權(quán):基層政府精準(zhǔn)扶貧的實踐邏輯

楊寶 蘇琴

摘 要：“賦權(quán)”是理解精準(zhǔn)扶貧政策的重要視角。田野考察發(fā)現(xiàn)基層扶貧實踐既有“賦權(quán)”又有變通的“控制”，由此導(dǎo)致了扶貧過程中“精準(zhǔn)”程度有所差異，為此，需要從基層政府的行動邏輯分析精準(zhǔn)扶貧的實踐邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府從外部選派駐村扶貧工作隊，由于較少受到當(dāng)?shù)厣鐣W(wǎng)絡(luò)的約束使其能夠“理性行動”，但在“限期”脫貧的目標(biāo)責(zé)任制下，基層的扶貧工作隊受到了“規(guī)避責(zé)任”與“追求政績”的雙重約束，故此工作隊根據(jù)自利原則策略性地選擇了賦權(quán)或控制策略。進(jìn)一步考察發(fā)現(xiàn)，扶貧工作隊主要通過利用傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)、地方性知識及現(xiàn)代化知識話語“異化”賦權(quán)策略，從而構(gòu)建了“控制性賦權(quán)”的實踐邏輯。基于此，地方政府應(yīng)著力于構(gòu)建“外派”與“內(nèi)生”相結(jié)合的基層扶貧工作隊，設(shè)置部分基于“賦權(quán)”“參與”的考核指標(biāo)，培訓(xùn)提高扶貧干部對貧困戶的尊重和理解，從而使得長效脫貧的精準(zhǔn)扶貧政策能夠得以執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：控制性賦權(quán);基層政府;精準(zhǔn)扶貧;扶貧工作隊;實踐邏輯

引 言

為了改變傳統(tǒng)的“大水漫灌”式扶貧，習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”。2015年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧要堅持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動力，創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變。2017年，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把貧困群眾的積極性和主動性充分調(diào)動起來，引導(dǎo)貧困群眾樹立主體意識，發(fā)揚(yáng)自力更生精神，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，靠自己的努力改變命運(yùn)。縱觀來看，精準(zhǔn)扶貧不僅強(qiáng)調(diào)過程及結(jié)果的精準(zhǔn)，還希望通過“賦能賦權(quán)”激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，使其掌握技能、知識、資源及參與意識等發(fā)展能力[1]，從而建立起長效脫貧機(jī)制并打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

然而田野考察發(fā)現(xiàn)，“賦能賦權(quán)”并沒有在精準(zhǔn)扶貧實踐過程中得到真正意義上的落實。比如，某些地方為了推動扶貧產(chǎn)業(yè)的落地生根，專門聘請“龍頭公司”的技術(shù)人員為貧困戶講解市場前景和專業(yè)技術(shù)，但是最終效果卻不夠理想，于是為貧困戶貼上了“思想落后、文化素質(zhì)低下”等標(biāo)簽。換一個角度思考，如果貧困戶的思想超前、文化素質(zhì)較高，怎會在改革開放40年之后的今天仍然處于貧困的狀態(tài)？與此同時，基層扶貧干部也時常評價貧困戶存在嚴(yán)重的“等、靠、要”思想，“私心”較重，缺乏“公心”等。試想，如果貧困戶吃穿都成問題，他們還會大公無私地站在村集體的發(fā)展角度思考問題嗎？因此，這些現(xiàn)象表明精準(zhǔn)扶貧過程中有些基層人員并沒有從“貧困戶”的角度推動賦能賦權(quán)實踐，在結(jié)果層面上也沒有充分地調(diào)動貧困戶的內(nèi)生動力。

田野考察還發(fā)現(xiàn)，扶貧干部試圖廣泛聽取貧困戶意見、采取民主決策方式乃至全程參與方式扶貧，也就是說，扶貧干部試圖采取賦能賦權(quán)的方式提高精準(zhǔn)扶貧的效果，但是實踐結(jié)果卻呈現(xiàn)為懸浮式賦權(quán)。為了深入理解這種現(xiàn)象的實踐邏輯及深層機(jī)制，本文以國家級貧困縣J村精準(zhǔn)扶貧為依據(jù)，研究基層政府在精準(zhǔn)扶貧過程中的約束條件及扶貧干部推進(jìn)賦權(quán)實踐的策略。

一、控制與賦權(quán)：精準(zhǔn)扶貧理論依據(jù)與實踐邏輯

（一）文獻(xiàn)回顧：“賦權(quán)失靈”的理論解釋

阿瑪?shù)賮啞ど_創(chuàng)了貧困研究的權(quán)利分析視角，即“權(quán)利缺失”是導(dǎo)致貧困的根源[2]。為此，當(dāng)前各國在扶貧實踐過程中廣泛推動“賦能賦權(quán)”策略或“參與式發(fā)展”路徑，力圖從根本上構(gòu)建貧困群體的長效脫貧機(jī)制。遺憾的是，賦能賦權(quán)策略并沒有如想象那樣順利落地，從而造成了賦權(quán)失靈的現(xiàn)象。總結(jié)來看，學(xué)術(shù)界對此現(xiàn)象的解釋主要有以下兩種觀點(diǎn)：

