建設領域電子文件全生命周期管理探索

施偉華

摘 要：建設領域電子文件全生命周期管理，從前期的材料歸集管理，到中期的辦理流轉管理，以及后期的電子文件歸檔管理，三者之間緊密聯系、相輔相成。經大量調研發現，由于三者之間步調不一致，導致電子文件全生命周期并不完善，特別是辦理流轉中的數據沒有按標準固化和封裝，以及后期的電子文件歸檔環節處于嚴重缺失的狀況。通過引入規范和加強制度建設，利用信息化技術，從而確保電子文件全生命周期的真實、完整、可用和安全。

關鍵詞：建設領域;電子文件;全生命周期;電子檔案管理

一、建設領域電子文件分析

1.建設領域電子文件發展背景

隨著國務院第716號令《國務院關于在線政務服務的若干規定》的發布，各地都為加快建設全國一體化在線政務服務平臺做著大量的工作，“最多跑一次”、“不見面審批”、“一網通辦”等工作重心進入人們的視野，相對于過去辦事審批環節多、程序繁瑣、邏輯關系混亂等問題有了非常大的改善和進步。隨即呼之欲出的電子文件全生命周期管理，由此而來。現有的工作模式已打破傳統紙質文件的運轉流程，一切通過指定辦事大廳的網頁入口提交材料，到后臺審批，最終完成并答復，在建設領域體現的尤為明顯，大幅度減少了工作周期和人力投入。

2.建設領域電子文件特征

由住房城鄉建設部牽頭制定的《建設電子文件與電子檔案管理規范》已于2017年發布并實施，將在城鄉規劃、建設及其管理活動中形成的，可依靠計算機等數字設備閱讀、處理，并可在通信網絡上傳送的數字格式的信息記錄，出臺了非常完整的管理規范。建設領域電子文件的全生命周期包括電子文件的形成、電子文件歸檔、電子檔案移交和接收、電子檔案保管以及電子檔案利用。

3.建設領域電子文件研究的目的

建設領域包含住房和城鄉建設各行業和專業管理部門（例如城市建設、鄉村建設、燃氣等），各業務流程獨立且復雜，故需要專門建立行業標準來保障建設領域電子文件全生命周期的流轉。本篇主要針對建設領域電子文件全生命周期進行分析，從多角度剖析管理模式，引入上海市建設領域“一網通辦”的工作流程，探索電子文件歸檔制度建設和技術路徑方法，提升檔案工作為政府行政管理服務效能。

二、建設領域電子文件所面臨的問題

1.制度保障不到位

建設領域業務繁多，各類事項各自擁有其獨特的辦理方法。由于種類多，繼而導致很難用一個通用的文件來規范業務辦理流程。上海市“一網通辦”雖然能夠很好地解決了各委辦局事項分散在各自系統中，數據無法得到共享的問題，但也帶來了“三種模式”的流轉機制，即現階段并未達到統一的流轉方式。相對應的制度建設方面，暫時沒有得到很好的保障。雖說現已出臺的《上海市“一網通辦”電子檔案管理暫行辦法》和《政務服務“一網通辦”電子文件歸檔管理技術規范》已對該問題有明確的要求和說明，但從實際操作的角度來看，“一網通辦”各類審批事項早已對外正常開展服務，后期的電子文件歸檔已處于后置和被動的狀況，而且必須通過一系列的各類信息系統改造，方能符合文件中的要求，由此帶來大量的人力和財力消耗，甚至會對現有系統的穩定運行帶來不小的影響。

2.電子文件全生命周期不完整

建設領域中的業務流程，大類中細分小類，每種類別的流程都不同，從而導致電子文件歸檔范圍很難及時得到準確的確定。先期開展建設類電子文件流轉工作之時，由于沒有及時考慮后期歸檔的操作方式，制度未能及時保障，從而導致文件生命周期不完整，辦結完畢的電子文件信息依舊留存于業務系統之中，沒有得到及時規范化地歸檔和利用。特別是對于檔案從業人員來說，要熟悉所有業務流程，才能確定電子文件歸檔的完整性，并保障后期的準確利用。

