高校內部控制路徑研究

冉鴻

【摘要】加強大學內部控制，是提高大學治理水平和能力的重要環節，更是高校內涵式發展、防控風險、提升效率的保障。高校內部控制不同于企業和其他行政事業單位，具有其特殊性。本文旨在根據高校內部控制的特殊方面，提出新的更廣泛意義的、防止風險的內控路徑。

【關鍵詞】高校;內部控制;路徑;大學治理

內部控制一詞，最初來源于經濟學領域，在審計和會計的理論與實務中逐步完善發展而成。到20世紀50年代，內部控制的范疇逐步擴大到整個企業的管理領域。在我國，內部控制的概念出現較晚，也主要停留在對企業經營管理合法合規、資產安全、財務信息的真實完整，以及提高企業經營效率層面。2012年11月，國家財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并于2014年1月1日正式施行。《規范》旨在結合行政事業單位分類改革這一大方向，對行政事業單位內部經濟活動作出明確評價與規范，對經濟活動的風險進行防范與管控。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“強化內部流程控制，防止權力濫用”。基于此，2015年12月，財務部再次出臺了《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，對全面推進行政事業單位內部控制建設提出了指導意見，在《意見》中，進一步提出要“逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力”，要“更好發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。”

一、高校內部控制的特殊性

行政事業單位內部控制，因其核心業務的不同使控制的方向和范圍有所差異。除正常運轉的經濟活動，是共有的必需的業務外，非經濟活動在不同的行政事業部門中千差萬別。高等院校作為國家行政事業單位重要組成部分，承擔著人才培養、科學研究、文化傳承等公共文化服務功能，是具有公共屬性的非營利組織，其內部控制的建設和實施與基于市場利潤為導向的企業，有著不一樣的要求和價值追求。高校業務活動主要聚焦人才培養、科學研究等環節，教育活動的公益性，容易使高校在執行中，尤其是在一些非經濟領域，內部控制流于形式和表面，缺少加強控制的意識和動力，對內部業務的風險點評估不足、管理不當。這也是近年來，高校各種風險問題頻發的重要原因之一。高校內部控制的實質是要規范其內部的經濟活動和業務活動，加強其內部權力運行的制約、防止內部權力濫用，提升內部治理水平、促進公共服務效能。高校的內部控制是針對內部活動流程中風險合理控制的過程。傳統的內部控制以財務工作的控制為主，同時還存在著重視不夠、制度不健全、發展水平不平衡、忽視預算外資金風險管理等問題，而對經濟領域以外的內部組織結構建設、校園安全、校園文化等環節的風險控制薄弱。黨的十九大對全面推進國家治理體系和治理能力建設提出了新的、更高的要求。在此背景下，有針對性地完善高校內部控制、加強管理，防患于未然，是加強基層治理能力建設、提升學校辦學水平，促進高校內涵發展、發揮教育化人社會效益的關鍵舉措。尤其是面對作為國家戰略的“雙一流”建設，高校更需要統籌各種資源，加強內部控制，從基礎層面保障學校黨建工作和行政事業深入高效發展。

二、高校內部控制路徑探討

全面梳理高校在內部控制各環節中，尤其是核心業務環節中的風險隱患，抓住重點領域和關鍵崗位，強化權責，明確關鍵的控制節點和風險要求，將提高內部控制的針對性和有效性。

（一）健全內部控制體系。綜觀近年來各高校出現的各種經濟違法腐敗案件，很大部分原因不僅是學校經濟活動本身的流程、審批環節缺失，更深層次源于學校內部核心業務活動的控制政策和監督程序缺位，被人為逾越產生權力濫用，進而導致經濟活動層面的失控。因此，只從經濟層面加強內部控制是片面的、不完整的，無法切實起到內部控制對內部權力運行的規范作用。內部控制也不應只局限于對資金流轉、資產安全、財務信息方面的風險梳理，還應該加強對高校本身核心業務活動環節權力的監督，將核心業務活動的內部控制納入整體內部控制的框架體系中，成為內部控制體系中不可或缺的關鍵部分。

（二）完善相互制衡的組織架構。組織架構是高校開展風險評估、實施控制活動、促進信息溝通、強化內部監督的平臺載體。高校內部控制最基本原則是實現內部權力的制衡，減少和避免風險行為的出現，因此，一個科學高效、分工制衡的組織架構一般應包括決策、執行、監督三部分，并確保三者相互分離，在業務流程中形成相互制約、相互監督的機制。具體而言，決策機構通過風險評估、專家論證、集體討論等方式作出決策，并對決策實行的效率和效果進行跟蹤，承擔決策責任;執行機構按照明確的權責和職能分工，具體執行決策，并將執行情況及時反饋，以便實現決策的優化調整，執行者無權擅自決策;監督機構獨立于決策和執行，對決策是否科學合理、執行是否嚴格進行監督，及時發現存在的問題。

