鄉賢制：當代價值與鄉村治理邏輯

潘賽

摘 要： 在全面推進鄉村振興的戰略格局中，新鄉賢是一支不可忽視的重要力量。文章對浙江省J市鄉賢參與鄉村治理問題進行聚焦式研究，通過對該區鄉賢聯合會成立、運行及“陽光四環節”村務現場民主協商實踐案例的描述性分析，揭示其覆蓋范圍、發揮作用、取得成效，并從問題導向出發，以如何更好開展這項工作為目的，從觀念性障礙、制度性障礙、平臺性障礙三個方面分析了鄉賢群體參與鄉村治理的現實困境，最后基于對實踐中問題與不足的理論分析，提出若干克服局限、可推廣經驗的路徑建議。

關鍵詞： 鄉村治理;鄉賢制;當代價值;治理邏輯

改革開放40多年來，中國的社會治理經歷著從一元治理到多元治理、從集權治理到分權治理、從政府管治到政府服務、從黨內民主到社會民主、從人治到法治的發展軌跡，且成績斐然。鄉村治理是我國社會治理中的重要組成部分，它不僅是我國國家治理能力和治理體系現代化的一項重要內容[1]，同時也是實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求。而在全面推進鄉村振興的戰略布局中，新鄉賢是一支不可忽視的重要力量。近年來，針對時下鄉村治理中較為普遍存在的鄉村空心化、荒漠化、精英主體流失化和村級治理邊緣化的困境，人們開始從傳統的治理方式中尋求破解之道，“鄉賢”一詞迅速升溫。2015年的中央一號文件《關于加大改革創新力度，加快農業現代化建設的若干意見》，“鄉賢”首次作為基層文化建設的重要傳承內容被提出。運用傳統文化資源激發社會活力、弘揚新時期鄉賢文化、創新基層治理方式，這一探索在新鄉村秩序再造和農村治理中具有較強的實用價值。在以往文獻中，基于鄉賢的現代作用研究較多，而從制約其發展的問題導向研究較少，并且在鄉村振興的大背景下，鄉賢制如何朝著現代化方向發展，取決于現代化進程，也取決于政府的組織與培育。因此，此次研究以基層治理為分析場域，挖掘“鄉賢”這一群體的獨特優勢;以問題導向為重點，梳理“鄉賢”參與鄉村治理過程中的現實困局，進而探索鄉賢在基層治理中發揮作用的有效路徑，具有一定的現實價值和意義。

一、案例呈現：鄉賢參與鄉村治理的實踐邏輯與價值體現

（一）案例一：鄉賢聯合會的成立與運行

2016年以來，J市下轄區通過培育和發展鎮、村兩級鄉賢聯合會，整合有德行、有聲譽、有成就、有公益心的優秀人士，投身于家鄉的建設和治理中。

1.組織結構。理事會是鄉賢聯合會執行機構，一般下設會長1名、副會長3-5名、秘書長1名和副秘書長3名、理事10-15名，經協會到會會員半數以上舉手表決產生;會長、副會長、秘書長、理事每屆任期5年。會員入會須提交入會申請，經村、鎮黨組織逐級審核確認、會員大會（理事會）討論通過。

2.職能。主要發揮鄉賢在地緣、親緣、人緣以及財富、學識、經驗等方面的優勢，激發其自治活力，達到凝聚社會共識，推動自治、法治、德治“三治融合”的治理效果。其主要職能有：引智引才引資、提供決策咨詢、弘揚優秀傳統文化、組織慈善公益活動、維護公序良俗、參與事務管理等。

組織公益事業：金蘭基金會由鄉賢S（北京大北農飼料科技有限責任公司董事長、總經理）于2013年出資1 000萬元成立，主要用于居家養老服務中心建設運營、扶貧濟困、扶優助學等社會公益事業。2017年1月30日（正月初三），鄉賢們利用回鄉機會，資助25名有家庭困難的中小學生，共計發放助學金75 000元。

