土地托管理論的演變及其對新疆農業經濟發展的啟示

李秋鳳馬海霞

摘 要： 土地托管理論的演進大致經歷了概念的提出與內涵的辨析、托管參與主體及其模式的研究、托管成效與風險防范研究三個階段。文章認為，目前新疆土地托管發展處于初期階段，在新疆土地托管實踐推進中應注重對參與主體的引導和模式推廣，鞏固生成機制;重視對土地托管成效的評估，明確維持機制;加強對土地托管風險的防范，建立保障機制，以此更好地推動新疆農業經濟的發展。

關鍵詞： 土地托管;托管成效;新疆農業;風險防范

土地流轉促進了我國農業規模化生產，但盲目的農業規模化生產導致規模化種植經營主體承受著巨大的投入成本壓力，同時也加劇了其經營風險;因管理不善及自然災害等原因，公司破產、負責人卷款潛逃事件頻出，自此也引發了許多社會糾紛。而土地托管的出現不但能讓規模經營主體的成本大大降低，還能夠使有意愿種植且有托管服務需求的農戶意愿得到滿足，更好地解決“誰來種地”“如何種地”的問題，成為一種多方受益的土地流轉經營方式，土地托管也成為近年來有關土地管理和農村經濟管理研究的熱點問題。

一、土地托管理論的演變

（一）土地托管理論的提出及內涵辨析

“土地托管”一詞最早被提出是在1997年王連邦、帖俊峰的論文中首次提出的，但當時土地托管的涵義實則是現在的土地流轉。[1]由此開始，從土地托管的提出到其定義逐漸明晰共經歷了三個階段。

第一階段：土地托管即為土地流轉。從“土地托管”的提出至2008年文獻研究所提及的土地托管均指土地流轉。

第二階段：土地托管與土地流轉相互交織。土地托管內涵的轉變是在2009年，此后出現了多篇對河北省鹿泉市寺家莊鎮土地托管專業合作社的調研分析，李建中、安琪（2009）等人提出土地托管是把農民不愿耕種或閑置的土地統一經營，由一家一戶的“小作坊”變為規模化經營的“大集團”。其發展模式分為三個階段，即初級、中級、最終三個階段，具體的托管模式分別為“服務托管式和服務帶動式”“定額分紅式和保底分紅式”“農民承包權入股式”。三個階段的不同點可從具體的托管模式中辨析：初級的即是在不改變農戶使用權的前提下，由合作社為農戶提供“半托管”“全托管”的農業服務;而中級和最終階段則需農民以土地入股合作社為前提，實則是土地流轉的形式。[2][3]

第三階段：明確區分土地托管與土地流轉。孫曉燕（2012）、張新喜（2015）的研究表明土地托管是在堅持家庭聯產承包責任制不變、農民土地使用權不變、農民經營主體地位不變、農民投入主體不變、農民受益主體不變的前提下，由受托方以專業合作社、企業等形式接受農民委托，對其農田實行統一管理的一種農業社會化服務形式或經營托管形式。[4]而土地流轉是農戶轉讓土地的使用權且不參與經營，僅保留承包權。二者的根本區別在于前者保留土地的收益權與使用權。

（二）土地托管參與主體及其模式的研究

1.對土地托管參與主體的研究

2011年開始，全國開始大力發展和推廣土地托管模式。從實施土地托管的地理分布來看，集中在四個省市：以供銷社為領辦主體的山東、以專業合作社為主要服務主體的河南、在服務主體中農機專業合作社占比較大的黑龍江以及從“點、線、面”入手綜合推動土地托管且于2018年9月已達到托管面積350萬畝的河北。現托管區域已逐漸向其他地方擴展，表現為土地托管的地區增多、土地托管面積迅速增加。土地托管規模的擴展源于土地托管參與主體數量上的激增，土地托管的實質是委托代理關系的產生，即目前無論是委托方還是代理方，其數量日漸增多且構成愈漸多元化。兼職農戶、種植大戶為獲取更多的非農收益，亦逐漸選擇將土地部分或全部托管于種植專業合作社、農機類合作社。王蔚和徐勤航（2017）則從委托方、中介及受托方三個方面對土地托管參與主體進行了較細致的劃分和概括，即委托方主要有農戶、家庭農場及合作社;托管中介主要有村兩委和合作社，托管中介公司也正在興起;提供托管服務的則為供銷合作社、土地托管專業合作社、種糧大戶及土地托管服務公司。[5]

