生態文明制度建設視角下黨的領導力探析

摘 要：黨的十八大以來，我國生態文明體制機制改革進入“快車道”，制度出臺之密、措施力度之大、推進成效之好前所未有，我國生態文明建設和生態環境保護因此取得了歷史性成就。這些成就無疑彰顯了中國共產黨強大的領導力，其具體體現在中國共產黨落實與生態文明制度建設的四個方面：堅持把問題導向和目標導向作為改革的出發點和落腳點;堅持頂層設計與基層實踐相結合來謀劃和推動改革;堅持把對責任主體的明責、履責、追責作為改革內容的主線;堅持全鏈條構建制度，注重改革的系統性、完整性。

關鍵詞：生態文明;制度建設;黨的領導力

早在19世紀中葉，恩格斯就向人類發出過警告，他在《自然辯證法》中指出，“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行了報復。”如今，我們已能切身體會到高度發展的工業文明給自然生態系統和人類發展帶來的種種煩惱，也更能體會到生態文明建設的重要意義。正如黨的十九屆四中全會提出的，“生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國。”十九屆四中全會還將“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”作為“13個堅持和完善”決策部署的重要部分加以提出，而要實現其提出的用生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生，最根本的是要把黨的領導落實到生態文明建設的各領域各方面各環節，提升中國共產黨生態文明建設的領導力。

反觀之，黨的十八大以來生態文明建設的成效，尤其顯現在生態文明制度建設的成效，恰好證實了中國共產黨強大的領導力。黨的十九大報告明確指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導。”這表明，黨的領導力的強弱，對中國特色社會主義現代化建設大局具有根本性、全局性和決定性影響。黨的領導力，簡言之就是黨領導中國特色社會主義事業的能力。黨的領導力不僅包括黨的自身建設的能力，更重要的是領導國家治理現代化的能力，其核心要義是把黨的領導落實到推進國家治理現代化的各領域各方面各環節，反映在生態文明建設領域，即為推進生態環境治理體系和治理能力現代化。

客觀來說，十八大之前，生態環境領域的國家治理體系和治理能力長期以來是國家治理領域的突出短板。在此基礎上，十八大之后，習近平總書記就生態文明建設提出一系列新理念新思想新戰略，逐漸形成了系統完整的習近平生態文明思想，成為新時代生態文明建設的行動指南。“生態文明建設”“綠色發展”“美麗中國”寫進黨章和憲法，成為黨和國家的意志。不僅如此，習近平總書記精準聚焦生態文明制度建設，多次強調要深化生態文明體制改革，盡快把生態文明制度的“四梁八柱”建立起來，把生態文明建設納入制度化、法制化軌道。由此，生態文明體制機制改革進入“快車道”，制度出臺之密、措施力度之大、推進成效之好前所未有，我國生態文明建設和生態環境保護因此取得了歷史性成就。

這樣的歷史性成就無疑彰顯了中國共產黨強大的領導力，其具體體現在中國共產黨落實與生態文明制度建設的如下四個方面：

一、堅持把問題導向和目標導向作為改革的出發點和落腳點

問題導向和目標導向是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的重要思想方法和工作方法，也是生態文明體制改革的基本遵循。我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關，所以改革就得奔著解決這些問題而去。

在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中明確指出，現行以塊為主的地方環保管理體制存在“四個突出問題”，即“難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任”，“難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預”，“難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求”，“難以規范和加強地方環保機構隊伍建設”。針對這“四個突出問題”，中央將省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度作為改革的著力點，切實從制度層面上加以解決。第一，落實并強化地方黨委和政府及其相關部門的生態環境保護責任，開展權威有效的生態環境監察，加強責任追究等措施，切實解決“難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任”問題。第二，通過省級上收并統一行使生態環境質量監測和環境監察職能，市（地）統一管理環境執法隊伍，實行以條為主的市局領導干部雙重管理等措施，切實解決“難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預”問題。第三，通過顯著增強省市（地）兩級對環境問題統籌調控能力、探索設置跨流域跨地區環保機構等措施，切實解決“難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求”問題。第四，通過統籌解決環保機構和人員身份編制、規范設置環保機構、提高環保隊伍專業化水平等措施，切實解決“難以規范和加強地方環保機構隊伍建設”問題。

當前，我國生態環境管理的核心目標是改善生態環境質量，體制改革必須在改善生態環境上發力，這就必須堅持目標導向，倒推制度安排、資源配置、政策實施，實現環境管理轉型。如，為將國家改善生態環境的目標和任務落到實處，設計了全國生態環境監測網絡建設方案、上收環境監測事權、深化監測改革、提高監測數據質量、加強考核問責、開展資源環境承載力監測預警等一系列制度安排，保證考核目標的數據真實性不受地方干擾，并將責任壓力有效傳導下去，為生態環境質量變得更好奠定了“真、準、全”的數據基礎。

二、堅持頂層設計與基層實踐相結合來謀劃和推動改革

生態文明體制改革必須通過頂層設計，精準研判形勢，建立起指導性強、務實前瞻的改革總體框架和路線圖。同時，也要尊重基層群眾的首創精神，把地方一些行之有效的做法總結上升為國家制度。

制度是管長遠的，頂層設計必須落實到制度安排上。隨著2015年7月中央全面深化改革領導小組第十四次會議的召開以及中共中央國務院于2015年9月印發了《生態文明體制改革總體方案》，中央在生態文明體制改革上的頂層設計逐漸落定。而我們今天看到的很多成熟的管用的制度安排實際上都經歷了一個從地方實踐放大到全國推行的過程，這也是中國改革成功的寶貴經驗。比如，基于浙江安吉和廣東珠三角生態環境保護規劃等大量的生態空間管控實踐，生態保護紅線逐步上升到國家制度層面。再如，江蘇省無錫市在太湖治污中首創河（湖）長制，將地方黨委和政府的生態環保責任分解到具體管理單元、落實到具體責任人，中央也是先總結固化相關地方經驗，再向全國推行。