回鄉投資：西溪流經某鎮7個主要行政村，之前是讓百姓感到厭惡的 “七彩黑臭溪”。 鄉賢Z回鄉投資西溪旅游度假區全面改造工程，搭橋牽線，讓項目工程組和浙江大學專家團隊建立了緊密合作，要把西溪打造成最美河流，力爭讓改造后的西溪恢復自然生態。

3.協商途徑。在重大項目和重要事宜決策時，召集鄉賢聯合會成員充分發揮智囊團作用;鄰里矛盾需要協調時，由在場鄉賢牽頭成立調解應急小組，對于小矛盾上門做好協調、對于棘手問題主動與政府對接，將矛盾化解在基層;此外，還有參與鄉村基礎設施建設、社會救助等公益性事業。P村按照頌傳“古賢”、引進“今賢”、培育“新賢”的思路設立了“鄉賢工作室”，其工作室機制為：由基層黨組織書記擔任召集人，文書兼任秘書長;鄉賢要列席本村議事會和村民代表大會，會議討論期間對擬決議事項提出建議和意見，每半年召集鄉賢召開工作會議，交流工作情況，研究具體措施。

如鄉賢1，浙江工業大學教授，其父所擁有的一塊土地在村里涉水長廊項目中需要被征用，村“兩委”多次上門未協商成功，后求助于她，問題迎刃而解。

再如鄉賢2，市物資局退休干部，在村里有很高的威望。在“三省堂”“文昌閣”等一些古建筑修繕過程中，部分村民觀念保守，村干部做群眾工作難度大，思想難以統一，他多次協助村“兩委”給村民講道理、化解誤會，起到不錯的效果。

（二）案例二：“陽光四環節”的村務現場民主協商

協商民主主要包括三個內容：一是協商什么，也就是協商的內容;二是與誰協商，也就是協商的對象;三是協商的方式和程序。為有序引導公民參與公共事務管理，針對這三個內容，近年來該村積極探索基層民主協商議事制度，在實踐中逐步形成了以鄉賢為主體的村民說事、協商議事、監督辦事、民主評事等環節的村務協商民主機制，使村民擁有充分的話語權和監督權。

1.協商內容。基層協商民主開展范圍為J市各行政村。協商的內容主要是兩大部分：一是涉及村里各項重大公共管理事務;二是涉及個別或少數群眾重大利益與權利的調整。

2.協商對象。各鎮（街、區）設立的“民主協商委員會”是協商的對象，成員人數一般在15-30人，主要由村委和鄉賢人士為主體構成。根據協商事件性質特征，每次民主協商邀請3-5名民主協商委員會成員參加。

3.協商方式和程序。第一，提供制度化的參與渠道，規范“村民說事”。“村民說事”參與的主體是群眾，即普通群眾擁有與村委發起“說事”的主動權和動議權。“說事”的主要內容既可以是個人的、鄰里的，也可以是集體的;既可以是建議類的，也可以是監督類的;既可以單人單戶提出，也可以多人多戶聯名。總之，任何有選舉權的村民都可對涉及村務的方方面面“說事”，讓群眾暢所欲言是制度設置的關鍵。

第二，搭建協商民主的制度平臺，完善“協商議事”。“協商議事”是村“兩委”與以鄉賢人士為主體的“民主協商委員會”就“村民說事”環節所收集的議題以及村“兩委”提出的涉及重大村務問題進行會商。主要制度包括：確定每月10日為村務會商日;“民主協商委員會”包括本村鄉土鄉賢、非公經濟人士，市、鎮兩級“兩代表一委員”，基層站所負責人以及群眾代表等;做到“三個保證”，一是保證 “村民說事”議案提出人能充分介紹案由，二是保證利益攸關方充分闡述意見，三是保證專業人士能客觀提出建議、意見;村委作出關于本村的重大決策在執行前必須經過“監督會商”環節進行協商討論;決策采取民主集中制，實行少數服從多數的民主決策機制，贊成票超過到會人數的半數，議案進入“監督辦事”環節，可解決的當場辦理，比較復雜的事項則進行書面登記、備案和責任分解并確定辦結期限，未能過半數的，指定專人向議案提出人回復和解釋;“協商議事”的結果向村民張榜公布;協商的結果要制訂成民主協商建議書，及時向村委送達，并向相關市領導報告，向所涉及的其他部門通報。