1.傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的再生產(chǎn)過程異化了賦權(quán)實踐結(jié)果。外部主體的賦權(quán)策略打破了原有的基層權(quán)力格局，傳統(tǒng)的權(quán)力精英則在利益驅(qū)動下策略性應(yīng)付賦權(quán)實踐，主要的策略包括：一是自上而下主導(dǎo)制定賦權(quán)參與的規(guī)則;根據(jù)新規(guī)則重新掌控扶貧決策的主導(dǎo)權(quán)和資源分配權(quán)，從而實現(xiàn)了傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)在賦權(quán)實踐中的再生產(chǎn)[3]。二是傳統(tǒng)的權(quán)力精英通過與部分貧困戶結(jié)盟形成利益共同體，以貧困的名義“合謀”獲取更多的資源，而部分邊緣地位的貧困群體則被排斥在賦權(quán)體系之外[4]。上述策略都實現(xiàn)了原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的“再生產(chǎn)”，也正是如此才使得賦權(quán)策略被“精英俘獲”。有的學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村的空心化及懸浮式政權(quán)使得鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而造成了賦權(quán)實踐的異化和走樣[5]。

2.地方性知識的被忽視導(dǎo)致賦權(quán)實踐結(jié)果流于表象。文化研究觀點(diǎn)認(rèn)為弱勢群體所形成的“亞文化”使其自我認(rèn)同和自我封閉，甚至構(gòu)建了難以抹掉的“標(biāo)簽”[6]。外部的賦權(quán)實踐過程中也會因為當(dāng)?shù)氐膬r值觀念、人際關(guān)系及經(jīng)驗習(xí)慣等特征產(chǎn)生了“文化排異性”現(xiàn)象[7]，顯現(xiàn)為賦權(quán)方式與地方性知識之間格格不入的尷尬[8]。因此，如果外部干預(yù)方案忽略了地方性情境和風(fēng)土人情時，賦權(quán)對象則難以真正地參與到發(fā)展過程之中，賦權(quán)實踐就只能停留在“表象層面”乃至導(dǎo)致結(jié)果偏差[9]。比如，政府在精準(zhǔn)識別貧困戶時傾向于使用標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而不是尊重地方差異，最終導(dǎo)致了“不應(yīng)保而保”和“應(yīng)保未保”等識別偏差[10]。然而，外部干預(yù)者往往由于“資源優(yōu)勢”及“文化自信”而有意無意地把現(xiàn)代化規(guī)則強(qiáng)加給賦權(quán)對象[11]，比如對參與式扶貧決策時總是推行“一人一票”的民主模式，這種民主決策時常被貧困戶的集體主義消解。

綜上來看，現(xiàn)有研究注意到“權(quán)力結(jié)構(gòu)”及“地方性知識”對賦權(quán)實踐的阻礙作用，但是，上述研究卻忽視了“賦權(quán)主體”的能動作用，也即賦權(quán)主體在賦權(quán)過程中如何制約權(quán)力阻礙或如何使用地方性知識等行為直接影響了賦權(quán)實踐結(jié)果。正如田野觀察所示，基層政府在精準(zhǔn)扶貧過程中并不是一味地壓制賦權(quán)，而是有所選擇的推動賦權(quán)實踐。顯然，這種現(xiàn)象是已有研究難以解釋的。因此，只有重新思考“賦權(quán)主體”的行為邏輯才能解開上述賦權(quán)實踐的“黑箱”。

（二）控制與賦權(quán)：基層政府精準(zhǔn)扶貧的實踐邏輯

賦權(quán)視角為精準(zhǔn)脫貧提供了分析思路，但“被賦權(quán)者”的弱勢地位使得“賦權(quán)主體”占據(jù)了優(yōu)勢地位，因此具有能動性的賦權(quán)主體對賦權(quán)實踐有著至關(guān)重要的影響。精準(zhǔn)扶貧過程中的賦權(quán)主體主要由“扶貧工作隊”承擔(dān)，他們在官僚體系或政策過程中處于“基層政府”角色，即壓力型體制下的基層執(zhí)行者身份。

1.基層執(zhí)行者通常面臨“雙重”的剛性約束。首先，上級政府層層傳遞的“政績壓力”。從縣鄉(xiāng)關(guān)系來看，壓力型體制使得上級政府將行政任務(wù)逐級發(fā)包到基層政府，簽訂各式各樣的責(zé)任狀，以此作為基層政府績效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)[12]。精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的行政發(fā)包制更為普遍，基層或下級官員為了“晉升競爭”則會主動層層加碼[13];扶貧部門以項目制方式自上而下地傳遞、管理扶貧資源及相關(guān)任務(wù)，基層政府在精準(zhǔn)扶貧的績效考核方面缺乏自主性[14]。其次，權(quán)責(zé)分立的行政結(jié)構(gòu)帶來的“避責(zé)傾向”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共輿論、問責(zé)力度等一系列外部環(huán)境變化改變了政府及官員的行為，從以往的“邀功”逐漸轉(zhuǎn)向了“避責(zé)”[15]。這一現(xiàn)象在基層政府表現(xiàn)得更甚，由于權(quán)力與責(zé)任的分立或不對稱導(dǎo)致基層政府面對的不確定性、無限責(zé)任的風(fēng)險陡增，不得不采取策略規(guī)避直接責(zé)任和潛在責(zé)任[16]。當(dāng)然，避責(zé)行為也會導(dǎo)致基層政府缺乏創(chuàng)新、權(quán)威流失及被動回應(yīng)等，產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