這些經驗無疑再次證明，頂層設計的落地生根的確需要把自下而上和自上而下結合起來，對一些看不準的政策要大膽開展試點，摸索經驗，這也是抓改革的一個基本方法。

這些使得國家治理體系不斷得到豐富和完善的實踐經驗中蘊含的政治智慧不正是黨的領導力的生動體現。

三、堅持把對責任主體的明責、履責、追責作為改革內容的主線

有權必有責、有責必擔當、失責必追究，生態文明體制改革必須圍繞明責、履責、追責的主線進行，如此才能保證黨中央關于生態文明建設的決策部署真正落地。黨的十八大以來，中央審議實施了幾十項生態文明和生態環境保護方面的制度改革，大都是緊扣落實責任的主線。

在明責方面，全國各省（區、市）已全部制定生態環境保護責任規定或職責分工的文件，明確了地方黨委和政府及其有關部門的生態環境保護責任，即黨委、政府對本地區生態環境保護工作負總責，實施“黨政同責”“一崗雙責”，并將責任明確到了各個相關職能部門。在履責方面，中央出臺了生態環境保護督察方案，實施了中央生態環境保護督察“全覆蓋”和“回頭看”，有力推動了環保法律法規的落實和各地各部門履行責任。督察制度建得好、用得好、敢于較真碰硬，成為落實責任的利器。比如生態環境部門創新實施了重點區域的大氣污染防治強化監督和巡查，實行一竿子到底、直面問題的檢查方式，有效克服了傳統管理體制不易發現問題、檢查流于形式的弊端。

在追責方面，習近平總書記明確要求落實領導干部生態文明建設責任制，嚴格考核問責。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等重要文件中，對領導干部在生態文明建設和生態環保工作中被追責的情形、程序等做了明確規定。依據這些文件，針對近年來各地出現的突出生態環境問題和生態環境違法事件，處理了一大批履職不力、負有責任的領導干部，有效地維護了環境法律的權威，生態環保成為不能碰的高壓線。另外，中央及地方采取“組合拳”的方式對排污者進行責任追究，環境執法“長出了牙齒”，打出了《環境保護法》的權威。

四、堅持全鏈條構建制度，注重改革的系統性、完整性

堅持從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，生態環境體制改革實現了統籌兼顧、全鏈條構建，實施源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的全過程監管，充分體現了改革的系統性和完整性，使得長期以來形成的發展強保護弱的不正確理念得到矯正，生態環保基礎制度得以系統重構。

在《生態文明體制改革總體方案》中對此進行了明確：“源頭嚴防包括自然資源資產產權制度、國家自然資源資產管理體制、自然資源監管體制、主體功能區制度、空間規劃體系、用途管制和國家公園體制等;過程嚴管包括資源有償使用制度、生態補償制度、資源環境承載能力監測預警機制、控制污染物排放許可制、企事業單位污染物排放總量控制制度等;后果嚴懲包括生態環境損害責任終身追究制、生態環境損害賠償制度、自然資源資產離任審計制度等。”

此外，為了解決部門配置、機構職能劃分長期以來與生態系統完整性理論不盡相符的問題，2018年黨和國家機構改革中明確成立國家生態環境部，加以整合分散的生態環境保護職責，體現了系統性和完整性的思想，由此實現了國家生態環境部門設置的“一個貫通”“五個打通”。“一個貫通”，即實現污染防治與生態保護的協調聯動貫通，做到治污減排與生態增容兩手并重、同向發力，統籌推動實現生態環境質量總體改善的目標。“五個打通”，即實現了：第一，整合原國土資源部的監督防止地下水污染職責，打通地上和地下;第二，整合水利部的排污口設置管理、編制水功能區劃、流域水環境保護等職責，打通岸上和水里;第三，整合原國家海洋局的海洋環境保護職責，打通陸地和海洋;第四，整合原農業部的監督指導農業面源污染治理職責，打通城市和農村;第五，整合國家發展改革委的應對氣候變化和減排職責，打通了一氧化碳等大氣污染物和二氧化碳等溫室氣體的管理。

在一系列生態環境制度改革中，還充分重視約束和激勵并舉的制度安排，對于環境守法者和環境保護做得好的地方和企業，給予物質獎勵和政策激勵，對于環境違法者和環境保護做得差的，給予懲戒和限制，把法治建設作為治理體系和治理能力現代化的根本保障，不斷完善法律體系，努力形成“不敢污染、不想污染、保護環境、人人有責”的社會風尚。

綜上可知，國家治理領域的每一場深刻變革，都折射出黨的領導力建設和國家治理能力建設所取得的長足發展，社會主義現代化建設所取得的成就離不開黨的堅強領導，同時也是不斷推進國家治理體系和治理能力現代化的結果。當前，我國正處在改革發展的轉型期，又面臨矛盾凸顯期，如果沒有黨的堅強領導、鐵的規章制度、超強的領導力，中國這艘巨輪將難以行穩致遠。同理，在生態文明建設領域，如果沒有黨的領導力優勢的充分發揮，那么生態文明建設將寸步難移，更加無法推進生態環境治理體系和治理能力現代化。因此，今日中國之不斷得到完善的符合中國國情的、管用見效的生態文明制度即是最好的證明，即中國共產黨的領導力毋庸置疑是強大的。

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作者簡介：

姜瑞瑩，中共阿拉善盟委黨校公共管理教研部教師，研究方向：國家治理與基層政治、互聯網時代社會治理研究。