第三，實現村務處理快速高效，強化“監督辦事”。具體做法為：整合現有的村級黨員服務中心、社區便民服務中心等資源，建立“監督辦事”會辦中心，受理群眾需辦理事務。根據民事信息內容性質、難易程度，采用“一般”“重點”兩級會辦機制：“一般民事”由接待員按時限辦理;涉及民生等“重點”民事在村務會商日討論分解后，確定代辦工作組進行落實，如村級解決有疑難或困難則提請鎮黨委研究解決。

第四，實施檢驗監督機制，推進“民主評事”。“民主評事”是對“村民說事”“協商議事”“監督辦事”結果的檢驗和監督。每月10日既是“村務會商”的時間，也是“民主評事”的日子。“村民說事”具體事項辦結后，村委要向“民主協商委員會”和“村民說事”發起人反饋，重大事項辦結后如有必要還須召開村民代表大會對辦理結果進行表決和測評，測評結果也需要張榜公布。“村事民評”測評實行“百分制”，每次測評的結果按照權重到年終計算綜合考核得分，根據得分確定“優秀”“良好”“合格”“差”等不同考評結果。考核結果作為村委年終薪酬發放及評優評先的依據：考核優秀的，鎮（街、區）給予一定的獎勵;考核結果為“差”的要取消當年度評優評先資格，并由鎮（街、區）對其進行誡勉;連續兩年考核為“差”的，要求主要責任人提出辭職或依程序罷免。

（三）案例啟示：新鄉賢的當代價值體現

1.有助于基層矛盾糾紛調解。鄉賢作為黨委政府和群眾之間的橋梁參與民主協商，是一種較好的參與鄉村治理的方式。作為第三方，他們可以做一些具體的工作，地位超然、作用明顯，在基層矛盾糾紛化解中起到了事半功倍的作用，這在前述兩個案例中均有體現。相比于政協、人大，鄉賢的自由度更高，不受體制約束，他們有一種比職能更重要的東西，那就是情懷和使命，是對這片土地有歲月難以沖刷的情感。

2.有助于干部走實“最后一公里”。 統計鄉賢名單要求在統計前期和過程中進行大量實地調研，以掌握第一手材料。這就促使各級干部必須沉下身子、放下架子，融入群眾中，做好細致的體察民情工作。同時，鄉賢發揮著橋梁紐帶作用，一方面向基層政府反映民眾意愿，另一方面向民眾傳達政府政策，使政府導向、群眾意愿能夠進行同點、同平臺傳達和反饋。這不僅有利于走實聯系、服務群眾的“最后一公里”，而且還有利于基層黨委政府增強自身的公信力，增進干群關系。

3.有助于村“兩委”規范用權。村務協商民主制度保證了“民主協商委員會”成員和村民對村級事務從決策到實施的全程參與，使村“兩委”用權在“陽光”下運行，有效預防了村干部用權的隨意性和辦事不公、以權謀私、暗箱操作等問題的發生;同時，為村民之間、干群之間搭建了相互交流、溝通的橋梁和紐帶，增強了村民對村干部的信任。

4.有助于村民主體地位的體現。現代鄉賢主要指的是活躍于廣大鄉村，與社會最基層的鄉民打交道的主體，本身就是鄉民的組成部分。村務協商民主制度改變了過去在村級重大事務管理中注重事后公開，村民想參與又不知道往哪里提意見的狀況;將事前、事中和事后監督有機結合，使村民真正參與管理村級事務，把尊重村民意愿落到了實處。同時，對涉及村民切身利益的重大事項，由鄉賢參與協商尋求解決的方法，使過去一些讓鎮村干部頭痛的老大難問題迎刃而解。

二、困境分析：現代鄉賢參與鄉村治理面臨的障礙

傳統鄉賢從主導鄉村治理到逐漸瓦解消亡是近代社會制度變革的結果，而近些年，新鄉賢重新進入公眾視野并發揮了治理鄉村的作用，鄉村治理場域不斷發生深刻變化。理清這些變化、分析存在的困境，對進一步建構鄉賢參與社會治理的合法性和規范性具有重要意義。調研發現現代鄉賢所面臨的鄉村治理困境主要體現在以下方面：

