混合所有制企業公司治理機制思考

張欣

[提要] 隨著混合所有制經濟成為我國基本經濟制度的重要實現形式，如何完善混合所有制企業公司治理機制成為當前面臨的重要問題。混合所有制企業只有進一步完善黨組織參與重大決策的工作機制，堅持黨管干部的原則與董事會、經理層選人用人有機結合，真正實現黨組織嵌入公司治理結構，才能保障和推動企業持續、健康發展。

關鍵詞：混合所有制;公司治理;法人治理結構

基金項目：2018年度遼寧省社會科學規劃基金一般項目：“遼寧省競爭性國有企業混合所有制改革的對策研究”（項目編號：L18BJY004）階段性成果

中圖分類號：F271 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月20日

發展混合所有制經濟，是黨的十八屆三中全會確定的重大任務，是深化國有企業改革的重要舉措。隨著混合所有制經濟逐漸成為我國基本經濟制度的重要實現形式，如何完善混合所有制企業公司治理機制，成為當前深化國有企業改革必須面對的重要問題?；旌纤兄破髽I只有進一步完善黨組織參與重大決策的工作機制，堅持黨管干部的原則與董事會、經理層選人用人有機結合，真正實現黨組織嵌入公司治理結構，才能保障和推動企業持續、健康發展。

一、問題產生的背景

隨著混合所有制改革的深入推進，混合所有制企業所占比例日益提高。截至2018年底，國資委監管的中央企業及各級子企業中混合所有制企業戶數占比已經超過70%。與單一所有制企業相比，混合所有制企業由于普遍存在資本構成社會化、股權結構和出資方利益背景多元化、經營方式市場化的特點，尤其是黨組織與現代公司治理結構之間如何兼容的問題，給企業公司治理帶來了新的挑戰。

二、當前混合所有制企業公司治理機制存在的問題

（一）頂層制度中對于混合所有制企業黨組織的定位有待明確。黨的十八屆三中全會之后，中央發布的系列規范性文件為混合所有制企業黨的建設提供了綱領性指引，但是目前對于企業黨組織的定位仍存在不同理解。《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發54號文）提出，根據企業組織形式變化，同步設置或調整黨的組織;中央《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（中辦發44號文）進一步提出，國有資本絕對、相對控股企業黨組織發揮“政治核心作用”，其他混合所有制企業黨組織在職工群眾中發揮“政治核心作用”，在企業發展中發揮“政治引領作用”。因此有觀點認為，混合所有制企業黨組織的定位和作用根據國有資本的股權比例不同而存在差異。由此引發的爭議是，如果混合所有制企業的資本結構發生變化，尤其是國有資本相對控股企業，如果因非公資本股權交易、轉讓、增持等原因而導致國有資本失去控股地位，黨組織在企業中的地位和作用是否發生相應變化。

（二）黨組織參與重大決策缺少相應的機制保障。黨組織參與重大決策對于保證監督黨的路線方針政策在企業得以貫徹執行具有重要意義，然而混合所有制企業由于缺少相應的機制保障，在一定程度上影響了黨組織參與重大決策的范圍和力度。

一是黨組織參與重大決策的制度體系不完善。目前，國資委所屬的中央企業集團層面已經全部完成章程修訂，近3，100個二級、三級單位實現了黨建要求進章程。黨組織參與重大決策的機制已經基本健全，中央企業集團已經從制度上明確了黨組織研究討論作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序。在國有資本控股企業，黨建要求進章程得到了較好的落實。例如，中國一汽將黨建工作要求寫入了合資公司章程，中國石化股份公司黨建要求進章程獲境內外股東高票通過。但是有的企業存在以粗放化落實“前置程序”的現象，把“前置程序”理解成黨組織代替業務部門先拿方案，還有的企業對黨組織研究討論事項把握不準，存在該上不上、凡事盡上的現象。在部分國有資本參股企業中，由于國有資本對企業的經營管理沒有實際控制權，對于“黨建進章程”工作的推進不到位，導致黨組織說話沒分量、辦事沒底氣，無法在重大決策中發揮作用：有的企業章程中對于黨組織在重大決策中的職責定位過于籠統，黨組織的法定地位不明確;有的企業對于黨組織參與決策的內容、程序以及“重大事項”的范圍規定不夠清晰;有的企業出于提升決策效率的目的，仍將黨政聯席會議作為決策機構;有的企業搞變通，出現一次會議、兩次紀要的情況。