3.電子文件歸檔保障缺失

由于電子文件歸檔操作沒有第一時間跟進，而且在全生命周期中如果未考慮后期電子文件歸檔方面的要求，將會影響到以后電子文件的利用。若在流轉過程中，電子文件的元數據信息未能及時固化和封裝，電子文件的真實性、完整性、可用性和安全性都難以得到保障。以上海“一網通辦”中的模式二和模式三為例，所謂模式二，即在“一網通辦”平臺上受理后，進入業務系統，由業務系統流轉后把結果推送給統一平臺，電子文件的全生命周期都在業務系統中留存;所謂模式三，即用戶通過“一網通辦”平臺登陸后直接進入業務系統，全過程都在業務系統中進行，電子文件的全生命周期也都在業務系統中留存。電子文件歸檔由于出臺晚，并未同步跟進在全生命周期中進行建設，由此帶來大量的系統改造工作以及后期與電子檔案管理系統對接的問題。

三、建設領域電子文件管理的方法和措施

1.創新“一站式”工作流機制，強化辦事流程管理

近年來，為了把建設領域電子文件全生命流轉這項工作做實做細，按照“零材料”“零跑動”最高標準，不斷優化業務流程，拓展移動端、自助終端辦理渠道，全面推進高頻公共服務事項“不見面”辦理。以事項標準化、指南精細化為基礎，以證照調用、數據共享為支撐，以動態監管、人工復核為保障，積極探索“無人干預自動辦理”新模式。以通辦為原則、不通辦為例外，進一步增加個人政務服務事項數量。深化和拓展長三角“一網通辦”，實現個人申請出具異地貸款繳存使用證明“全程網辦”。鞏固完善社會投資項目“一站式”在線辦理功能，并逐步復制應用到政府和國有企業投資項目的辦理。以建設領域項目全覆蓋、業務全流程、數據全歸集為目標，制定項目共享庫和數據標準，將主線審批、輔線審批和評估評審等涉及企業辦事入口全部歸集到一個系統中。不斷完善系統功能，加強效能監督。加強數據系統互聯互通，全力推動工程建設項目相關政務服務事項在統一平臺上一口進出，實現申請材料信息“一次提交、多次復用”。推動政務服務事項線上線下辦理一套業務標準、一個辦理平臺，確保同一事項、同一辦事形成線上辦事指南和線下窗口業務流程一致、辦理標準一致。開展線上線下咨詢服務，為“一網通辦”提供更加細致的服務保障。依托政務服務窗口和服務熱線，做好建筑領域行政審批事項和網上平臺操作的咨詢服務，逐步實現“一線接聽解答”和“一站式服務”，不斷提升企業辦事的獲得感，確保電子文件前端收集齊全。

2.加強辦事系統和業務系統統一管理，業務系統實施“撤網并入”整合

建設領域審批事項多而復雜，為了盡可能簡潔前臺辦事系統和后臺業務系統的流程，上海市住建委以“分類實施，穩步推進”為基本原則，針對特定項的移動端政務服務應用，根據統一的標準規范和技術路線，分別采用“渠道關閉”、“渠道保留”、“渠道融合”三種方式進行分級整合。由點及面、由易到難，逐步入駐“隨申辦”移動端超級應用。加強監管數據匯聚，確保各類監管行為信息及時歸集，歸集的監管行為信息應覆蓋所有監管事項。按照“誰采集、誰負責”“誰監管、誰負責”的原則，落實數據質量責任，確保監管數據質量符合國家標準。依托“互聯網+監管”平臺，開發或接入重點條線監管應用，積極開展跨部門聯合監管。

對建設領域相關業務系統進行整合，通過“融合”或“聯通”的方式，形成深度應用、上下聯動、縱橫協管的“大系統”，實現統一門戶集成、統一用戶管理、統一接入管理、統一授權管理、統一安全防護、統一資源管理等“六個統一”。上海市住建委構建流程高效協同、數據共享應用、標準規范統一的政務信息系統“1+3+3”（即1個數據資源中心、3個門戶、3大業務板塊）總體框架。以建設工程管理、住房管理、城市管理三大業務板塊為基礎，按照能并則并、應減盡減的基本原則，分條線對信息系統進行梳理、研判和歸并整合，將分散、獨立的信息系統整合為互聯互通、業務協同、信息共享的“大系統”、“大平臺”。