2.“扶貧工作隊”是區(qū)縣派駐到貧困村的，較少滲入村莊內(nèi)部的社會網(wǎng)絡(luò)，因此他們完全遵循理性的行動邏輯。賦能賦權(quán)實踐旨在確保服務(wù)對象的“參與權(quán)”和“決策權(quán)”，從而改善其處境[17]，然而，作為外來者的扶貧工作隊并不會從根本上信任貧困戶的參與決策能力，因此賦能賦權(quán)策略則會產(chǎn)生扶貧失敗的潛在風(fēng)險。面對上級部門的賦權(quán)要求和“限期脫貧”的嚴(yán)厲考核，基層政策執(zhí)行主體則會理性地采取形式化的賦權(quán)策略以達(dá)到預(yù)期性的控制目標(biāo)。此時，村莊內(nèi)部的“傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)”和“地方性知識”就會成為基層扶貧工作隊控制賦權(quán)的一種工具，既可借助其實現(xiàn)賦權(quán)也可借助其消解賦權(quán)，這就取決于賦權(quán)實踐在精準(zhǔn)扶貧的不同環(huán)節(jié)或不同方式上是否滿足上述約束條件。基于以上分析，本文構(gòu)建了基層精準(zhǔn)扶貧的實踐邏輯及策略分析框架，如圖1所示。

基層政府在政績與責(zé)任的雙重約束下理性地選擇控制或賦權(quán)的扶貧策略。如果賦權(quán)策略在扶貧實踐中不產(chǎn)生責(zé)任風(fēng)險且又能提升扶貧績效時，基層政府則會想方設(shè)法地推動賦權(quán)策略落地，比如遏制傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)或尊重地方性知識。但凡賦權(quán)策略帶來一絲的責(zé)任風(fēng)險或影響短期政績，基層政府則會利用村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)控制扶貧資源的分配，甚至依靠知識話語消解上級政府的賦權(quán)要求或貧困戶的賦權(quán)訴求。綜合來看，基層政府的實踐策略極具多元化從而呈現(xiàn)“控制性賦權(quán)”的特征，其核心目標(biāo)旨在追求政績和規(guī)避責(zé)任。

二、案例分析：J村的精準(zhǔn)扶貧實踐

J村深處武陵山區(qū)集中連片貧困帶的國家級貧困縣，屬于深度的市級貧困村。2015年，J村所在市委市政府出臺了《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的實施意見》，并制定了2017年整體脫貧、2018年打掃戰(zhàn)場等“限時”打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的政策目標(biāo)。為了全力助推貧困地區(qū)脫貧摘帽，上級政府根據(jù)“因村派人精準(zhǔn)”的原則，向J村派駐了5人組成的扶貧工作隊，專職推動產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、危房改造及高山生態(tài)移民等扶貧項目。2016年11月至2017年3月，研究團(tuán)隊對J村進(jìn)行了多次田野調(diào)查，通過與村民、貧困戶、扶貧工作隊成員及村干部等的深度訪談，獲得了關(guān)于J村精準(zhǔn)扶貧較為詳實的一手資料。下面本文重點(diǎn)從貧困戶的認(rèn)定及扶貧項目的選擇等環(huán)節(jié)剖析基層政府的精準(zhǔn)扶貧邏輯。

（一）貧困戶認(rèn)定：從“民主評議”到“隨機(jī)抓鬮”

扶貧對象精準(zhǔn)是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。由于貧困戶的指標(biāo)限制，工作隊不得不在政策規(guī)定基礎(chǔ)上盡可能做到村民滿意。主要依據(jù)的政策則是“農(nóng)戶家庭年人均純收入低于當(dāng)年國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)”和“兩不愁三保障”，與此同時給予村民充分的自主權(quán)，讓村民廣泛參與到貧困戶認(rèn)定工作中。

2015年，扶貧工作隊與村干部商議之后確定了“民主評議”的貧困戶認(rèn)定方案。具體流程是：第一步，經(jīng)村民個人申請，由扶貧工作隊按國家標(biāo)準(zhǔn)篩選初步入選名單;第二步，扶貧工作隊逐戶摸底調(diào)查核實;第三步，村民會議通過民主投票決議;第四步，上報、審核與公示。由于村莊的熟人社會特征，民主評議方式有效地回避了“作假”，幫助陌生的扶貧工作隊精準(zhǔn)地識別了貧困戶。然而，工作隊Y隊長在后續(xù)的工作中發(fā)現(xiàn)民主評議也帶來了兩個問題：一方面，那些大家族、人緣好的家庭通過“拉砣砣舉手”投票更容易獲得貧困戶資格;另一方面，家庭條件大致相當(dāng)卻因為得票低而沒有拿到貧困資格，引發(fā)了部分村民不滿。調(diào)研時，Y隊長就表示，有戶家庭很貧困且有孩子上學(xué)，時常找到他“說情況”爭當(dāng)貧困戶，但大家都貧困，并且這是民主評議的結(jié)果，他也不能隨意更改。