（三）重視實施主體的素質能力。任何一項工作的順利開展完成，離不開“人”這一主體的表達溝通和行為付出。在高校的內部控制中，要完成具體的決策、執行和監督，承擔相應的工作任務和責任，必須明確內部控制項目面臨的風險環境、流程、措施，明確對措施執行情況進行監督、測評。這一系列的安排，一般是由管理部門來完成。有時候，管理部門員工對內部控制的理解、溝通和執行并不完全一致，“每個人形成特定的工作崗位環境，具備不同的工作能力，有著不同的需求，處于不同的地位，這些因素影響著內部控制，并受內部控制影響”。這就要求在推進內部控制中不僅要得到部門間主管人員的積極支持，同時也需要人與人、上級與下級及時的溝通反饋，不折不扣地執行，嚴格地監督。提高管理部門工作人員的綜合能力素質，對實現有效的內部控制至關重要。

（四）關注幾個特殊風險點。1.賬務及資產工作。毋庸置疑，保障財務及資產工作安全，是實現內部控制的初衷。當前，隨著高等教育大眾化水平日漸提高，國家對高校人才培養經費和科研經費投入持續增多，高校本身在資金渠道、組織管理形式等方面也呈現出多元趨勢，已非過去“象牙塔”般的存在。高校內部經濟活動的范疇不斷擴大，但高校本身對市場風險認識不足，風險防范意識缺少，有時候一些決策帶有盲目性，缺乏必要的可行性論證，加劇了風險的出現。同時，由于高校的主業是培養人才，更多的精力關注在學科專業的發展、人才引進、科研水平的高低上，而財政資金的分配使用、國有資產監管、采購、公共資源轉讓、公共工程建設等，成了內部管理的薄弱環節。面對高校目前狀況，一是要深化財務資產的風險防控意識，對預算是否合理、決算是否真實準確、采購招標過程和定價是否規范合理、資產管理歸口責任是否清晰、處置是否恰當等制定完善的制度、設計風險防控流程和防錯查漏體系。二是配好專業管理人員，對涉及財務、資產、采購、基建、審計等部門的工作人員要注重從專業角度進行配備，并加強日常業務培訓，使之能掌握最新的政策與知識，與時俱進，滿足崗位職責需要。2.校園安全工作。從廣義而言，行政事業單位的內部控制，其客體應包括各項行政管理事務。具體到高校層面，除了對經濟活動通過各種授權集中加以控制外，針對學校管理過程中的其他風險點，重點加以關注并施行內部控制，是一項有別于其他內控活動的有意義的擴展。當前，社會矛盾和社會安全事故頻發給高校安全管理帶來日益加劇的壓力，而高校在安全管理中尚缺乏系統法律保障，校內安全管理機構的執法權力較小，機構職能不清，隸屬不明確，難以承擔很多必要的安全處置工作，這極大地影響到高校正常的辦學秩序和各種業務活動，是亟待厘清的風險點。面對高發的校園安全問題，一是要梳理校園內部存在的可能的安全風險點，明確處置的職能職責及流程，完善處置的聯動機制，并加以日常演練。二是要樹立“有權利必有救濟”的理念，對受侵害的師生權利主張應有的司法救濟，保障其合法權益，從而避免新的安全隱患出現。3.校園意識形態工作。意識形態是一定階級的文化在階級利益上的反應與表現，它為一定的政治制度、經濟制度的經濟基礎服務。意識形態是上層建筑，建立在經濟基礎之上，又反作用于經濟基礎和社會生產力。增強中國特色的社會主義意識形態傳播，樹牢馬克思主義在我國意識形態領域的指導地位，把意識形態工作的領導權、主導權和話語權掌握在黨的領導之下，是新時期黨的一項極端重要的工作，“能否做好意識形態工作，事關黨的前途命運，事關國家長治久安，事關民族凝聚力和向心力”。高校承擔著文化傳承的重要功能，歷來是各種文化思潮的活躍之地，也是社會思潮的“風向標”。隨著經濟快速發展，人們價值取向和思想觀念逐漸出現多元、差異，校園也成了國內外敵對勢力競相滲透的主陣地，一些非主流和非正向的意識形態沖擊著“三觀”尚未成熟的青年學子，一些錯誤思潮不斷侵入高校講壇，部分老師缺乏對意識形態領域滲透嚴峻復雜性的認識，將學術活動中的自由思辨與反黨反社會主義思想混為一談。可以說，防范高校意識形態工作領域的風險點，是學校對業務活動進行內部控制要重點關注的方面。做好意識形態工作的內控，一是要營造風清氣正的意識形態整體環境。用習近平新時代中國特色社會主義思想凝聚人、指引人。始終堅持黨的領導，把黨的領導貫穿到教育領域的各個環節中。培育和踐行社會主義核心價值觀，以優秀的傳統文化浸潤人、影響人。二是要順應時代發展的需要，不斷提升高校思想政治工作育人能力，緊跟社會熱點和師生關注度高的問題、方面，及時加以疏導、引領，掌握意識形態的主動權、領導權和話語權。三是要加強高校意識形態領域風險點的梳理和監測，定期開展好針對意識形態領域的風險評估和研判，對重點人群、重點節點做好日常和突發的風險防控工作。

三、結語

隨著高校辦學自主權的日益加大，加強和完善校園內部控制，對規范權力運行、防控風險發生，提升高校決策能力和治理水平，為社會提供更多更優質的公共服務等，具有重要保障作用。高校實施內部控制，不能簡單地等同于制度層面的管理和監督的加強，而是重在根據各自不同的風險承受能力所作出的判斷和反饋，重在過程，重在執行。

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