3.制定電子文件歸檔制度，確保建設領域電子檔案真實、完整、可用、安全

有了電子文件全生命周期的工作機制保障，還需要建立健全適用于各自單位的制度，確保相關工作責任到人，從前期的文件材料收集，到中期的流轉辦理，直到后期的歸檔，都需要有相應的文件保障工作的可持續推進。如今，信息化技術已從之前的輔助工具轉變為工作依托的基礎，一個良好的系統建設對于工作的順利開展尤為重要。建設領域電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性，已完全依托于信息系統技術來實現。

由于系統的使用面廣，系統穩定性、可用性要求高，因此建設領域電子文件檔案管理應用系統必須具有良好的可管理和易于維護的特點。整個應用系統產品應具有良好的可管理性和可維護性。完善的管理機制中可維護性和管理性是兩點重要的考察指標。系統應該具備安裝方便、配置方便、使用方便等特點，同時要求有較強的系統管理手段，系統能夠合理地被配置、調整、監視及控制，保證系統的良好運作。

系統的安全性對于系統的正常運行舉足輕重。影響系統安全性的因素很多，主要有系統運行平臺（包括硬件、網絡通訊、系統軟件、開發工具軟件等）和應用軟件兩方面。建設領域電子檔案應用系統的安全性包括系統安全、應用安全和網絡通訊安全。系統安全、穩定、可靠的運行，首先取決于系統的整體設計、平臺的選擇以及應用程序的質量;其次，必須考慮到各種特殊情況下的恢復機制和備份機制，以保證數據的一致性、完整性以及災難恢復;嚴格的管理制度也是系統安全性的重要保證。此外，完整的權限控制機制、考慮充分的系統保密措施也是保證安全的重要因素。建設領域電子檔案應用系統需依據信息訪問權限，向用戶提供授權操作，有效避免越權使用，同時系統應具有對敏感信息的保護措施，以免被不當利用。

系統能夠支持較大并發用戶同時進行瀏覽、檢索等與數據庫的交互式的操作，并且相對占用較少的硬件資源。當意外事件發生時，能通過快速的應急處理，實現故障修復，保證數據的完整性，避免丟失重要數據。同時，系統建設將充分考慮系統運行時的應變能力和容錯能力，具備自動或手動恢復措施，以便在發生錯誤時能夠快速地恢復正常運行。確保系統在運行時反應快速、安全可靠。

一個良好的系統體系結構，應該具有處理未來變化和發展所需要的可擴展性。不僅基于建設領域電子檔案當前的需求，真正符合多層瀏覽器/服務器體系結構，并能夠保證系統今后的平滑升級。考慮到和各業務系統的連接，系統應具有良好的外部接口，將來隨著業務的不斷擴充，整個系統中應能夠方便地添加新的業務模塊，也是可擴充性的一個重要特征。隨著業務的發展，越來越多的新服務出現，系統需具備高開放性，可以很容易隨著業務模式的改變而發生變化。可基于“平臺+應用”的架構，采用“構件模式”來構建各功能模塊，便于系統的二次開發和升級改造。

四、總結

建設領域電子文件擁有其特殊性，從住房城鄉建設部發布的《建設電子文件與電子檔案管理規范》中可以看出，該領域的電子文件復雜，難以用一個統一的標準來規范所有的事項。引入信息化技術后，為了盡可能優化全生命周期，按照“實戰管用，基層愛用，群眾受用”的要求，進一步完善管理標準和規范，努力做好各項為民辦事的工作。堅持問題導向，聚焦建設領域中的風險隱患和瓶頸難題，不斷完善體征指標、推出應用場景，最終為建設“觀”全面、“管”到位、“防”見效的建設領域大系統持續發力。