為了更有效地回應(yīng)村民訴求，“擺平”村民的不滿，工作隊成員再次深入村民聽取他們的建議。結(jié)果，他們學(xué)會了當(dāng)?shù)厝朔旨視r的“抓鬮”策略，當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為，能否抓到都是自己的“定數(shù)”“命運(yùn)”或者“運(yùn)氣”。事實上，這種策略似乎充分地體現(xiàn)了“機(jī)會均等”。于是，從2016年開始，工作隊推動了“隨機(jī)抓鬮”認(rèn)定貧困戶的方法：首先，依然按照國家政策篩選符合條件的貧困戶;其次，制定標(biāo)簽讓有資格的貧困戶隨機(jī)抽取。Y隊長直到現(xiàn)在仍覺得這種方式并不“民主”，但當(dāng)?shù)乩习傩諈s高度認(rèn)可。所以，Y隊長后來表示，充分挖掘和尊重當(dāng)?shù)氐拿耖g智慧使得基層工作更容易推進(jìn)。

（二）扶貧項目選擇：差異化的決策方式

項目安排精準(zhǔn)是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。J村共有67戶貧困家庭，2016年的精準(zhǔn)扶貧專項資金超過1 000萬元，其中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)約600萬元、產(chǎn)業(yè)扶貧資金約300萬元及貧困戶小額扶持資金約100萬元（包括危房改造、生態(tài)移民等）。從調(diào)研情況來看，這些資金表面是“專項款”，事實上是各個口徑統(tǒng)計加總的數(shù)字，而直接發(fā)給貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶貧資金僅為1 500元/戶，不到扶貧資金總額的1%。

1.以行政化方式主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。J村扶貧工作隊駐村后感受到J村的公路、便民路、自來水及土地整治等處于落后狀態(tài)，上級部門在配備工作隊隊長時也“恰好”選擇了縣水利局的副局長，因此Y隊長與村干部、村民代表一道初步制定了道路修改、水管改造等基建草案。其理由是：一方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)支持充足，另一方面也容易看到實物且沒有任何執(zhí)行風(fēng)險。然而，公共的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提案并沒有得到所有貧困戶的支持，部分貧困戶認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧”就應(yīng)該把資金投入到家庭飲水、房屋修繕等亟需改善的“私人性”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。因此，到底選擇公共性還是私人性基礎(chǔ)建設(shè)項目存在較大爭議。

從調(diào)研情況來看，J村最終選擇了公共性的道路建設(shè)、便民路修建及自來水入戶項目，房屋修繕等私人性較強(qiáng)的項目并未采納。為了讓貧困戶真正地支持公共性基礎(chǔ)設(shè)施項目，工作隊做了大量溝通工作。首先，工作隊攜手村干部向村民“做工作”。Y隊長說，這些資金是政府支持貧困村發(fā)展的，只有把錢用到“刀刃”上形成合力才能實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，如果把有限資金分散到每家每戶則收效甚微。慢慢地，那些私人性基礎(chǔ)設(shè)施項目就被“公共性”標(biāo)準(zhǔn)打敗了。其次，工作隊還強(qiáng)調(diào)以公開招投標(biāo)等現(xiàn)代化方式管理基礎(chǔ)設(shè)施項目，以此確保工程質(zhì)量和避免腐敗風(fēng)險。這樣的溝通效果顯著，幾家貧困戶都表示之前的想法過于“自私”，沒有考慮到“大家”的發(fā)展，也認(rèn)為現(xiàn)代化的管理方式更“先進(jìn)”。