（一）觀念性障礙

1.部分基層政府對鄉賢缺乏足夠的尊重和重視。鄉賢沒有作為實際參政的力量，而僅被當成一種招商引資的工具和手段在使用。基層政府自主權較少，疲于應付各類考核，存在“指揮棒影響”和“上級意圖是工作導向”的問題。

如某鎮人大主任指出，“現在鄉賢發揮作用主要是在招商引資、信息提供上，平時政府任務比較繁雜，這一群體的力量也還沒有完全發揮出來。”? ? ? ? ? 2.部分村“兩委”有失落和排斥的心理。他們擔心精英回歸后，村“兩委”會失去一部分話語權和影響力。因為在鄉村治理過程中，由于鄉賢的意見更容易被上級部門采納和接受，甚至有可能發生架空村“兩委”，代為行使村級事務決策權的風險。

3.部分村民擔心鄉賢的回歸會造成一種資源的爭奪。因為鄉賢在農村項目建設、扶貧開發、資源利用等方面擁有普通百姓無可比擬的優勢，可能會出現鄉賢壟斷鄉村公共資源、假公濟私、仗勢欺人等問題，甚至異化成地方黑惡勢力。

（二）制度性障礙

協商民主是鄉賢參與鄉村治理很好的方式[2]。調研中發現，協商民主運行機制的匱乏會影響“鄉賢”參與的力度、制約“鄉賢”群體作用的發揮，無法開展及時有效的協商活動，形成具有代表性、建設性的共識。

1.存在“無牛拉車、原地不動”或“五牛拉車、不知所往”的散亂、無序、低效局面。鄉鎮在協商民主運行中各自為政，采用的手段和方法多種多樣但無秩序、無規范，沒有主抓部門。如調研中發現，C鎮主要是由鄉鎮人大主任主抓這項工作，但是受時間精力的限制，開展有效的協商活動較少。

如某鄉鎮干部指出，“有時候鄉賢們有開展活動的意向，需要鄉鎮政府協助，但是考慮鄉鎮政府的忙碌，他們的熱心程度也就下降了。”

L鎮某負責此項工作的副鎮長說，“鄉賢群體很重要，這兩年，我們基本上每年兩次邀請鄉賢回歸，為家鄉建設出謀劃策。不過這個工作一開始是我們副書記在抓，后來到了我們人大主任那，他調走后不知道怎么回事就到我這了。”

2.相關規范化制度欠缺。規范化是協商民主的內在要求。鄉賢聯合會在政府主導下短期內得到快速發展，但其規范化建設還相對滯后。主要存在以下問題：一是從外部規范化來考量，鄉賢聯合會性質的界定較為模糊。從法律意義上來看，鄉賢聯合會并不屬于真正的農村社會組織，其法人資格也難以獲得，無法在民政部門登記，這就使得其在運行過程中面臨著資金管理等難題，有些鄉賢聯合會籌集到的資金無處安放，只能放在個人賬戶，存在一定的風險。二是從內部規范化來考量，雖然諸多鄉鎮都建立了工作章程，但由于鄉賢聯合會出現的時間不長，總體而言，規范其運行的制度還不健全。雖然，前面案例中的民主協商取得一定的效果，但鄉賢聯合會的權力邊界在哪里、如何對鄉賢協商效果進行評價、哪些事情需要鄉賢聯合會協商治理、協商意見如何轉化為決策行為，等等，這些問題尚未解決和規范，鄉賢聯合會參與鄉村治理仍然具有較強的隨意性。

3.鄉賢協會的組織架構科學性欠缺。主要表現在側重政治、經濟精英，而忽視科技、教育等精英的納入[3]。以該市某鄉鎮鄉賢協會理事會為例，以下這三類鄉賢的人數差異顯著（[Χ2]=24.069，p=0.000<0.005）。

