中國企業在緬甸投資所涉政治風險防范芻議

鄭子薇

摘 要：近年來中國企業在緬甸投資涉及的項目數量急劇增長，鑒于緬甸國家內部政治的特殊性，投資中不僅涉及經濟風險防范，還涉及政治風險防范。對于緬甸投資的政治風險主要涉及戰爭險、違約險以及其他非商業性風險等，中國企業要因地制宜建立政治風險防范機制，做好地區安全、項目環境保護以及投資對象的風險評估，利用好緬甸國內投資法以及相關國際公約維護自身利益，同時加強中國企業的宣傳，打造良好的企業形象。

關鍵詞：中國;緬甸;投資;政治風險;風險防范

隨著中國“一帶一路”合作倡議的實施，“走出去”成為中國企業在發展策略上的共識?！白叱鋈ァ辈粌H可以幫助“一帶一路”相關國家發展基礎設施建設，同時也能夠發揮我國企業的自身優勢，擴展業務范圍，拓展國際視野，同時提升自身國際投資能力。值得注意的是，“一帶一路”沿線上更多的是發展中國家，這些國家不僅在經濟建設上基礎薄弱，同時也可能具有不穩定的政治環境。因此，在我國企業的對外投資中，如何防范政治風險成為了經濟風險防范之外的重要議題。

緬甸位于中南半島西部，也是東南亞聯盟的成員國之一。國內自然資源較為豐富，河流密布，擁有較為豐富的礦產資源和水力資源。但同時，由于國內政治環境長期不穩定，緬甸北部的民族、西部的宗教問題仍急需解決，這些問題不僅影響了國內經濟的發展，也影響了外資在緬甸的投入。從政治風險角度來說，緬甸為研究提供了很好的案例。對于中國企業在緬甸投資所涉政治風險的研究較少。

根據《多邊投資擔保機構公約》第十一條，對五種政治風險進行闡述：其中包括貨幣轉移險、征收和類似的措施、違約險、戰爭和內亂險以及其他非商業性風險。本文根據公約對政治風險的定義對中國企業在緬甸投資所涉政治風險進行分析。

1 中國企業在緬甸投資所涉主要政治風險

2011年緬甸實行民主選舉后實行了一系列經濟改革，2012年4月起，緬甸啟動了匯率改革，緬元實現了與美元之間匯率的自由浮動。2014年開始緬甸政府先后批準了13家外資銀行在緬設立分行[1]，2019年11月緬甸央行又宣布向45家外資銀行發放牌照。2017年4月緬甸實施的新《投資法》將原有的《外商投資法》和《緬甸國民投資法》合并，這不僅有利于緬甸本國商人，也為外商提供了相對公平的投資環境。外商可直接對制造業、服務業、基礎設施建設、零售批發業等行業進行投資[2]。

從以上措施來看，緬甸的投資環境尤其是對外商的投資環境正在得到逐步改善。金融方向上的改革為外資的注入提供便利，同時，逐步建立起來并不斷完善的法律也為形成良好的投資環境打下基礎。匯率改革與外資銀行準入條件的放寬使得中國企業在緬甸境內投資的貨幣轉移風險降低，尤其是兌換風險以及歧視性的匯率風險。目前中國企業對緬甸投資的主要政治風險來源于違約風險、戰爭及內戰風險以及其他非商業性風險。

1.1 內戰風險：由民族、宗教等問題引發的政治動蕩

企業在對外投資時最易遭受的政治風險就是由于當地政治不穩定因素導致企業無法正常建設、運營，甚至可能面臨關停、被迫撤出。對緬甸來說，民主選舉在形式上結束了軍政府長達二十余年的直接統治，昂山素季出任國務資政對于緬甸的內政外交也具有著重要意義。目前看來，主要問題仍是緬甸政府與緬北地區少數民族以及西部若開邦穆斯林族群之間的問題。

緬甸是一個有八大支系135個民族的多民族國家。獨立前英國殖民統治時期實行“分而治之”的政策，這也使得民族問題成為了歷史遺留問題。尤其在1948年緬甸獨立之后，民族問題進一步凸顯，各地少數民族反政府武裝實際控制著緬甸四分之一左右的地區。1988年軍政府執政后，采取剿撫并用的方式，十年間與二十支反政府武裝力量達成和解[3]。近年來由于武裝沖突不斷，緬甸政府也在試圖與少數民族對話，進行民族和解。2016年8月，緬甸“21世紀彬龍會議”舉行，與會代表包括了緬甸政府以及17支民地武裝組織代表。目前分歧仍然集中在民族自治問題上，在現有的憲法制度下，各少數民族的武裝組織難以與中央政府達成和解，他們視武裝力量為自我保護的重要工具，這與憲法規定的國防軍統一全國武裝力量相悖[4]。