2.以市場化方式篩選扶貧產(chǎn)業(yè)項目。為了建立脫貧的長效機(jī)制，J村按照上級要求積極發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。相較于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)扶貧呈現(xiàn)出“成效慢”和“風(fēng)險高”的特征，扶貧干部對此并沒有積極的傾向[14]。但是，迫于J村所在縣委縣政府出臺的“培育龍頭企業(yè)帶動發(fā)展”“建立‘土地流轉(zhuǎn)+勞務(wù)輸出+股權(quán)分紅利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”等產(chǎn)業(yè)扶貧政策要求，J村扶貧工作隊力求通過市場化的方式引進(jìn)有實力的“龍頭企業(yè)”主導(dǎo)扶貧產(chǎn)業(yè)，從而降低扶貧風(fēng)險。2015年末，J村從外部引入一家大型農(nóng)業(yè)公司，主要發(fā)展葡萄和桑葚產(chǎn)業(yè)。該項目總投資300萬元，其中農(nóng)業(yè)公司投入200萬元，政府投入扶貧資金100萬元作為股權(quán)投資。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，扶貧產(chǎn)業(yè)為貧困戶帶來的實際利益卻少之又少。首先，貧困戶參與土地流轉(zhuǎn)及勞務(wù)輸出的比例較低。產(chǎn)業(yè)園建設(shè)流轉(zhuǎn)了50畝耕地，涉及17個家庭，但貧困戶只有3家，35個就業(yè)崗位中貧困戶僅占11個。為什么參與率如此之低？深入研究得知，觀光類農(nóng)業(yè)項目對交通狀況、土地質(zhì)量等客觀條件要求較高，而真正的貧困戶在這些方面處于劣勢;勞務(wù)輸出也是如此，貧困戶家庭的“老弱病殘”使其遭遇“自然排斥”。其次，貧困戶的股權(quán)分紅極不穩(wěn)定。不僅產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)出收益周期長，且當(dāng)前扶貧政策要求股權(quán)分紅由“村集體”持有，本應(yīng)屬于貧困戶的收益卻被村集體共享。因此，表面上看工作隊以市場化的方式推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧降低了各種風(fēng)險，且培養(yǎng)了貧困戶的發(fā)展能力，但是產(chǎn)業(yè)的市場邏輯卻不利于這種能力的提升，甚至造成扶貧效果偏離預(yù)期目標(biāo)[18]。

3.以定制化方式配對小額扶貧項目。按照“長短結(jié)合保脫貧”的原則，J村還設(shè)立了由貧困戶自主承擔(dān)的小額扶貧項目。Y隊長認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施輻射廣，產(chǎn)業(yè)扶貧保長效，但是扶貧工作還要立足當(dāng)前、實現(xiàn)短期脫貧效應(yīng)。另外，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)貧困群體的造血功能和內(nèi)生動力，扶貧工作不能全部由政府包辦，需給予貧困戶自主發(fā)展的權(quán)利和機(jī)會。因此，J村在扶貧項目設(shè)計時特意拿出部分專項資金，用于發(fā)展“短、平、快”的小額項目，用于鼓勵和支持那些有勞動力的貧困戶發(fā)展力所能及的“副業(yè)”。

小額扶貧項目在設(shè)計上遵守“以戶為主、因地因人”的原則。Y隊長對貧困戶充分調(diào)研后得出兩個結(jié)論：一是多數(shù)貧困戶都有其生存的法則且差異極大，比如A家庭擅長于養(yǎng)豬、種莊稼，而B家庭擅長于養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨;因而說，貧困戶有著足夠多未被開發(fā)的隱藏優(yōu)勢，而不僅是當(dāng)前新聞媒體報道的文化水平低、市場眼光窄等顯性劣勢。二是多數(shù)貧困戶沒有能力也不愿主動投入大量的產(chǎn)業(yè)資金，主要原因是他們抵御風(fēng)險的能力較弱，這些特征甚至被外界評價為“不思進(jìn)取”“等、靠、要思想嚴(yán)重”等。為此，扶貧工作隊制定了堅持“因地制宜、群眾自選、企業(yè)保底、政府扶持”的小額扶貧項目原則，為貧困戶“量身定制”了畜禽養(yǎng)殖業(yè)和特色農(nóng)作物種植業(yè)兩大類產(chǎn)業(yè)供其選擇，具體呈現(xiàn)為養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、養(yǎng)豬、種榨菜、種豇豆等五種項目“菜單”。具體做法是：首先，扶貧工作隊為每戶貧困家庭提供1 500元的資助金額，并要求貧困戶“配套”300元，貧困戶可根據(jù)個人需求和偏好在上述菜單中自由“點(diǎn)單”，也以此調(diào)動貧困戶的自主發(fā)展意識。其次，扶貧工作隊與相關(guān)龍頭企業(yè)合作提供技術(shù)培訓(xùn)、銷售渠道以及最低保護(hù)價等。小額扶貧項目處處呈現(xiàn)了“賦權(quán)”的痕跡，扶貧效果也更為精準(zhǔn)。

（三）策略：游走于賦權(quán)與控制之間

上述案例充分顯示了J村扶貧工作隊在精準(zhǔn)扶貧工作中的差異化策略及做法，主要表現(xiàn)為策略性地使用賦權(quán)與控制（見表1）。

表1 J村精準(zhǔn)扶貧實踐過程中的賦權(quán)與控制

扶貧事項策略具體做法 扶貧成效

貧困戶的認(rèn)定賦權(quán)對符合條件的貧困戶，從“民主評議”轉(zhuǎn)向“隨機(jī)抓鬮”確定精準(zhǔn)

扶貧項目選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制（1）利用行政化手段選擇輻射廣、風(fēng)險低的扶貧項目;（2）利用傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的話語影響力，以“公共性”項目消解“私人性”項目偏差

大型產(chǎn)業(yè)扶貧 控制（1）以市場化方式引進(jìn)龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營農(nóng)業(yè)園;（2）建立了以土地流轉(zhuǎn)、勞務(wù)輸出及股權(quán)分紅的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制偏差