如L鎮一位法律界鄉賢說，“鄉賢協會的組織者很重要，不過現在協會里面存在論資排輩現象，村級鄉賢協會的理事會中，會長、副會長是當地德高望重的，但是因為精力、年齡等問題，做具體事務可能性不大，而真正能發揮作用的是當地的四五十歲的人，但是這些人在理事會中沒有吸納進去，所以后續開展活動就比較難組織。”

4.篩選的標準科學化、可操作性有待健全和完善。鄉賢不等于鄉紳、鄉商，必須設立一定的標準。目前鄉賢的衡量標準往往以權力、金錢為依據，很容易讓一些在社會上有作為、有影響力的鄉賢被忽視。因此，從長遠來看，需要建立一套科學的篩選和評價體系，將鄉賢協會逐步發展壯大，能夠將各行各業的社會精英都吸納進來。

如C鎮一位籌備鄉賢協會負責人說，“希望能以村為單位，按照‘三老和‘三有標準，即老干部、老黨員、老同志和經濟上有實力、社會上有影響、專業上有特長的熱心于家鄉建設的能人志士，將摸排責任落實到聯村干部、村干部身上，通過上門走訪、逐村逐戶開展全面摸排等方式劃定人選，然后經村黨支部初審、區域黨委會審、管理處聯審、鎮黨委審核等程序，登記造冊，建立鄉賢檔案。不過，這樣的方式在操作的時候也很難把握，摸底還是比較困難。”

（三）平臺性障礙

雖然信息技術的飛速發展為傳統代議制的民主形式過渡到更高級的民主形式創造了技術條件，但是協商議事的時效性、集中性等卻難以把握。現有的鄉賢協商議事的平臺多為虛擬、應景的，缺少長期有效、切實可行、產生足夠效力的發聲、發力平臺。

如X鎮某負責鄉賢協會人員說，“目前X鎮鄉賢協會中有100多人，30%-50%的鄉賢是在外的，雖然各個鄉鎮的鄉賢聯合會成立，但目前只有微信群建立起來，后續活動的機制平臺基本沒有跟進。”

三、路徑選擇：鄉賢有效參與鄉村治理的策略考量

（一）頂層設計

1.建立權責明晰的主體關系。注重三個堅持：一是堅持黨的領導。鎮村兩級黨組織要加強統籌領導和具體指導，明確鄉賢參事會的性質、定位。二是堅持村“兩委”是鄉村治理主體。妥善處理好鄉賢參事會與村“兩委” 的關系。鄉賢作為鄉村治理的一種重要而有益的補充力量，應在鎮鄉黨委、村“兩委”的引導下參與互動性的協商民主實踐，堅持公益性、服務性、互助性[4]。三是堅持協商議事的事務性而非政治性。鄉賢參事會的有效運行，參事的事務務必事關民生，以群眾關心的難點、熱點為重點應對民眾的熱情和積極有效參與。從案例中村務現場民主協商取得的效果中也可得以驗證。

2.積極探索“黨委領導，以統戰部門為主抓、鎮村民主協商會為主渠道、鄉賢代表人士為引領”的鄉賢統戰模式。統戰部牽頭協調，解決好“隊伍由誰來抓”的問題，承擔鄉賢協商文化的培育和傳播任務，營造氛圍，完善制度規范，定期對鄉賢工作開展情況進行督促檢查，建立市、縣（區）、鎮、村四級力量統合推進機制。

（二）平臺搭建

既要重視“官鄉賢”“富鄉賢”，也不能忽視“文鄉賢”“德鄉賢”作用的回歸。一是注重網絡統戰建設。大膽探索通過網絡參事監督的新形式進行互動式協商，可以將鄉賢群體按照地域、專業、功能等分小組開展工作，并通過網絡平臺及時把意見和建議匯總整理后上報黨委和政府，轉送有關部門，并及時反饋處理結果。二是論壇匯聚。可以利用市（縣）社會主義學院這個主陣地分期舉辦鄉賢論壇，以增加他們參與協商的機會，在條件成熟時也可聯系高校，舉行鄉賢參事議事、治理模式等研討會，共同探討鄉賢治理中遇到的問題及發展方向。三是組織引導。依托各類議事協商會、民間智囊團、懇談會、聽證會、“民情氣象站”等載體，鼓勵組織各界鄉賢成員參與。堅持“高端協商”“深度協商”，也可形成定期交流機制，跨地區交流學習，通過重大節假日、拜訪聯誼等形式，爭取鄉賢對家鄉的支持和反哺。四是組建“鄉賢宣講團”。創新推動鄉村柔性治理，大力培育選樹新鄉賢成為人民群眾爭相學習效仿的德行典范。發揮文化禮堂的作用，把握好節假日等重要節點，依托經濟大講堂、道德大講堂、法紀大講堂等平臺，讓鄉賢以現身說法等方式分享成長心路歷程。