2.對土地托管模式的研究

隨著土地托管實踐的逐步深入，其模式逐漸形成。目前，學者將土地托管的方式主要分為“半托管”及“全托管”，就全國的實施情況而言，“半托管”的比重較大。何歡和張坤（2014）認為土地托管實則是土地制度的創新，該模式除半托管和全托管外，還有季節性托管，即農戶在農忙季節自行管理，其余時間委托給合作社并支付一定的管理費。[6]楊潔和王兆亮等（2014）根據鴻運富民土地托管合作社的實踐，即根據農戶家庭勞動力及種地意愿的情況所采取的三種土地托管方式：具有勞動力且有種地意愿的實施半托、有意愿但缺乏勞動力的采用全托的方式、針對無種地意愿的農戶采取“股份經營”的方式，該合作社的實踐探索結果表明了當下農民農耕的實際情況和需求。[7]根據學界對現有土地托管模式實施的研究表明，我國目前土地托管模式呈現多樣化，以半托管為主，主要的劃分依據是根據農戶在與合作社或者服務主體產生委托代理關系后是否還從事農業生產：農戶不從事的則為全托管，這種模式對于服務主體的要求較高，且更利于農業生產的機械化、集約化和規模化;農戶仍然參與從事的即為半托管，半托管中主要明確涉及不同的生產環節，需求明確，易操作驗收。

（三）土地托管成效及其風險防范的研究

1.對土地托管成效的研究

從土地托管的模式創新到國家政策的大力推行，足見土地托管有其獨到之處。國內學者對于土地托管的效益評價主要是從定性與定量的角度剖析的。從定性的角度來看，土地托管中農戶對土地的經營更具自主性和選擇性，改善了農耕基礎設施、提高了農民的經營性收益，在更加科學專業的技術指導下，農民有組織地生產降低了生產成本、提高了抗市場風險的能力，在農業效益增加方面也起了重要作用。與此同時，隨著土地托管方式的不斷完善，也為農村帶來了更多的資本投入。從定量的角度來看，李靜和孟天琦（2018）等從微觀視角，針對土地托管對農業非效率及過度投資的影響進行了假設檢驗，實證表明土地托管對農業非效率及過度投資均有顯著且穩健的抑制作用，即土地托管能促進農業增效。[8]王雪寧（2017）通過對遼寧省部分地區土地托管數據的采集，運用DEA模型研究了該模式對玉米生產效率的影響，得出以下結論：農戶家庭情況、土地托管程度以及人才引進和技術問題對玉米的生產都有同向的作用，其中托管方式、規模、成本對生產效率的影響更為顯著，總體來說是有積極效用的。[9]

2.對土地托管的問題及風險防范的研究

土地托管的本質就是委托管理，在被服務的過程中，小農戶因自身的教育水平、社會身份本就處于弱勢地位，因此存在著保障不穩定等問題。隨著土地托管模式的推廣和發展，其內容越加豐富，表現在參與主體多樣化、托管規模擴大化、服務領域綜合化、服務技術高端化等方面。隨著這些特性的變化，土地托管運行體系不完善、法律法規缺失等問題在實踐中日益凸顯。除此之外，政府部門對土地托管的重視程度不夠，并未出臺系統的推動政策。常偉、王麗霞（2018）指出土地托管是由委托代理關系形成的交易系統，所以不可避免地面對托管市場風險、農地經營自然風險、制度風險等外生風險，同時也面臨著托管合約中的隱形違約及規范契約執行過程中的制度風險和政治風險。[10]孟瑞琦、劉亞賽（2018）則從三個方面剖析了土地托管所面臨的問題：首先是大部分農戶對土地托管還處于觀望態度，擔心自己的利益得不到保障;其次是由于農業生產周期長、效益低、風險大，使得服務組織面臨較大風險，資金周轉十分緊張，專業技術人員匱乏;最后則是政府在財政投入、服務規范、制度建設等方面均給予適當的支持。[11]

二、土地托管對新疆農業經濟發展的重要意義

新疆農村經濟的發展和轉變需要對接和順應國內農業發展的趨勢，土地托管作為一種土地制度創新，為農村農業發展帶來了新希望。新疆作為后發地區，在土地托管的運行等方面還處于初級階段，相較于內地的農耕技術、農業環境、農戶分散程度等方面存在較大差異，結合現有的實踐成效和研究結果，土地托管對新疆農業經濟發展的重要意義體現在以下幾個方面。

