個人視角下食品安全治理公眾參與的能力要素及能力結構

孔娜娜 李芳

摘 要：食品安全監管中存在政府失靈和市場失靈的情境，推動公眾參與是食品安全治理機制創新的重要方向。參與者能力的高低直接影響公眾參與食品安全治理的可能性和治理效果。公眾個人視角下的參與能力包括個人學習能力、參與意識、參與知識、參與技能、合作能力以及信息獲取6個能力要素；6種能力構成了公眾參與的能力結構模型，且各層次間存在相互依賴和促進的邏輯關系。

關鍵詞：食品安全治理；公眾參與；能力要素；能力結構

1 引言

食品安全是關系國民經濟發展和居民生命健康的大事，備受社會各界的關注與矚目。食品生產者、經營者都是“理性經濟人”，最大化追逐經濟利益是其本性，依靠其誠信經營和道德約束來解決食品安全問題已不現實。食品生產鏈條冗長以及數量巨大、分散的中小微型食品生產企業，使政府職能部門的食品安全監管面臨監管出現成本高、能力不足等問題。食品安全監管的政府單一主體模式效能不顯著，亟待探索新的食品安全治理模式，來滿足人們對食品安全的需求。面對市場失靈和政府失靈的現實困境，動員和激勵社會公眾參與食品安全治理，成為可供選擇的“第三條道路”。長期以來人們一直忽略了一個關鍵性問題，即公眾不僅是公共服務的消費者，還是公共服務的生產者。社會內部的資源、安全需求、權利意識、知識等因素，可促使公眾積極主動與政府合作共同解決食品安全問題。

目前，公眾參與還不能滿足人們對食品安全日益增長的治理需求，參與者本身存在困境，如公眾參與能力不足和主體責任缺失、缺乏相關法律法規保障、公眾與政府缺乏合作與協同、公眾參與機制有待完善等問題。本文通過研究食品安全治理的公眾參與能力的要素構成，建構公眾參與的能力結構模型，以期推進食品安全治理體系和治理能力現代化進程。

2 食品安全治理公眾參與能力的要素構成

不同工作環境或者工作情景對能力的需求不同，公眾參與食品安全治理是一項具體的工作任務，它既包括一般意義上的能力，如溝通和合作能力，也包括一些專門的知識和技能，如食品安全知識、公眾參與技能等。

2.1 學習能力

面對食品安全隱患凸顯和食品安全事件時有發生，政府將不斷增加制度供給，制定出臺或修訂完善相關法律法規；同時，新技術的引入在不斷增加食品安全風險，要求公眾需要不斷學習和更新食品安全相關法律知識，掌握一定的食品安全風險識別知識。

2.2 參與意識

意識決定行動。需要有強大的參與需求和意愿來驅動，才能使參與者主動承擔更多的公共責任，并從參與中滿足自身利益訴求。較強的參與意識和主動學習各類食品安全相關知識、主動掌握各類參與技能、主動參與食品安全治理的各個環節成正相關關系。

2.3 參與知識

食品安全知識包括食品安全的風險防控、事件預警、事件處置、立法和公共決策以及法律法規等相關知識。公眾參與“從田間到餐桌”每個環節的風險防控，其中源頭治理是實現食品安全的先決條件。在食品安全事件預警和處置階段，公眾根據所掌握的知識積極有效的參與到事件預警與處置中，提供人力、物資和技術支持。在食品安全立法和公共決策的征求意見以及協商交流階段，公眾有效參與可以使自己合理化的建議被吸納到立法和決策中。此外，公眾可以利用掌握的法律法規知識，維護自身權益，提升食品安全治理的效果。

2.4 參與技能

參與技能是指公眾參與的一系列方式、方法和手段，包括參與形式、正確使用參與工具、熟悉參與程序以及具備借助社會組織的參與能力。

2.4.1 參與形式

不同階段的食品安全治理需要不同的參與形式，用以實現階段與形式的有效匹配和銜接。食品安全立法和公共決策階段，政府針對食品安全相關法律、行政法規、政策和標準制定以及規劃等內容，通過聽證會、草案征求意見、公民調查等方式征求公眾意見。食品安全監管階段，公眾參與方式主要包括監督、檢舉、舉報等，監督食品企業的生產經營活動和政府職能履行情況，檢舉與舉報食品安全不法行為。食品安全事件處置階段，公眾參與主要方式為監督、直接參與事件處置和矛盾糾紛的公益訴訟。

2.4.2 參與工具

公眾需要借助一種或者幾種參與工具，實現參與的精準化和明晰化。掌握食品安全治理的參與工具并根據具體需求選擇合適的參與工具，是參與技能的重要方面。隨著信息化和大數據的發展，公眾要利用現代科技手段，如手機短信平臺、郵件、微博、微信以及QQ等媒介，提高參與效率。

2.4.3 參與程序

公眾參與程序問題是公眾參與食品安全治理的真正焦點[1]，公眾只有掌握了參與程序規則、參與流程和具體的操作規程，才能實現真正意義的有效參與。

2.4.4 借助社會組織的參與能力

當前，我國消費者因社會原子化狀態帶來的“一盤散沙”并沒有改變，個體參與者需要依靠社會組織才能有效獲得參與的能力和資源支持，通過組織化渠道和集體行動才能達到參與目的。