（三）制度破題

如何更好地發揮“在場鄉賢”的作用、同時統合“不在場鄉賢”的力量，真正給有意愿為家鄉作貢獻的鄉賢人士提供支持，需要在一些政策上破題。一是深入推進動態鄉賢信息庫建設。建立鄉賢數據庫、編制鄉賢名冊，真實記錄鄉賢對國家、社會、家鄉的貢獻，每年更新一次，動態管理。如該市某縣就開發了全國首個鄉賢信息管理系統。二是積極探索建立以村民為主體的鄉賢監督評價機制。為了破解觀念性障礙引發對鄉賢回歸的難題，可以探索建立以村民為主體的監督評價體系。可以重新定義鄉賢身份、賦予回歸鄉賢選舉權與被選舉權，為更好地發揮鄉賢作用提供制度保障。如在該市某縣J村的村“兩委”中，村主任就是鄉賢，威望較高，開展工作更加方便高效。三是要完善鄉賢協會工作機制。進一步做好村鄉賢協會章程和運行制度的建立健全，明確會員入會條件和審核機制，制定工作例會制度，規范資金管理使用，實施會務、財務公開。對符合條件的鄉賢協會，鼓勵其申請民政社會團體登記。

（四）文化自覺

充分激發、不斷維系“集體認同感”，讓賢達人士心系鄉梓，反哺家鄉，利于一個地方公序良俗的建立[5]。一是喚起民眾對鄉賢的情感價值認同。傳統鄉賢的嘉言懿行能起到精神支撐的作用，依然發揮著“能人效應”，并為“鄉賢”一詞注入了持久的生命力。因此，重新挖掘傳統鄉賢文化并浸入現代鄉賢事跡，有利于激活民眾對“鄉賢”情感和價值的認同。二是在建筑景觀中、文化形式上注入鄉賢符號。走進宗祠，抬頭仰望懸滿牌匾的巍巍高堂，那些“左丞相”“狀元”“四世一品”“婺學中堅”和近十方的“進士”、各式“孝義”牌匾，一股股激越的榮耀之情和自豪感會油然而生。同樣，在鄉賢館中陳列了新中國成立以來一批批在國家經濟社會建設中作出巨大貢獻的優秀后人。正是以這些赫赫高堂的牌匾、一個個宣傳的典型事跡所積淀的鄉賢文化為表征，讓“人杰地靈”的文脈得以傳承與發展，這是符號帶來的聯想、希望、期待和歸屬。

總之，崇德尚賢是維系社會和諧有序的基本道德情感和推動社會發展進步的強大精神動力。鄉賢，這一曾經活躍在中國鄉村歷史舞臺數千年的特殊群體一度淡出公眾視野，但鄉賢群體并未走遠，其文化也從未消逝，而是深深融入中華民族的歷史發展進程中。對J市鄉賢參與鄉村治理的現狀進行聚焦式研究，揭示其覆蓋范圍、發揮作用、取得成效、村務現場民主協商以及鄉賢聯合會的成立運行，對于鄉村治理轉型具有一定的促進作用，這一模式也具有一定的可復制、可行性。當然，該市在如何讓鄉賢群體參與鄉村治理有效運轉方面還處于探索階段，值得進一步做動態分析與探究。

參考文獻：

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[3]王漢生.改革以來中國農村的工業化與農村精英構成的變化[J].中國社會科學（季刊），1994（3）：20.

[4]白現軍，張長立.鄉賢群體參與現代鄉村治理的政治邏輯與機制構建[J].南京社會科學，2016（11）：85.

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