二是執行“雙向進入、交叉任職”不到位?！半p向進入、交叉任職”是黨組織嵌入公司治理結構重要的體制保證，但是在混合所有制企業，由于企業黨組織領導班子成員進入公司治理結構需得到其他投資方的認可，無形中增大了協調工作的難度。尤其是國有資本相對控股企業和國有資本參股企業，如果非公資本聯合取得控制權，將對推行這一體制造成較大阻礙。部分企業領導班子黨員比例不高，黨組織與公司治理結構的融合程度有限，無法有效參與重大問題的決策，黨組織的意志和主張難以在決策中得到充分體現。

三是不同國有股東所屬黨員代表之間缺乏協調機制，無法形成合力。對于多家國有股東共同出資參股的企業，雖然國有資本整體處于控股地位，但由于黨組織成員隸屬于不同的出資主體，分別代表不同出資方的利益，在進行重大事項表決時可能存在各自為政的風險，從而在一定程度上影響了黨組織的凝聚力。

（三）黨管人才的原則未能與市場化選聘有機結合。選人用人權是各出資主體最為關注的控制權之一。對于混合所有制企業而言，董事和監事一般由各出資方選派，經理層大多由董事會通過市場化方式選聘。出于逐利性目的，部分非公資本在選擇股東代表和經營管理者時往往更加重視“能、勤、績”，即候選人的管理能力和專業技術背景，而對政治思想表現的要求趨于弱化，存在重才輕德、以才蔽德、以績掩德的現象。對于國有資本相對控股和參股企業而言，由于國有股東代表在董事會中沒有人數上的絕對優勢，無法對選任結果產生實質性影響。部分國有資本參股企業的黨組織甚至在選人用人過程中缺少結構性制度安排，在用人決策前沒有參與討論，或是參與過程形式化、簡單化，難以在人才選任機制中真正發揮作用。

三、進一步加強混合所有制企業黨組織建設的相關建議

（一）完善頂層制度設計，明確不同類型混合所有制企業黨組織的作用。中國共產黨是工人階級的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。企業黨組織作為黨的基層組織，理應發揮自身的先鋒模范作用，在企業中團結和凝聚廣大職工，宣傳貫徹黨的路線、方針、政策，這一地位和作用不應隨企業股權結構的變化而改變。必須嚴格按照“中辦發44號文”、“國發54號文”等國企改革系列文件要求，堅持“談合作必談黨建”的基本原則，將設立黨組織和依法開展黨建工作作為混合所有制改革的前置條件，優先與重視黨建工作的非公有制企業開展合作。但同時也需認識到，國有資本持股比例的變化會影響到國有資本對企業的控制力和影響力，進而影響黨組織發揮作用的范圍、途徑和方式。國有資本絕對控股企業，黨組織發揮領導作用具有相對完善的組織和制度保證;國有資本相對控股企業，黨組織發揮領導作用要注重協調多元化投資主體的利益關系;國有資本參股企業，黨組織的工作重點在基層，應注重在職工群眾和企業發展中發揮政治引領作用，發揮作用的具體途徑可參照中央《關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見（試行）》（中辦發11號文）等對于非公企業黨組織的相關政策要求，同時要履行好監督職責，保證國有資本保值增值。

對于國有資本相對控股和參股企業而言，由于非公資本總和超過國有資本，為防止企業作出損害國有資本或社會公共利益的決策，可以依據“國發54號文”和《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（國辦發36號文）要求，在企業章程中事先規定國有資本可以轉化為優先股或者特殊管理股，并賦予國有資本在特定事項上的“一票否決權”，從而在治理架構層面避免因股權結構的變動削弱企業黨組織的地位。同時，建議將黨組織建設納入《上市公司治理準則》，使混合所有制企業黨組織開展工作有法可依。