2.5 參與合作能力

自身能力不足和食品安全治理的復雜性，使得公眾個體甚至單個社會組織常處于參與困境中，這需要公眾個體之間、公眾與其他社會主體之間要建立良好的伙伴關系。公眾需要精準識別食品安全治理中的利益相關者，學會與政府職能部門、司法機關、新聞媒體、各類社會組織和其他社會力量開展溝通交流和合作協商，共同維護公共利益。

2.6 信息獲得能力

食品安全信息主要包括食品安全立法與決策、食品安全質量、政府監管、重大食品安全事件、食品生產許可、食品企業信用以及違法違規等信息。政府要依法保障公眾的知情權，公開有關食品安全信息。公眾只有獲得充分的信息，了解具體情況，才能有效判斷是否需要參與以及如何參與，這是公眾參與食品安全治理的前置條件。同時，公眾還要掌握信息來源渠道，如從報刊、廣播、電視、各類新媒體以及互聯網中獲取信息，特別要關注政府電子政務和門戶網站上的信息。

3 食品安全治理公眾參與的能力結構

3.1 能力結構模型

能力結構研究一直受到心理學研究者的關注，近年來也成為人力資源管理學和行為組織學領域的研究熱點。常見的能力結構研究方法有兩種，①因素分析法[2]，其思路是首先構建能力要素指標（變量），其次是對能力指標進行測試和分析，最后提取公因素，刻畫能力結構；②邏輯法，即在構建能力要素指標的基礎上，根據各個能力要素指標的性質、角色和作用的不同，對能力要素進行分類，然后刻畫能力結構。

根據各構成要素之間的內在聯系及其在食品安全治理公眾參與過程中發揮的作用不同，可將食品安全公眾參與能力要素劃分為3個維度，即關鍵能力、支撐能力和基礎能力。關鍵能力是核心能力，包括食品安全治理的參與技能、與其他個人和社會主體的合作能力以及獲取各類食品安全信息的能力。支撐能力是配合性能力，在食品安全治理公眾參與能力體系中發揮著間接價值，包括食品安全知識和參與意識。基礎能力是先導性能力，是公眾基本素質的體現，包括公眾個體的文化素質和學習能力。

3.2 各能力要素之間的相互關系

基礎能力在食品安全治理公眾參與能力要素體系中發揮著先導性作用，是引領其他能力要素得以形成、提高和拓展的保障。文化素質是人們在文化素養方面的綜合反映，通常用受教育程度來表示；學習能力與公眾的受教育程度呈正相關關系。文化素質越高和學習能力越強的參與者，越可有效掌握食品安全相關知識以及公眾參與公共事務的知識，也越有利掌握各項參與技能。

支撐能力在食品安全治理公眾參與能力結構中起到承上啟下的作用，建立在基礎能力之上，同時又對公眾參與技能的施展起到支撐作用。公眾只有具備強烈的參與意識，才能自覺的、真正投入到食品安全治理中。專業知識是公眾參與具體活動的保障，公眾不了解專業的食品安全類知識和法律知識，所有的參與技能也如同擺設，發揮不了其應有的功能和價值。

關鍵能力是食品安全治理公眾參與能力的核心，它既與其他能力要素有必然聯系，甚至是建立在其他能力要素之上，如建立在學習能力之上，依附于專業的食品安全類知識和法律知識，同時還具有一定的獨立性。關鍵能力各個構成要素之間也存在一定關聯性，如信息獲取能力是參與技能和合作能力的前提。參與技能和合作能力相輔相成，兩者結合可以更好地實現食品安全治理的效能改進。

4 結語

如何加強食品安全治理、控制食品安全風險、減少食品安全事件的發生，已經受到黨和政府、學術界乃至普通公民的高度關注。公眾參與為食品安全治理提供了新的選擇，但仍面臨一些困境，需要從多個角度推進公眾參與能力提升。①積極建設學習型社會，提升全民的文化素質和學習能力；②開發多元化的宣傳教育方式，通過網絡、電視、報刊、手機客戶端等手段對廣大公眾進行食品安全教育，普及食品安全知識，增強公眾公共責任和參與意識；③構建公眾參與技能的提升機制，通過培訓、現場觀摩、模擬參與、互動交流以及合作論壇等形式，提高公眾的參與技能；④加強食品安全類社會組織的培育和建設工作，讓公眾個體參與擺脫原子化狀態，提升參與者組織化水平和借助社會組織參與的能力；⑤政府要進一步推進食品安全治理公眾參與的制度化建設，完善食品安全信息公開機制，拓寬公眾參與渠道。

參考文獻

[1]王輝霞.食品安全治理公眾參與機制研究[J].經濟法學評論，2013（13）： 247-322.

[2]莫雷.能力研究的基本方法與方法論研究[J].心理學報，1988（3）：305-311.

基金項目：河南省哲學社會科學規劃項目“基層黨建引領轄區單位參與社區治理機制創新研究”階段性成果（編號：2019BZZ001）。

作者簡介：孔娜娜（1981—），女，漢族，河南焦作人，博士，副教授。研究方向：基層社會治理創新。

李芳（1995—），女，漢族，河南焦作人，碩士。研究方向：基層社會治理創新。