小額扶貧項目 賦權(quán)（1）深度挖掘和尊重貧困戶的潛在優(yōu)勢;（2）遵照因戶施策的原則為貧困戶定制化地設(shè)計了小額扶貧項目的“菜單”精準(zhǔn)

值得注意的是，J村精準(zhǔn)扶貧實踐的差異化策略都在不同程度上推動著當(dāng)?shù)氐拿撠毷聵I(yè)，2017年11月，該縣終于實現(xiàn)了脫貧摘帽的成績。工作隊在貧困戶認(rèn)定環(huán)節(jié)通過充分賦權(quán)，貧困戶資格的評選結(jié)果比較公平又能讓老百姓接受;扶貧項目選擇環(huán)節(jié)則是針對不同項目運(yùn)用不同的決策方式，即以行政化方式主導(dǎo)推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以市場化方式篩選大型產(chǎn)業(yè)扶貧項目、又以定制化方式刺激小額扶貧項目落地。然而，賦權(quán)的狀況也直接影響到精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)”程度，主要原因在于賦權(quán)實踐的參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利分配可以有效地激發(fā)貧困戶的表達(dá)和實踐，而這些行為是提升精準(zhǔn)程度的關(guān)鍵要素。綜合來看，J村工作隊在精準(zhǔn)扶貧實踐過程中展現(xiàn)了控制性賦權(quán)的特征，既不同于行政控制也不同于賦權(quán)，而是兩種特征的有效重組。

三、控制性賦權(quán)：基層政府的約束及其突破策略

令人深思的是，基層政府的精準(zhǔn)扶貧實踐為何表現(xiàn)出控制性賦權(quán)特征？按照中央及地方的政策文件，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力，從而實現(xiàn)“造血式”的長效脫貧。邏輯上講，“賦權(quán)”應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧的主旋律，也是兌現(xiàn)“精準(zhǔn)”的關(guān)鍵法碼。然而，現(xiàn)實則是基層政府做到了賦權(quán)與控制的自由取舍，甚至“控制”占據(jù)了明顯上風(fēng)。因此，需進(jìn)一步分析基層政府精準(zhǔn)扶貧實踐策略的約束條件，以及有效地推行控制與賦權(quán)的策略。

（一）政績與責(zé)任：基層政府扶貧實踐的約束條件

1.精準(zhǔn)扶貧實踐高度強(qiáng)調(diào)基層政府的“政治責(zé)任”。各省市為打贏扶貧攻堅戰(zhàn)制定了細(xì)致的考核指標(biāo)，基層政府或扶貧工作隊則時刻面臨著來自上級政府的嚴(yán)厲考核。J村所在的F縣出臺了《貧困村駐村工作隊選派管理辦法》《扶貧攻堅駐村工作隊考核辦法》等多達(dá)五六十份的文件。其中，最為嚴(yán)厲的政策條目集中在問責(zé)考核方面。比如，縣委組織部考核發(fā)現(xiàn)能力不足、作風(fēng)不實、擔(dān)不起責(zé)、干不成事以及因工作調(diào)動、健康原因等不能正常履職的駐村干部，要求派出單位及時召回調(diào)整并減扣該單位年終績效。縣委組織部對完不成扶貧攻堅任務(wù)的實行“一票否決”，對工作滯后的單位全縣通報批評、干部誡勉談話，對未完成目標(biāo)任務(wù)的單位取消評優(yōu)資格，對相關(guān)責(zé)任人予以免職、降職等組織處理。更具影響力的規(guī)定則是駐村工作隊不脫貧不撤回。

2.脫貧“政績”是考核和評價基層干部的重要導(dǎo)向。上述文件強(qiáng)調(diào)問責(zé)的同時，也為基層扶貧干部提供了快速升遷的機(jī)會和渠道。F縣的考核指標(biāo)包括精準(zhǔn)識別幫扶、落實惠民政策、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施及發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等五個方面，且引進(jìn)的幫扶項目符合實際、增收明顯的還會額外加分。按照規(guī)定，F(xiàn)縣每年將評估得分在前20%且得分超過85分的扶貧工作隊評為優(yōu)秀，如果連續(xù)兩年拿到優(yōu)秀，工作隊隊長在脫貧回到派出單位時則可提拔使用，以此作為培養(yǎng)優(yōu)秀后備干部的重要途徑。

可見，“政績”與“責(zé)任”已然構(gòu)成了基層扶貧干部的雙重約束。其中，規(guī)避責(zé)任是首要的理性選擇，而追求政績則是永恒的目標(biāo)。J村扶貧工作隊Y隊長直言不諱的談到：“我的首要任務(wù)就是在規(guī)定時間內(nèi)完成扶貧任務(wù)且不出任何差錯，其次才是盡可能早日脫貧，甚至做出一些特色或亮點(diǎn)”。所以面對約束條件時，基層干部完全出于理性思考而選擇“控制”或“賦權(quán)”的實踐策略。