（一）有利于新疆農業適度規模化發展

土地托管是通過服務規模化的形式實現農業生產規模化。要想形成服務的規模化就需要積極組織帶動分散的農戶參與其中，實則是對農民組織化能力的提升。這樣的提升一是有利于提高農戶與市場對接的話語權，二是可降低在談判協議過程中的交易成本。鑒于服務是由托管主體提供的，其服務的內容和規模受制于勞動力的數量和農機的數量，故此服務的規模不是無限快速上漲的，這一點與通過土地的集合而實現農業規模化經營的土地流轉相比，可以有效避免盲目規模化和規模不經濟，也能更好地實現農業適度規模發展。

（二）有利于新疆小農戶與農業大市場的對接

小農戶在農業市場中處于弱勢地位，一方面，源于該類群體受教育程度普遍偏低，獲取信息的能力有限且自身資源稟賦不足;另一方面，該類群體相對分散孤立，且處于較封閉的環境中，很難及時掌握市場信息并做出有效抉擇。土地托管服務能較好地解決這一問題。土地托管包含產前、產中、產后各個環節的服務。在產前土地托管方能夠統一為農戶購買農資，不但能夠確保購買農資的質量，還可以降低所需物資的買入價格，降低成本;土地托管方通過對市場信息的收集，分析農業市場對于農產品的供需趨勢，指導農戶有選擇地種植作物，降低了小農戶盲目耕種的風險。產后土地托管方統一售賣，在農產品收購價格上具有一定的談判優勢，能夠減少小農戶受市場價格波動的影響。在這個過程中改善了小農戶難以對接大市場的問題，促進了新疆農業經濟的穩定發展。

（三）有利于新疆農業從傳統農業向綠色可持續農業的轉型

隨著人們生活水平的提高，食品安全的問題備受關注。食品安全問題既涉及食品的數量是否能夠滿足市場的需求，也包括食品的質量是否有利于人的健康。新疆作為農業地區，具有較好的生態環境、擁有較高的機械化水平，但是以往過度追求產量的生產理念難以使新疆的農業經濟有較高的提升，1978-2018年第一產業在新疆產業結構中的占比及其貢獻的生產總值占比即反映出這一點。新疆第一產業在1978年、2000年、2010年、2018年產業結構中的占比分別為72.1%、57.7%、49.0%、40.5%，其對應的生產總值占比分別為35.8%、21.1%、19.3%、13.9%;其中2010-2018年第一產業結構占比減少17.4%，其生產總值占比卻下降了30.0%，這足以說明新疆第一產業的發展進入了瓶頸期。①土地托管模式的推行能夠使農業種植更加專業化、科學化，能夠較好地節約水資源，通過測土配方等方式使得用肥、用料更加精準有效，較好地保護土壤健康，利于綠色種植的引導，從而杜絕因實施過量或有害化肥農藥導致土壤的板結和污染。農作物質量的提升能夠為新疆農業經濟帶來更高的收益，同時促進綠色可持續農業的發展。

三、新疆農村土地托管的現狀

土地托管對于新疆農業的發展具有重要的意義。目前，新疆土地托管實踐已在石河子、昌吉州、伊犁州等地展開，并且土地托管發展的基礎有其地方性特點，如人均耕地面積較大、機械化水平參差不齊等。在國家大力倡導鄉村振興的背景下，從事農業生產的投資商逐漸增加，隨之而來的是土地流轉面積需求的增加，這使得獲取流轉面積的可能性減少以及交易成本增加，如何在該形勢下穩步推廣和發揮土地托管的優勢對于新疆農業發展尤為關鍵。目前新疆土地托管的發展呈現以下特點。

（一）參與主體相對單一

新疆土地托管實施的差異性比較大，具有區域性特征，農業經濟基礎好的地區發展相對較快，如昌吉州。但從參與主體的類別來看，新疆參與土地托管的主體較內地而言相對單一。從托管服務方來看，主要以合作社、供銷社為主。合作社中種植專業合作社和農機類合作社具有明顯的托管優勢，其中種植專業合作社較其他合作社更具有專業種植指導的優勢，而農機類合作社則因其有類別較多的農機具更便于為農戶提供托管服務。供銷社主要以“政府入股+公司運行”的模式運營，具有較完善的組織架構和較健全的規范制度，在早前由政府主導經營時期，積累了較豐富的統購統銷經驗。從托管委托方來看，主要以兼業農戶、種植大戶為主。兼業農戶擁有農機的數量和種類較少，在耕、種、收三個環節上有著較大的服務需求。對于種植大戶而言，耕種面積大，為便于統一管理，一般種植結構也相對單一;由于難以準確把握市場信息，易受市場價格波動的影響，因此其在信息獲取、產后售賣等環節有較強烈的需求。目前，新疆基本沒有土地托管中介或者第三方的支持。