（二）進一步完善黨組織參與重大決策的工作機制。有效的工作機制是黨組織參與企業重大決策的重要保證，因此必須積極探索有利于混合所有制企業黨組織開展工作的相關機制，充分發揮企業黨組織的作用。一是在公司規章制度層面為企業黨組織參與重大決策提供保障。公司章程是企業內部的根本法，因此要持續推進黨建工作進章程。公司章程中必須明晰“重大事項”的范圍，以及企業黨組織參與重大決策的具體權責和工作方式，保證企業黨組織參與重大決策制度化、組織化、具體化。除公司章程外，還應鼓勵企業制定更為詳細、更具操作性的細化文件，保證公司章程中的有關規定能夠落到實處。二是進一步完善企業黨組織參與重大決策的程序。在目前普遍實行的“先黨內、后黨外”的決策程序基礎上，進一步融入“先協商、后決議”的溝通決策機制。黨政聯席會議雖然不能作為企業重大事項的決策主體，但是可以成為企業黨組織與董事會和經理層之間重要的磋商溝通平臺。因此，可探索建立“先黨內、再聯席、后黨外”的決策程序，即重大問題先在黨內形成一致意見，尤其是不同國有股東的黨員代表之間要達成共識，然后經過黨政聯席會議充分討論，再提交董事會或經理層依法決策。同時，應建立工作報告機制，由黨員董事向本企業黨組織、本企業黨組織向上級黨組織定期報告相關事項，及時反饋決策結果。三是進一步豐富企業黨組織參與重大決策的途徑和方式。國有資本控制力較弱的混合所有制企業，黨組織應充分發揮職工代表大會的作用。工會主席、副主席可通過法定程序，由企業黨組織領導成員兼任，并在條件允許的情況下優先考慮國有資本代表。通過加強與職工群眾的聯系溝通，贏得各出資方和企業員工的認同和支持，進而間接影響企業的重大決策。

（三）堅持黨管干部原則與董事會、經理層選人用人有機結合。混合所有制企業的黨組織應根據國有資本在企業中的股權比例和控制力大小，靈活采用多種方式明確企業黨組織在選人用人方面的政治領導責任，厘清企業黨組織、董事會、經理層的管理權限，實現黨管干部原則與出資人依法選派產權代表、董事會依法選聘經理層以及經理層依法行使用人權相結合。

對于國有資本控股企業，企業黨組織要在“確定標準、規范程序、參與決策、推薦人選”方面發揮把關定向的作用：對于擬聘任的中、高級經營管理者，可先由企業黨組織會同行政部門進行集體考察，再由董事會和經理層聘任或者任命;或者先由企業黨組織負責對市場化選聘人員進行考察，形成候選名單，再由董事會和經理層通過差額方式擇優選聘。有條件的企業，黨組織成員應爭取擔任提名委員會主席，從體制機制上為黨組織參與選人用人提供保證。

對于國有資本參股企業，黨組織代表，尤其是黨組織中的國有資本代表應爭取列席監督整個選人用人過程，并對擬選任人員的思想政治素質和職業操守提出意見，從而為人員選拔提供政治保障，對所有聘任人員實施思想監督。

以上論述，是基于當前混合所有制企業黨組織嵌入公司治理結構普遍性問題的一般分析。由于混合所有制企業在組織形式、股權結構、經營機制等方面存在較大差異，黨組織嵌入公司治理結構的具體途徑和方式需要因企制宜。需要進一步探索創新混合所有制企業黨組織發揮作用的有效途徑，重點在“融入”上下功夫，在“內嵌”上做文章，擇機出臺完善混合所有制企業黨組織建設和公司治理結構的指導性文件，切實把加強黨的領導與完善公司治理有機統一起來，不斷完善中國特色現代國有企業制度建設。

主要參考文獻：

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