（二）基層政府突破約束條件的行動策略

基層扶貧干部不僅受到條件約束，也要遵照上級的扶貧政策，甚至還要面對老百姓的監(jiān)督。那么，基層干部如何貫徹賦權(quán)策略？更為關(guān)鍵的是，基層干部在使用控制策略時如何回應(yīng)賦權(quán)的形式要求？

1.通過挖掘并尊重“地方性知識”實現(xiàn)賦權(quán)策略。地方性知識指當(dāng)?shù)卮迕窀鶕?jù)長期生活和勞動獲得經(jīng)驗而創(chuàng)造出的知識、觀念、習(xí)慣、網(wǎng)絡(luò)及能力等多元集合[19]。回顧上述案例能發(fā)現(xiàn)，J村工作隊在與貧困戶同吃同住的情境下，充分地挖掘了兩個用于扶貧的“資源”，即貧困戶過往的“技術(shù)能力”和“生活經(jīng)驗”。一方面，基層干部充分應(yīng)用貧困戶長期生活積淀而來的規(guī)則制定了貧困戶識別程序，既保證了公平又提高了村民的認(rèn)可度，對積極推進(jìn)扶貧工作奠定了基礎(chǔ);另一方面，貧困戶建檔立卡時詳細(xì)調(diào)查了貧困原因，但是基層干部并沒有簡單地以“問題視角”看待貧困戶，而是采取了“優(yōu)勢視角”，并借此優(yōu)勢建立起了貧困戶能夠自主掌控的扶貧項目。因此，基層干部如何看待貧困戶、如何使用地方性知識直接影響了賦權(quán)實踐結(jié)果。實踐也表明，外部主體只要針對貧困戶“量身制定”簡單易行的賦權(quán)規(guī)則，“弱勢”的貧困戶依然能夠自主決策、主動脫貧。

2.借助“傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)”及其“知識話語”控制賦權(quán)實踐。雖然外部派駐的扶貧工作隊重點(diǎn)承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)工作，但傳統(tǒng)村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)依然占據(jù)重要位置。尤其是工作隊在規(guī)避風(fēng)險和追求政績時并不會一味地真正實施賦權(quán)，更需要“包裝”賦權(quán)實現(xiàn)控制的目標(biāo)。在此過程中，基層干部主要通過兩種策略消解了上級的賦權(quán)要求。首先，設(shè)計了現(xiàn)代化的“民主表決”方式，提前與村干部“醞釀”初步意向，再借助村干部的影響力主導(dǎo)村民大會。表面來看村民獲得了“知情權(quán)”“參與權(quán)”和“表決權(quán)”，但實際上將外部的賦權(quán)消解于“儀式化”之中。其次，利用公共性話語“污名化”貧困戶的真實需求。比如，相對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貧困戶更希望改善與其生活直接相關(guān)的入戶道路、房屋修繕及人畜飲水等“私人性”較強(qiáng)的項目，但是扶貧工作隊往往視其為“自私自利”或“目光短淺”的行為，反之以要對得起國家、對得起外部幫助者等話語為由來推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

歸納來看，地方性知識、傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)及現(xiàn)代知識話語等成為了基層干部在扶貧實踐中有效實現(xiàn)賦權(quán)或控制等目標(biāo)的行動工具。當(dāng)然，基層政府的行動深深地受到了政績和責(zé)任的雙重約束，這也是理解行政化主導(dǎo)公共設(shè)施建設(shè)、市場化推動產(chǎn)業(yè)扶貧項目及定制化配對小額扶貧項目等多樣化行為的關(guān)鍵密碼。正因為如此，基層干部在精準(zhǔn)扶貧過程中做到了寓控制于賦權(quán)之中，即“控制性賦權(quán)”。

四、結(jié)論及啟示

“賦權(quán)”為我們理解貧困成因及扶貧實踐提供了重要的新視角，也是激活貧困戶主動脫貧的內(nèi)生動力機(jī)制。從中央到地方的政策文件中處處體現(xiàn)了賦權(quán)的內(nèi)涵，但是通過田野考察發(fā)現(xiàn)，扶貧工作隊的實踐邏輯既有“賦權(quán)”又有變通的“控制”，也導(dǎo)致扶貧過程中“精準(zhǔn)”程度存在差異。為此，本文研究基層政府的精準(zhǔn)扶貧實踐邏輯，為什么扶貧工作隊沒有從一而終地選擇賦權(quán)策略？又是如何回應(yīng)上級及老百姓對賦權(quán)實踐的要求？研究發(fā)現(xiàn)：（1）地方政府選派了專職的扶貧工作隊進(jìn)駐貧困村，工作隊的“外來屬性”使其較少受到當(dāng)?shù)厣鐣W(wǎng)絡(luò)的約束，從而能夠理性客觀地開展工作。（2）由于上級政府推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧時實施了“限期”脫貧的任務(wù)式目標(biāo)責(zé)任制，基層的扶貧工作隊受到了規(guī)避責(zé)任與追求政績的雙重約束。（3）面對雙重約束，扶貧工作隊策略性地利用傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)、地方性知識及現(xiàn)代化知識話語推進(jìn)賦權(quán)策略，整體上將賦權(quán)“異化”為控制。因此，我們將基層干部精準(zhǔn)扶貧的實踐邏輯歸納為“控制性賦權(quán)”。