（二）形成了以半托管為主的土地托管服務形式

目前，新疆農村土地托管以半托管類型的服務為主。一是因為半托管對于托管服務方而言較易操作，在經營管理上相對容易;二是當前新疆土地種植的主體以散戶居多，種植面積較小，但第二、三產業的發展對于第一產業勞動力轉移的吸納有限，農戶不得不一邊種地一邊打工。由此可知，以半托管為主、全托管并存的現狀是基于托管方、委托方和托管服務方的雙向選擇。隨著經濟的快速發展，農村城鎮化、現代化的轉變，農戶獲得工資性收入的可能性增加，其最終轉向選擇全托管服務的意愿也會逐漸增強。對于土地托管組織者而言，現在是其組織提供服務的初期，為了在土地托管的市場中更具競爭力且獲得更多收益，該組織會逐漸豐富自身的服務形式，最終傾向于全托管的服務。從托管服務形式的整體運營來看，規范化方面還有待加強，尤其是在托管服務的規范和托管流程的合理化方面需要重點把握，否則會嚴重影響土地托管的健康發展。

（三）土地托管風險防范問題突出

土地托管模式作為一種自下而上所興起的模式，雖有較好的發展前景，但一些部門對其重視不夠，對其效果的評估也未進行追蹤。土地托管中涉及農業種植風險的問題、也涉及源于委托代理關系的契約性問題。前者包含因受自然災害而導致的減產甚至絕收的風險，也包含產后環節作物的價格受市場價格波動的影響，是客觀存在且難以避免的。目前，新疆農業保險的賠付根據地域的不同而有所差異，但是總體來看保險類別單一、保險可賠付比例較小。根據調研可知，由于目前運行中利益分配及風險分擔的核心機制尚未明確，導致在土地托管過程中參與主體為追尋個人利益最大化而做出違背合約條款甚至損害對方利益的風險。但對該類問題的管理辦法和制度尚未建立，致使新疆土地托管缺乏有效的監督和指導，難以規避和減少相應的風險。上述風險問題會導致新疆土地托管難以有序穩定地推廣。

四、總結及啟示

隨著土地托管的發展，對于土地托管理念的研究會逐漸加深和全面化，具體表現在從個別案例到覆蓋區域性的研究甚至以區域性的發展作類比，由此完成土地托管從特殊性到一般性的轉化。在研究的內容上會更加注重土地托管的整體性，細化的分類會更加精準和明確，從現狀原因的研究轉向對機理機制的探討以及制度的創新，更有助于對土地托管實踐的指導。從研究的連續性來講，不再只是把土地托管放在農業生產的背景下研究，土地托管的服務性和托管環節的連續性使土地托管理念的研究具有延展性，會從現有的注重產中環節的研究向產前和產后調整，這也是土地托管有利于三產融合的佐證。通過對土地托管理論的研究和對新疆土地托管實踐的梳理，新疆農業經濟發展要注重以下幾個方面。

（一）注重對參與主體的引導及模式推廣

為使土地托管模式的推廣助力于新疆農業經濟的發展，作為一個土地托管后發地區需要借鑒其他地方推廣的經驗，需要特別關注參與主體的需求，更好地引導當地土地托管市場需求與供給的匹配，以此更有效地調動參與主體的積極性，保障土地托管生成機制的延續性。此外，土地托管具體類型和模式的推廣需要在對現有類型了解的基礎上，堅持因地制宜的原則進行有序推廣。

（二）重視對土地托管成效的評估

為了更加明確土地托管模式對于新疆農業經濟發展的影響，應當重點把握對當地已有托管服務的效果評估，利潤的產生機制是土地托管順利推廣的核心。從托管方式、規模、生產效率、投入產出比等方面入手，通過對比研究，明確土地托管優勢并及時調整其薄弱環節，構建良好的托管維持機制，為科學有效地促進新疆農業經濟發展奠定基礎。

（三）加強對土地托管的風險防范

為確保土地托管能夠長期穩定的發展從而為新疆農業經濟帶來持續推動力，需要加快土地托管保障機制的建立。從利益分配和風險分擔機制入手，穩定委托代理雙方的關系，減少內在風險;同時，加強對于土地托管的監管機制，降低其發生風險的可能性，并出臺相關的法律、政策，以確保土地托管章程、契約的合理性，促進土地托管風險防范機制的形成，助力新疆農業經濟的穩定提升。

注釋：

①數據來源于《新疆統計年鑒2019》。

參考文獻：

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