對于中國企業在緬投資影響最大的就是緬北地區的少數民族地方武裝，其中一部分自治程度較高的地區緊鄰中國。從中國企業對緬甸投資的角度來說，無論是公路、鐵路運輸都會經過緬北地區，這就勢必造成安全上的隱患。緬北地區還擁有十分豐富的森林礦產和水利資源，這些資源的開發也將受到地區局勢不穩定的影響。

1.2 政府治理水平低下可能造成的違約風險

無論是在世界銀行發布的世界治理指數排名還是透明國際發布的清廉指數中，緬甸在政治清廉方面都存在較大問題。在2016年透明國際發布的《腐敗印象指數》中，緬甸在被調查的176個國家中排名第136位，得分僅28分[5]。2013年緬甸成立反腐敗委員會，試圖針對腐敗問題進行改革但收效甚微。腐敗現象不僅影響現階段的國家經濟建設，同時也會造成政府公信力下降，外資需要的是值得信賴的政府。

近年來緬甸的社會環境的逐漸寬松，緬甸國內的非政府組織迅速發展。目前中方企業對緬甸投資多集中在自然資源方面，因此緬甸國內環保方面的非政府組織的活動也會產生影響。國內較為活躍的有緬甸河流網、薩爾溫觀察、克欽發展網絡組織等，還有一些來自國外的非政府組織也在緬甸產生重要影響：比如日本的湄公瞭望。這些組織會對緬甸境內河流開發進行環境評估，對開發造成的社會影響以及項目的受益方進行調查。對于投資的影響體現在組織社會運動反對項目建設、利用境外勢力進行輿論壓制等。上文中提在密松水電站在建設中遭受諸多爭議，其中緬甸的非政府組織也在水電站的環境保護、社會影響等方面提出質疑，在緬甸社會中形成了較強的輿論影響。

無論是腐敗問題還是緬甸國內非政府組織的問題的治理，根本上都有賴于緬甸政府治理能力的提高，政府違約或毀約也是中國企業在對緬甸投資中可能面臨的政治風險之一。

2 中國企業在緬甸投資所涉政治風險防范

2.1 針對緬甸國內的內戰風險

首先，中方對于地區安全狀況要進行謹慎評估。上文中提到緬北地區的動蕩為中國企業對緬甸投資帶來政治風險。因此在企業投資之前不僅要評估當地是否會發生戰爭，還要針對地方與中央的關系進行考察，對地區經濟所涉及的利益分配進行了解。其中最典型的案例就是2015年中方155名伐木工人被緬甸扣押。緬甸政府目的是打擊民族地方武裝的經濟命脈，中方加強考察是為了避免中方的投資成為其內部政治斗爭的犧牲品。地區是否允許單獨與外資訂立采礦合同仍存在疑問，因此中國企業在考慮對此類資源進行投資時需更加慎重。

針對由緬甸單方面違約而造成的風險損失，也可以利用國際機制使得中國企業減少損失。由于中緬雙方都不是《能源憲章條約》的成員國，因此在對于能源問題引發爭端的解決上，此項國際條約不具有約束力。而且由于中國企業投資多涉及大型項目建設，因此更多的還是依靠雙方平等協商，試圖繼續項目而不是依靠仲裁終止項目獲得賠償。

其次，拓展投資領域，尤其是對農業和第三產業，從而降低風險。

《中緬2015合作報告》中指出，中國對緬甸投資類別以資源開發為主，較少進入農業、旅游業以及制造業等民生領域。農業上中方可以以技術出口為主，中國云南地區與緬甸有著較為相似的地理環境，農業技術出口風險較低。新加坡作為緬甸的第二大投資來源國，其經驗值得中方借鑒。尤其是在第三產業，比如酒店業的開發上。中方對于緬甸的礦產、油氣資源的開發提供技術支持，但是仍會引來他國不滿，在這種輿論煽動下，緬甸國內人民的情緒也易受到影響，所以在做好輿論宣傳的同時，也應加強其他產業的建設，平衡發展。

2.2 針對緬甸政府違約或毀約等問題

世界銀行在2019年10月24日發布的《2020營商環境報告》中，緬甸的營商便利度在全球190個經濟體中排名第165位，雖然較2014年的182位有所提高，但改善緩慢。緬甸開辦和運營企業的環境未得到明顯改善，是由于政治不穩定以及法制不健全等多方面因素。我國企業在投資時可能面臨的風險主要包括投資安全審查和反壟斷審查、經濟制裁、反傾銷反補貼調查、出口管制等[6]。為應對此類由國家政治不穩定、法律不健全可能導致的間接政治風險，我國企業在風險防范中可從以下幾個方面入手：