鑒于以上研究結(jié)論，筆者認(rèn)為地方政府推動精準(zhǔn)扶貧時應(yīng)該理解基層干部的行為邏輯，以此制定能夠得以執(zhí)行的精準(zhǔn)扶貧政策。主要建議如下：（1）構(gòu)建“外派”與“內(nèi)生”相結(jié)合的基層扶貧工作隊。外派的干部缺乏社會網(wǎng)絡(luò)的約束，以理性經(jīng)濟(jì)人的邏輯推動精準(zhǔn)扶貧，容易制定保守的扶貧計劃，追求短期的扶貧績效;內(nèi)生于當(dāng)?shù)氐母刹侩m然也會遵循理性邏輯，但是他們糾纏于鄉(xiāng)土的“感情”或“紐帶”使其更多地從貧困戶角度出發(fā)開展工作。（2）構(gòu)建部分基于“賦權(quán)”“參與”的考核指標(biāo)。現(xiàn)有的目標(biāo)責(zé)任制考核指標(biāo)過于強(qiáng)調(diào)“結(jié)果”，缺乏相應(yīng)的“工作方式”“工作過程”的考核，事實上精準(zhǔn)脫貧的長效機(jī)制只有提升了貧困戶的發(fā)展能力或抵御風(fēng)險的能力才能有效建立，而賦權(quán)、參與等方式是能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（3）通過培訓(xùn)提高扶貧干部對貧困戶的尊重和理解。主流觀點(diǎn)“高高在上”地認(rèn)為貧困戶知識水平低、把握市場機(jī)會弱甚至自私自利，卻忽視了貧困戶長期生存的生活經(jīng)驗和民間智慧，只有將這些特征變成優(yōu)勢加以發(fā)揮，才能激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力，否則貧困戶只能依靠外部的幫助而無法自主發(fā)展，更難以實現(xiàn)長效脫貧。

參考文獻(xiàn)：

[1]Robert Adams.賦權(quán)、參與和社會工作[M].汪冬冬，譯.上海：華東理工大學(xué)出版社，2013：19-20.

[2]阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒——論權(quán)利與剝奪[M].王宇，王文玉，譯.北京：商務(wù)印書館，2001：1-15.

[3]毛綿逵，李小云，齊顧波.參與式發(fā)展：科學(xué)還是神化？[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，9（2）：68-73.

[4]李祖佩，曹晉.精英俘獲與基層治理：基于我國中部某村的實證考察[J].探索，2012（5）：187-192.

[5]李小云，唐麗霞，許漢澤.論我國的扶貧治理：基于扶貧資源瞄準(zhǔn)和傳遞的分析[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2015，55（4）：90-98.

[6]Desmond M，Travis A.Political Consequences of Survival Strategies Among the Urban Poor[J].American Sociological Review，2018（5）：869-896.

[7]程士強(qiáng).制度移植何以失敗？——以陸村小額信貸組織移植“格萊珉”模式為例[J].社會學(xué)研究，2018，33（4）：84-108.

[8]Chambers R.The Origins and Practice of Participatory Rural Appraisal[J].World Development，1994（7）：953-969.

[9]郭占鋒.走出參與式發(fā)展的“表象”——發(fā)展人類學(xué)視角下的國際發(fā)展項目[J].開放時代，2010（1）：130-139.

[10]劉斐麗.地方性知識與精準(zhǔn)識別的瞄準(zhǔn)偏差[J].中國農(nóng)村觀察，2018（5）：14-28.

[11]來儀.“參與式”農(nóng)村扶貧模式在四川民族地區(qū)的實施及非經(jīng)濟(jì)性因素分析[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版），2004（10）：1-5.

[12]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革[M].北京：中央編譯出版社，1998：28-35.

[13]周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007（7）：36-50.

[14]殷浩棟，汪三貴，郭子豪.精準(zhǔn)扶貧與基層治理理性——對于A省D縣扶貧項目庫建設(shè)的解構(gòu)[J].社會學(xué)研究， 2017，32（6）：70-93.

[15]倪星，王銳.從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究[J].政治學(xué)研究，2017（2）：42-51.

[16]倪星，王銳.權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋[J].中國社會科學(xué)，2018（5）：116-135.

[17]Gutierrez L M.Working With Women of Color：An Empowerment Perspective[J].Social Work，1990（2）：149-153.

[18]陳恩.產(chǎn)業(yè)扶貧為什么容易失敗？——基于貧困戶增能的結(jié)構(gòu)性困境分析[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019，19（4）：87-95.

[19]朱春燕，董晶.基于地方性知識視角的農(nóng)村基層民主管理創(chuàng)新研究——以永安市洪田村林改經(jīng)驗為個案[J].東南學(xué)術(shù)，2011（5）：102-109.