首先，要對緬甸現行的《投資法》以及《緬甸經濟特區法》充分了解。對于禁止外商投資的行業以及只能與本地企業合資經營的行業要詳細了解。值得注意的一點是，緬甸關于外商投資的法律中不僅規定了投資人的責任、權益，還對保險問題，如必須向境內公司投保;用工問題，如項目開始之年起，第1年內國民職員占比至少25%，第2年內至少50%，第3年內至少75%[7]作以詳細的規定。

其次，建立健全境外法律風險防范機制及涉外專業人才培養。加強對國際規則和境外法律制度研究離不開優秀的人才，為了提高央企在境外的抗風險能力，國資委近年來組織成立境外法律風險防范專家組和涉外法律人才庫，以提升中央企業境外法律風險防范與處置能力[8]?？梢哉f中央企業在這兩方面起到了很好的示范作用，但是近年來我國也有不少民營企業走出國門進行對外投資，因此在政治風險防范方面，高素質的涉外法律人才仍有較大缺口。

2.3 針對其他非商業性風險問題

以密松水庫項目被擱置為例，其擱置主要原因仍是少數民族武裝與中央政府之間的政治問題，但此類政治風險可以演化為對中國企業投資項目的質疑。由于目前中國企業對緬甸的投資集中在油氣、水利、礦產上，這些資源的開發與環境保護需要緊密結合，否則易導致對當地生態環境的破壞，影響雙邊貿易以及緬甸人民對中國企業的印象。因此不僅需要在投資實施前對投資地環境作以考察調研，進行環境風險評估，在項目的實施過程中也要不斷跟進，對測評制度予以規范。

我認為，對于“一帶一路”沿線國家的評估可以不僅局限于基礎設施上[9]，這種評估可以更加細化。由于中國在“一帶一路”合作倡議中投資項目眾多，其側重不同因而評估的標準也應發生變化。2012年緬甸的《環境保護法》正式頒布，因此中方可以根據緬甸的環保法律條款對風險防范提出更有針對性的建議。

想要預防投資過程中的問題，需要對投資對象加強評估。緬甸國內政治局勢的不穩定不止會造成直接的政治風險，還有一系列間接的政治風險。為了防止這樣的政治風險轉移到中國企業上，我們應加強投資前期的調查。不僅是針對投資的實物，也要對投資對象的信用狀況進行調查，以免政治風險轉化為經濟風險。

3 結語

2020年是中緬建交七十周年，伴隨著兩國“胞波”情誼的是雙方的務實合作與民間交流更加緊密，中緬雙方已經就在仰光市設立中國工業園區達成共識。而目前中國企業對緬甸投資的政治環境隨著緬甸國內政治狀況趨于穩定而逐步改善，面對對外投資的不確定性，政府要在“一帶一路”合作倡議的實施背景下逐步摸索對外投資的風險防范機制、著重培養涉外法律人才，企業也要發揮主體作用，重視對外投資中可能發生的政治風險，確保企業利益。

參考文獻：

[1] 《緬甸將逐步放寬外資銀行的經營范圍》，中國—東盟商務理事會網站：http：//www.china-aseanbusiness.org.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=6&id=21055，2017-12-10.

[2] 緬甸投資與公司管理局網站：http：//www.dica.gov.mm/en/Investment，2017-12-10.

[3] 賀圣達，李晨陽編著：《緬甸》，北京：社會科學文獻出版社，2009年7月版，第80頁.

[4] 劉務，賀圣達：《緬甸完成民族國家構建所面臨的挑戰和機遇》，《南亞研究》，2014年第1期.

[5] 透明國際網站：https：//www.transparency.org/country/MMR，2017-12-10.

[6] 《央企參建“一帶一路”嚴防風險》，經濟參考報網站：http：//jjckb.xinhuanet.com/2017-05/26/c_136315787.htm，2017-12-10.

[7] 《緬甸外國投資法》第11章《用工規定》第24款第1條.

[8] 《央企參建“一帶一路”嚴防風險》，經濟參考報網站：http：//jjckb.xinhuanet.com/2017-05/26/c_136315787.htm，2017-12-10.

[9] 《“一帶一路”基礎設施合作“晴雨表”發布》，中國網——“一帶一路”網：http：//news.china.com.cn/2017-06/02/content_40949929.htm，2017-12-10.